韓國校外教育立法的經驗與啟示

摘 要：韓國關于校外教育的法規最早可追溯到上世紀初，從校外教育行業誕生之初，無論是伴隨歷次教育改革的契機，還是出于解決行業急速發展但缺少必要監管、引發社會問題的實際需求，韓國社會和政府始終重視和善于利用立法精神和內容，不斷明確校外教育性質、各主體權責和治理邊界等關鍵問題，并對立法本身作出合理性解釋，現已發展出以《學院法》為主體的成熟體系和配套政策機制?；凇秾W院設立·運營和課外輔導的相關法》，對韓國校外教育立法的經驗進行總結，可以為促進我國校外教育立法，科學發展校外教育培訓提供借鑒和參考。

關鍵詞：韓國；校外教育；學院法；教育公平；教育立法

中圖分類號：G51 文獻標識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1672-1128.2024.06.005

教育法規集中體現一國教育治理的理念政策和具體規范，通常體現為教育法律、教育條例和教育規章等[1]。一般來說，只有當作為教育法律規范適用條件的法律事實出現時，才會引起具體的法律關系的產生、變更或消滅。教育法律所確認和調整的教育關系主體之間的權利義務關系，是教育法律規范在教育活動中的體現。當前，我國校外教育治理的主要法律依據是《中華人民共和國民辦教育促進法》[2]及實施條例，涉及內容較少，且缺乏明確、可操作性的規定與指導，著手開展校外教育立法研究必要而迫切。《教育部2022年工作要點》[3]明確提出，要“推動校外教育培訓監管立法，加強執法力量，提升執法能力，抓好執法巡查”。同年7月，國務院辦公廳印發《國務院2022年度立法工作計劃》[4]從更高層面提出“推動校外教育培訓監管立法”。校外教育監管立法已成為當前我國校外教育治理過程中亟需推進的重點工作[5]。韓國對于校外教育培訓治理和立法已形成相對成熟的模式和配套機制。對韓國校外教育監管立法的發展沿革、主要依據、主體內容等進行研究，對于推動我國校外培訓立法進程，探索校外教育機構治理如何從依靠中短期教育政策的起步階段，邁向依托法律治理長效機制的成熟階段具有理論和現實意義。

一、韓國校外教育立法的發展脈絡及特點

縱觀韓國校外教育治理政策和法令的形成與發展，主要脈絡及特點為：政府不斷明確校外教育的角色地位、權責界限，并不斷革新政策舉措，最終以法律的形式確定下來。

（一）發展脈絡

1.校外教育立法的初創階段——以“許可制”為核心

韓國關于校外教育治理的法制最早可以追溯到獨立前的日本占領時期頒布于1913年的《私立學業培訓班的有關事項》[6]。雖然這是當時日本為了控制韓國本國人開展的國民教育中夜校和學業培訓班而制定，但從法令本身的內容和性質來看，這是近代以后韓國第一個關于私立教育和課外教育機構的法令，涉及開設培訓班須遵循的資格許可制、許可認證的范圍和事項等關鍵環節（見表1）。

韓國建國后的第一個相關法是1961年出臺的《私立培訓班的相關法》[6]。隨著大學入學資格考試制度的推行，韓國社會和民眾對校外培訓班的需求暴漲，一時間學園數量急劇增加，但在運營秩序、質量管理等方面暴露出弊端。1961年，韓國出臺《私立培訓班的相關法》，在教育部限令的基礎上開始通過立法，限制培訓班、輔導班的開辦，禁止非法運營并意圖普遍提高其辦學質量。相比此前的《私立學業培訓班的有關事項》，該法發展形成了較為完善的內容體系，包括立法目的、機構的界定，成為韓國課外教育機構和私立教育治理的最早依據，具有相應的地位并發揮作用。1978年，隨著《教育基本法》的修改，韓國明確和突出了開設私立培訓班須規定的標準和符合資格許可，確立了輔導班、培訓班的準入許可制，也成為韓國校外教育治理的基本制度之一。

2.校外教育立法的成型階段——以“注冊登記制”為核心

20世紀80年代，韓國進行了“7·30教育改革”，核心內容之一是“禁止面向在校生提供課外輔導和針對升學考試的補習課程”，以及“任何人都不能接受課外輔導”。1989年6月，韓國立法部門將此前相關法中以“培訓班”為主體的法定用語變更為現實中更加通用的“學院”①，第一次形成并出臺了名為《學院設立·運營的相關法》的課外教育治理法律，并同樣規定“禁止一切課外輔導”。雖然這種“一刀切”的方式實行之初有效整治了課外輔導泛濫過度帶來的弊病，但后期出現了學生成績下降、非法補習暗地盛行等新問題，社會輿論開始傾向認為這樣在法律層面對課外輔導全盤否定過于簡單粗暴，韓國憲法裁判所也裁定其侵犯了國民的教育選擇權、課外輔導從業者的職業自由權等，最終該法因違背憲法精神而告終。此外，憲法裁判所還指出應當對相應條款加以修正后繼續施行。2001年，在對法律條文作出詳細修改后，韓國依然將“學院法”作為法案名稱的核心詞，并增加了“課外輔導”規制對象和條文，新的《學院設立·運營及課外輔導的相關法》（以下簡稱《學院法》）出臺并生效。此后，這一校外教育治理的主法，以在原有基礎上修訂的方式持續沿用，確立了相關法規體系中的核心主體地位。

這一時期，校外教育治理立法一改此前對課外輔導等“全面禁止”為“一定限制下的有條件開放”，從嚴格的“許可方得準入”逐步轉向“申報和注冊登記制”，即不再實行校外教育機構都須經由教育行政監管部門的批準才能成立，而是滿足注冊條件便可申請登記和完成開辦程序，并不斷放寬注冊登記的標準要求。集中體現為由“禁止一切課外輔導”轉向僅對各類已經或容易產生危害的校外教育機構、類型、行為設限。例如，從禁止高中在校生到學院等校外教育機構學習轉為允許他們在規定時間內到學院補習，增設收費相關條款規定以防治收取高額輔導費的現象等。

3. 校外教育立法的穩定階段——“一法兩令”模式施行

在韓國當前的校外治理相關法律法規體系中，《學院法》是韓國《憲法》和《教育基本法》的下位法和具體化，同時具有終身教育領域中私立機構特別法的性質。由于不同類型學院的授課內容涉及多個教育階段的學校教學科目，因此《幼兒教育法》《小學·中學教育法》《高等教育法》《終身教育法》也分別對《學院法》有直接或間接影響，規制其條款的設置（見圖1）。

此外，與《學院法》并行的還有同法“兩令”，即《學院設立·運營和課外輔導相關法的實施規則》（又稱“教育部令”）、《學院設立·運營和課外輔導相關法的實施令》（又稱“總統令”），就《學院法》中涉及款項、施行注意事項等未盡之處作出補充說明和條令支撐[7]。

至此，韓國確立了《學院法》為核心的“一法兩令”法規體系，作為校外教育治理領域的主要法律工具長期發揮效力。作為學院治理相關的法律法規和行政令總稱概念的“學院法”是實質性意義上的“學院法”，作為單一制定法的《學院設立·運營和課外輔導的相關法》是形式性意義上的“學院法”。這些法案的整體精神宗旨、立法態度和主體條款已較為成熟穩定。韓國根據實踐需求變化對法律條文不定期作出具體、針對性的內容修訂，或因法文涉及、援引的其他相關法律有所變化作出對應修改。截至當前，該法已歷經幾十次修訂，最新施行版本是2023年4月修訂并于2023年10月生效[7]。

（二）主要特點

經過長達百余年的演變，韓國發展出了獨立、專門的校外教育法律規范，縱向上沿革悠久、一脈相承，橫向上結構完整、功能完備?？v觀其形成、發展歷程，展現出韓國校外教育立法的以下特點。

1.對焦立法要點，及時豐富完善法律內容

韓國努力推進校外教育立法改革，注重對標教育法的常規立法要點和校外教育治理的獨特立法需求，及時增加、刪減和修改完善立法內容。條款內容從最初的十一條發展到現在的共有二十四條主款①。進入成熟階段后的法案內容，基本涵蓋了對學院設立和運營過程的各個環節、多個方面，主要內容包括[7]：（1）總則：包括立法目的；相關概念界定，如“學院”“輔導班”“學習者”“學費”等；學院的分類；條款的適用和例外情況說明等。（2）對相關從業者權責的規定，包括學院經營者的職責、對公立學校教師從事課外輔導的限制等。（3）對學院開辦程序和經營行為的規定，包括開辦學院的應具資質條件、成立學院的登記注冊、對學院名稱標識的規定、對教學課程的規定、學費的收納和返還、對財務賬目和各種經營材料的規定、學院關停的申報等。（4）對外部監管的規定，包括教育行政部門指導監督的權限和內容、違法行為的處罰方式、聽證程序、監管權限的委任授權等。

2.積極滿足立法、入法的實踐訴求和政策性需要，不斷更新調整對象

韓國在校外教育立法中，緊密結合實踐發展和現實需求，不斷擴充、修改法律關系的調整對象以及相應的調整方式和內容，試圖涵蓋各類在公立教育體制外、開展教育培訓活動和提供學習指導服務的機構，通過《學院法》總則部分的機構分類相關條款加以呈現。最初的規制對象僅包括私立學業培訓班，即“學院”的前身，而當前的規制對象還包括同樣具有私立校外教育性質的輔導班和私人課外輔導，這類機構和個人在教師資質、開辦和停辦申報等方面同樣受該法的規制。近年來，為應對教育新樣態的出現和發展，閱讀室、網絡遠程教學和升學指導咨詢等也被納入學院的范疇并一同受該法規制。

3.致力于在推動教育自由和發揮法律規制兩者間尋求最佳結合點

學院教育是韓國最具代表性、最為普遍的私立教育方式，深受尊重國民自由、自主權利思想的影響。不同于以統一教育為使命的公立學校教育體系，學院為代表的私立教育重在提供個性化的教育甚至個別教育，從而提高學生的學習能力。對此，韓國在校外教育立法中，表達了“沒有絕對的自由，但一切為了自由”的態度立場，圍繞如何使法律“為校外教育領域的教育自由賦權”和“對校外教育活動作出嚴格規范”這兩個看似對立的功能發揮出最大合力而不斷調整。例如，一方面承認學生和家長有權選擇適合自己的教育方式和機構，并為了支持校外教育機構的創新和發展，在學院成立方式的有關規定中，將最初的許可制放寬到注冊登記制。另一方面，完善和加強對校外教育機構的管理監督，對于引發社會熱議、頗具危害性的課程虛假宣傳、學費退款糾紛等問題，都曾作為《學院法》修訂時的重要議題并最終形成法規條款，以制裁不良經營行為。

二、《學院法》的主要內容及解讀

作為一部旨在規范和監管校外教育培訓行業，防止因不當校外教育而造成普遍社會問題的法律，韓國現行《學院法》以“校外教育培訓機構”為主體，同時涉及學院教育活動各有關主體，調節校外私立教育領域的主要法律關系，具有行為規范性、組織規范性和審判規范性。通過具體的法律條款，規范學院設立、運營當事人的行為，保護受教育者權益，同時賦予國家和教育行政部門指導、監督權；對于學院設立、運營產生的糾紛，作為法律判斷依據發揮審判效力。

（一） 主要內容

1.明確定義

校外教育指在學校以外的場所，由個人或機構提供的各種教育和培訓活動，包括學科輔導、語言培訓、音樂藝術、體育訓練等。學院是指由私人開辦的、提供時長達30天以上的知識、技術技能、藝術等類型的教育教學課程的機構、場所。根據課程性質和教學對象的不同，分為學科輔導類機構（分別面向幼兒、中小學生、殘障人士）、終身和職業教育機構。課外輔導是指面向小學、初中、高中或同等層次學校的學生，或者為入學考試、學歷認證考試等作準備的考生，進行知識、技術、藝能的教學和培訓行為[8]。

2.注冊登記與關停

校外教育機構必須在法定機構進行登記和審批，得到政府批準后方可開展教育培訓活動，并接受監管，以確保符合相關法律規定和教育標準。未注冊的機構將面臨罰款和關閉的風險。短期（一個月）休園、長期關停或注銷執照等，同樣須向有關部門申報。

3.經營規范

校外教育機構必須按照法律規定程序和要求開展經營活動，包括教師聘用、課程設置、招生、學費收取等。同一學院或輔導班只能教授一門課程。

校外教育培訓機構必須確保其教師具備相關資格和經驗（包括學歷、專業背景、教育經驗和教育教學能力等方面），并接受定期培訓和評估。提供校外英語教育服務的外籍教師必須符合相關資格要求，并持有韓國教育部門頒發的教師許可證。但學校教師不得從事課外輔導。

教學內容和課程方面，機構必須在注冊前提交詳細的教育培訓課程計劃，并在注冊后遵守該計劃；必須符合國家規定的教育內容和課程標準，并接受監管和評估。收費方面，必須遵守政府的價格指導原則，按照規定價格標準收取合理費用，并公開收費標準，明確退費政策，進行嚴格的資金管理和審計，同時教育培訓機構不得收取超過政府規定的最高學費，不得收取無理由的額外費用，不得以虛假、夸大宣傳等方式誤導學生。

4.學生權益的保護

校外教育機構必須保障學生的權益，包括保護個人信息、提供安全的學習環境、規范的課程安排和管理等。健康安全方面，尊重學生，不得對學生作出身體或心理上的傷害。如發生事故或安全問題，必須立即報告教育部門。學習強度方面，根據學生的年級和學業負擔，限定校外教育的時間和內容。禁止學生參加超時、超負荷的校外教育活動。例如，小學生每周只能參加4個小時、初中生每周只能參加8個小時的校外教育活動。知情權方面，必須向家長和學生提供課程內容、教師資質、學習成果等方面充分的信息。投訴機制方面，學生或其家長可以向政府或相關機構投訴校外教育機構或教師的不當行為。政府或相關機構對投訴進行調查，并采取必要措施保護學生的權益和安全。

5.監督和處罰

校外教育機構必須接受政府專門機構的監督和管理，如有從事違反各項規定的行為，將承擔相應的法律責任和處罰。行政處罰包括罰款、停業整頓等；如違反校外教育法規定的行為給他人造成損失，相關責任人可能會面臨民事訴訟的起訴和賠償責任；如涉及刑事責任，則可能面臨刑事訴訟的起訴和判刑等。同時建立投訴舉報渠道和處理機制，接受公眾的監督和舉報。

（二）面向實踐的價值取向

韓國制定出臺《學院法》，是典型的實踐價值取向下的立法行為。隨著韓國校外教育機構泛濫，大量機構為牟利普遍采用過度競爭和虛假宣傳等不良手段，造成教育焦慮、行業風氣惡化、教育不公平等問題長期存在，韓國政府和民眾形成了共識，認為社會已經喪失了對相關問題的自我凈化、調節能力，不可任由其脫離公共規則約束、自由發展，有必要動用國家公共權力介入和干預。對于同樣的問題，美國等國家曾采用將校外培訓納入公立學校的做法，而韓國的選擇是利用法律來解決現實問題，立法者稱之為“追求正當的公共利益”[9]。

因此，韓國校外教育的治理和立法工作的重點集中在對行業實踐的需求和現實問題的解決。第一，校外教育機構作為提供教育服務和學習指導的企業，其運營和管理應當得到相應的許可與權限，實現“有法可依”。第二，為了保護校外教育的受眾，即學生和家長的權益，防范可能出現的安全問題、經濟糾紛等，校外教育機構的運營應當符合一定的標準和規則，做到“有法必依”。

正如第一部校外教育治理法規《私立學業培訓班的有關事項》所述，制定出臺相關法律的核心目的在于“謀求私立學院培訓班的正常運營和教育質量的提高”，韓國針對校外教育領域和機構立法的核心目的不在于加速或推動私立教育的發展，而是保障其運營和所提供的教育服務正?；?、規范化，并為此以法律強制的手段施以必要的管控。這種管控來自于校外教育領域自身秩序混亂的現實。現行《學院法》第一款中同樣明確了這種實踐需求導向的立法價值取向，“該法的立法目的是規定學院設立和運營相關事項，謀求學院的健康發展，為振興終身教育作出貢獻”。

（三）法益保護的功能

法益保護是指在法律范圍內，保護個人、組織、社會和國家的利益和權益的一種法律制度和法律活動。它是現代法治社會的重要原則之一，也是法律的基本功能之一。韓國《學院法》具有個人法益保護、國家法益保護和社會法益保護的功能，并遵照自身的原則邏輯，通過一定的舉措發揮作用。

1.法益保護的原則

第一，《學院法》以韓國《基本教育法》為上位法，把保障和實現“國民的教育基本權”作為第一保護法益，立法根本目的在于保障和實現國民的教育基本權利，為國民提供接受多樣化、個性化的教育機會。通過立法規范，確保即使在學院等私立教育機構，也不得因教育者及家庭經濟、社會地位的差異，侵害國民的教育平等權。從這一角度來看，《學院法》并不是要均等地保護私立教育服務的需求者和提供者雙方的法律利益，而是把重點放在確保學生和家長在接受校外教育時也能得到充分的法益保護。

第二，《學院法》追求推動終身教育事業發展的國家和社會法益。該法的在制定目的強調“旨在振興終身教育”。但在保護的優先級次序上，國家和社會法益排在國民法益之后。立法機構強調，這種國家和社會法益與其說是來自《憲法》和《基本教育法》的固有法益，不如說是在國民教育基本權得到實質性保障基礎上，其次才成立的特殊法益。也就是說，在《學院法》范疇下，不會為了國家和社會保護法益出讓個人保護法益。

2.法益保護的舉措

韓國以《學院法》為腳本，通過法律制度的建立完善、法律程序的規范和配套機制的實施，保障校外教育相關利益群體、個人和機構的法益，以行業健康發展實現對國家法益的有效維護。

第一， 科學構建教育法規制度體系，全面界定國民在校外教育領域的各項權益。根據《憲法》規定的“韓國所有公民都享有平等的教育權利，包括校內教育和校外教育”，確定《學院法》應在維護公民教育平等權利方面發揮重要作用。此外，還規定了學習環境保障、學生人身安全和人格尊嚴的權益保障、公民對校外機構監督管理的參與權等。同時，與《校外教育促進法》《中小學校外教育保護法》《消費者保護法》等法規共建，當其中的法規修訂關系到《學院法》中的內容時，《學院法》必須同步更新，防止出現法律空洞和錯位，以切實維護受教育者權益。

第二，對校外教育機構實行認證和監管制度。《學院法》規定，只有獲得認定并遵守相關法律法規的機構才能從事校外教育活動，這有助于確保校外教育的合法性和規范性。同時，校外教育機構應當建立健全管理制度和內部控制機制，進行自我監督和評估。該法明確了校外教育機構經營管理者的法定職責和對不法經營行為的處理，政府也會加強對校外教育機構的監督和管理，確保它們遵守相關法律法規，保障學生的合法權益。此外，及時調整監管范圍，將遠程教育、升學咨詢指導等校外教育新業態納入監管范圍，盡量實現對校外教育機構審查和監督的全覆蓋。

第三，建立校外教育投訴、糾紛解決的配套機制。在《學院法》的規定下，應成立專門的校外教育糾紛解決機構，可在教育行政機關、消費者保護等組織中開設諸如校外教育投訴中心的部門，受理與校外教育有關的投訴和糾紛，提供維權服務。對于校外教育機構和學生之間的糾紛，可以通過調解、仲裁等方式進行解決。

三、韓國校外教育立法的關鍵問題及對策

韓國校外教育立法的思想基礎是：學院為代表的校外教育和培訓機構在整個教育體制中擔當正規教育補充者的角色，并作為終身教育的重要渠道之一，在相應領域對受教育者發揮教育功能，對從業者發揮提供崗位和職業能力開發的功能[10]。專門立法可以為校外教育活動這些質的規定性確權，賦予其相應的法律地位，并確定校外教育機構功能發揮的指向、內容和界限。同時，通過建立、修訂和執行法規的過程，確保無論行業整體、還是所有利益相關者都必須遵照法定的范疇、標準、程序等規范開展活動，在法規和行政監督下享受“有條件的行業發展自由”。在這樣的精神宗旨下，韓國立法機構通過解決以下關鍵問題，推動和完善校外教育立法。

（一）明晰校外教育及立法行為的性質

韓國校外教育立法在法理邏輯上的立命之本，在于國家行使公權力中的立法手段，介入和干預私立教育的必要性、合理性和正當性，以及應該保持在何種限度等。韓國立法機構首先關注和解決了學界尚有分歧的基礎性問題，即教育法規在整個法律體系中的歸屬和定位究竟屬于公法和私法中的哪一領域，繼而探討校外教育治理相關法規的性質。世界各國中，持傳統立場者一般將之歸于國家行政類法律，因而具備公法屬性。而以韓國為代表的一些國家，更加傾向于將教育法界定為無法明確公私性質的特殊法律，要根據具體某個法規的立法對象、契約關系、規范方式等，判斷其更偏向公法還是私法。最終，韓國對于校外教育體系和校外教育立法行為的性質，主要從以下兩個層面作出了探討和一定程度上的界定。

1.法理層面

在韓國的教育法體系中，沒有關于何為“公共教育”和“私立教育”的規定，但在憲法裁判所的判例中對兩者作出了明確區分，界定了“什么是公共教育”，繼而通過與之相對的釋義，間接地獲得了“私立教育”的定義：公共教育是指“國家或公共團體①為切實保障憲法所規定的國民受教育權，在限定范圍內加以干預主導的教育體系”。相對地，私立教育是指“與國立、公立及私立的小學、初中、高中實行的公共教育不同，在國家管理的機構之外進行的、不受國家或公共團體干預和主導的所有教育活動?！盵9]一般包括補充學校教育的學科教學類學院、面向未成年人的藝術、體育、技術技能教育的學院、滿足成年人多樣化學習和能力開發需求的職業技術學院以及各類私人課外輔導。這種界定方式反映了韓國秉持“公私有別”的精神和立場，對于公立、私立不同性質的教育形態和實體加以區別認識、區別治理。學院等私立教育從根本上屬于私人事務，不應在受教育法律規制對象之列，因此一度成為政府和其他公共組織未曾觸及的教育領域。

2.實踐層面

從法律實踐來看，韓國認定校外教育機構兼有“公”“私”的雙重屬性。學院等校外教育培訓機構除了歸屬私立教育形態，同時還作為提供終身教育的社會機構，位于公共服務產品之列，具有面向全體國民、人人皆可共享的“公共”特性。因此，為確保學院等僅作為公立教育的補充機構而存在，不得過度擴張和發展到取代公立教育的程度，以及維護學院教與學過程中的秩序和基本公平性，政府有權基于憲法和教育法中的相關內容，本著“就事論事、分而治之”的原則，就校外教育機構是否妨礙了公共教育體制、各種經營行為對公民權利產生了何種影響等，作出類型上的區分，并以此為依據，施以不同治理范圍、內容和程度上的介入與干預。

（二）尋求立法正當性和必要性的依據

就韓國國體而言，將校外教育治理和監管舉措上升和納入到立法范疇，本質是法律形態的國家公權，要介入國民私人事務中的教育領域。因此，從科學、規范立法的角度而言，必須要提供法理依據和支持，證明這種立法行為的正當性和必要性。對此，韓國立法機構作出的解釋是：基于國家的基本教育價值觀、教育立法的目的，校外教育亂象引發的教育不公平有違韓國的治國思想和憲法、教育法精神，通過立法渠道對有關現象進行抑制、打擊具有正當性和必要性[11]。具體體現在以下兩個層面。

1.上位法源的孕育

校外教育立法在法源上取自和適用于“保障教育機會均等和教育質量”的法律宗旨。為了維護整體教育秩序和教育公平，采取公權力介入和干預私立教育發展的方式，符合韓國憲法和教育法基本精神，是正當的。

在韓國國家和民族思想體系中，“弘益人間”①是政治、文化、教育的最高理念，意為“使廣大人類得益”，突出對自由和平等的追求。1948年，“弘益人間”作為教育思想被寫入了憲法，并構成教育法規的核心價值取向施行至今，強調的是學術、教育、科技等人類文明，應當服務于人本主義和國民共同體的教育倫理。在最新的《教育基本法》（第17954號法律）第二款“教育目的”即規定為：“教育，旨在弘益人間的理念下，讓所有國民能夠陶冶人格、具備自主生活的能力和成為民主市民②的資質，為實現民主國家發展、人類共同繁榮的理想作出貢獻”?？梢姡n國教育立法的出發點和歸宿，是有益于全體國民，在推動教育公平的前提下實現人的發展。

反觀現實中，雖然以學院為代表的校外教育從自然屬性上歸于私立教育領域，接受和從事校外教育活動，但從根本上來說是國民追求個人幸福的權利和自由，學院、輔導班的過度泛濫、良莠不齊、收費高、不正當競爭等問題，已經嚴重導致了不同階層民眾間教育信息、教育機會的不均等，尤其侵犯了弱勢階層的平等教育權利，并直接或間接影響了公共教育體系?；诖?，憲法裁判所給出的判定和導向是，社會自身已經明顯喪失了對校外教育等私立教育領域的自我凈化、自我調節能力。面對這種行業喪失自律性的特殊情況，對校外教育的治理和選擇性抑制，看似暫時限制了部分個體的部分權利，實則是在保障和實現更廣泛、更長久的教育公平，相關立法者稱之為“追求正當的公共利益”。

2.立法功能的推動

嚴重、長期社會問題的解決和各行業的長遠發展往往有賴于法律形態，特別是法律的保護和規制功能。韓國政府認為，將校外教育治理納入法律體系是迫切且必要的。其依據如下。

第一，制定關于校外教育的基本法律，對國家和社會所準許開辦的學院種類、學院在開設和運營中的自主權限和職責范圍等作出規定，可以賦予學院等教育機構相應的法律地位，明確和保障憲法賦予國民的相應私立教育領域的受教育權。

第二，相比常規性教育行政措施，以立法的形式對學院必須具備的資質條件、經營過程中必須遵守的行業標準等作出規定，能夠發揮法律的規制作用，實現更加有力、長效的治理，并為政府和教育行政機關作出的監管職能和必要舉措確權，推動校外教育體系的科學、健康和可持續發展。

（三）完善對“權益限制”的立法解釋

關于立法帶給國民權益的“限制性”，韓國《憲法》第三十七條第二款規定“僅限出于保障國家安全和秩序、維護公共利益的需要，可以通過法律限制國民的自由和權利，且不能侵害自由和權利的本質”。具體而言，考慮是否要對某領域立法時，如事態仍處于可控的一般情形，就通過立法對國民權利作出限制是有違憲傾向的。當出現了國家或國民公共利益有不同程度受損的情形時，利用立法、司法規制則是符合憲法宗旨的。

《學院法》作為對學院開辦主體和學院教育施加的強制條件，韓國社會對于這種立法是維護還是限制甚至是否侵犯了國民自由和權利，長期存在質疑和爭議。因為將學院等提供的校外教育視為一種服務產品時，《學院法》的出臺，尤其是在實施初期，事實上對校外教育行業形成了沖擊和抑制作用，間接構成了對國民基本權利的限制，體現在“需求者”和“供應者”兩個維度：對于學院教育服務的“需求者”，即自發選擇和接受學院教育的學生和家庭，限制了他們的教育自由和權利，包括學生自身的“個人成長權”和父母對子女的“教育選擇權”；對于學院教育服務的“供應者”，即學院的開辦者、投資者、教職工作人員等，限制了他們的經營自由和職業選擇和發展的自由。對此，韓國相關立法機構主要從以下三個方面給出了結構相對完整、邏輯合理的立法解釋，以維護和確?！秾W院法》的地位和效力。

1.剖析立法精神

在韓國官方的《學院法》法案解讀中明確指出：根據《憲法》和《教育基本法》中確立的終身教育理念，學院作為主要的終身教育機構之一，為使其能夠健康地發展、為振興終身教育貢獻力量等制定該法。《學院法》的本質并非擴大公共權力對校外教育領域的控制或是限制國民受教育自由、從業者職業自由，而是有效改善在學院中發生、發展的終身教育，始終把立法焦點放在解決學院教育產生的問題上，致力于保障學生權益和建立一個健康、公正、有序、規范的校外教育市場，防止學生受到不必要的壓力和傷害。對標韓國《憲法》關于保障國民教育權的要義，即每個人都有接受教育的權利且國家應該確保教育機會的平等和教育質量的提高，從這個角度來看，《學院法》是在通過規范和規定校外教育機構和個人的行為，推動私立教育領域的教育公平、提高教育質量，促進了教育權的實現。

2.分析立法方針

《學院法》不是由國家、公共團體等利用公共權力直接進行限制和支配的法律，還容許一定程度的主體私人自治原則。雖然對學院作出了多方面的規范要求，但沒有完全剝奪學生和家長在接受學院教育和機構、教育方式選擇上的自由權，允許和鼓勵他們在符合法規的校外教育機構中作出自主選擇。此外，《學院法》嚴格規定了對學院教育的開辦和活動予以限制的具體范疇、類型、行為及相應的懲罰方式，法規內容具體化程度高、可操作性強，有助于確保立法目的正確、司法手段適當、對國民自由和權利的侵害性最小。

3.定位立法內容

《學院法》各條款是對受眾和從業者各方面權利的限制性影響和保障性功能加以科學平衡的結果。例如，法案規定學院教師必須接受國家認可的資格認證、在政府指定的機構接受培訓，學院不得雇傭未獲得認證的教師等。這可能會限制教育從業者在校外教育機構工作的自由，帶來時間成本和資金上的負擔，或是限制他們選擇培訓機構的自由。但這些規定有助于保證和提高學院教育的質量。因此，在平衡校外教育市場和學生權益之間，該法有其必要性和積極意義。

總之，韓國的校外教育法可能會對學生的教育權和教育自由產生一些限制，但同時也有助于保護學生權益和提高教育質量?；谶@種判斷，韓國憲法裁判所最終裁定，《學院法》雖然不可避免地對校外教育受眾和從業者的部分自由產生了影響，但更多的是有助于規范校外教育市場，從根本上和整體上切實維護，而非侵害了國民自由和權利。

四、啟示

在韓國，校外教育的治理不僅是一般性的社會現象和教育問題，還是各屆政府都高度關注的政治議題，歷來重視和善于運用法治思維和手段，使校外教育行業處于相關法的規范監督下，以“有條件的自由”實現健康、深遠的發展。韓國的相關經驗和做法具有一定的啟示意義。

（一）立足法律的強制功能，強化校外教育監管

法律的強制功能指國家利用法律手段強制執行某種規定或者禁止某種行為的能力，一般通過強制執行、懲罰和制裁等方式實現，可以有效防范和打擊不法經營者和違法犯罪行為，維護市場環境和社會穩定。對于國家公權力來說，“法無授權不可為，法定職責必須為”。法律的強制功能和配套的監管機制密切相關，可以相互補充和促進。法律為監管行為提供依據和規范，監管可以加強對違法行為的查處和制裁，增強法律效力和公信力。韓國一向重視校外教育監管機制的建設，搭建了教育部、地方教育廳、校外教育機構管理委員會和消費者保護協會等多位一體的監管機構體系，以校外教育機構許可審批制度、信息公開制度、罰款和資質撤銷制度等為抓手，與立法、執法工作協同一體，實現了對校外教育治理的常態化、長效化。

我國的校外教育培訓市場體量大，呈現問題復雜多樣，治理難度較大，加之缺乏對相關教育督導、監管部門的法律賦權，導致一直以來存在“重審批、輕監管”的傾向，或是以“堵”“禁”為主，整體效能有很大局限。因此，在推動校外教育專門立法時，要重點考慮如何實現立法和監管的銜接，在建立完備的法律體系基礎上，強化校外教育監管相關的決策和舉措，發揮兩者合力，提升校外教育治理的針對性、適用性和可執行性[12]。

第一，突出嚴厲打擊非法校外教育的立場，明確對校外教育機構的資質認證和過程性審核提出嚴格要求。設定嚴格的法律責任和制裁措施，如罰款、吊銷執照等。對于嚴重違法行為，應當明確刑事責任，加大打擊力度。這將有助于有效控制校外教育機構的數量和質量。建立黑名單制度，對于多次違法的校外教育機構和從業人員，限制其經營范圍和負責空間，增加違法成本。加強對校外教育機構師資的監管，立法中應該規范師資準入、培訓、評估、獎懲等方面，以確保教師的專業素質和服務質量。

第二，通過法規條文定向加強對校外教育監管的工作指導。立法中要明確監管機構的設立范圍、權利職責、工作程序等，既要明晰監管的法律責任，又要能夠為督導、管理工作提供清晰明了的操作指示，促進監管工作的科學化、規范化。此外，還應建立校外教育糾紛解決機制，必要時設立專門的法律或行政仲裁、調解機構，維護學生和家長的合法權益。

第三，開拓社會力量參與監管的方式渠道。立法中應該加強校外教育機構信息公開，如經營資質、課程設置、收費標準、師資力量等，便于學生、家長和社會大眾監督評估。明確校外教育機構的投訴舉報機制和處理力度，引導廣大群眾積極參與對校外教育機構的監督，及時發現和處理違法行為。

（二）重視法的指引功能，推動校外教育的改革

不同于個別指引，法律作為一種國家意識層級的公共規范，可以為整個社會提供某種行為模式，規定主體的權利與義務，指引行業發展。一直以來，韓國的校外教育治理體系完整、結構完備、制度完善，根本動力之一在于能夠積極通過立法來引導校外教育的發展和修正問題，以立法確定校外教育治理的總原則，以立法為校外教育改革提供依據和保障。韓國歷屆政府都在教育政策的基礎上，及時制定出臺和完善相關的法律法規，才逐步有了其現在相對成熟的校外教育行業和治理體系。我國在啟動校外教育立法時，首要任務應當是明確校外教育的作用和定位，為校外教育治理把好總方向，并將之融入立法精神，決定和指導具體立法工作。

第一，要明確校外教育的性質和地位，這是關乎立法目的和宗旨的根本問題。就我國而言，校外教育是補充和擴展適齡學生綜合素質、促進青少年全面發展的重要教育形式，可以為學生提供豐富多樣的學習體驗和培養方案。因此，既要避免校外教育成為學校教育的替代品，又要使其能夠有效補充學校教育的不足，與學校教育相輔相成。在校外教育立法中，要體現將校外教育作為補充學校教育和公共教育體系、提高學生素質和發展特長手段的精準定位，把牢提高校外教育質量、促進校外教育健康發展的出發點和落腳點。

第二，要保持校外教育立法與校外教育治理改革間的良性互動關系，主動適應經濟社會發展和教育自身變革的需要，及時將改革創新成果以立法形式固化。立法中不僅要聚焦當前亟需解決的問題，還需有一定的前瞻性，通過立法和后續的必要修訂，引領和推動校外教育的改革和未來校外教育體系的進步。

（三）發揮法的評價功能，規范校外教育的運行

在成熟的法治社會中，各行各業要根據法律法規來判斷某種行為是否合法、是否有利于國家、社會和公民的公共利益。法律作為重要的普遍評價準則，以相對成熟、穩定且便于衡量的尺度和標準規范著立法對象的行為，發揮著律他性。韓國的校外教育在狂熱、混亂期后得以回歸正軌、深遠發展，正是得益于校外教育法的出臺和實施，有效規制了不良現象，實現了持續規范和管理校外教育領域的方方面面。經過長期的探索與積累，韓國的校外教育立法形成了內容豐富、邏輯嚴謹、務實可操的條文體系，且重視與上位法、同位相關法間的溯源和相融，要求校外教育機構嚴格按照相關法規開辦、運營和組織教育活動等。我國在開展校外教育立法工作時，也應當重點解決好立法的關鍵內容領域，以不同主體間權責分明、同一主體權責一體為原則，與《教育法》《民辦教育促進法》《教師法》以及相關的校外教育管理辦法等法律規章聯動共建，制定系統、全面、嚴格的校外教育法律規范體系，才能有效整治行業秩序、維護群體權益和提升整體質量[13]。

第一，通過確權條款，建立健全校外教育機構和個人的管理責任機制，強化主體的法律責任意識，明確校外教育機構的權利和義務。

第二，充分運用限制性條款，結合我國國情和教育體制以及對校外教育的實際需求，對校外教育機構的類型、必備資質條件、經營許可審批程序、經營范圍和規模、開展教學活動的時間和場所、教學內容和過程、廣告宣傳等作出必要限制規定，以遏制校外教培市場惡性競爭和不良現象的滋生，保障學生的身心健康和各項權益，防止校外教育過度發展潛在威脅教育公平和引發更多社會問題。

第三，法律條款的適用規則要清晰明確，操作指導性要強。我國現在處于校外教育治理的起步階段，各項舉措正在或尚待邁出第一步。為各項管理機制開拓方向、保駕護航是校外教育立法的重要任務和目標之一。因此，立法工作中既要完成宏觀頂層設計，也要充分顧及中觀和微觀的法規建設，做好法理的解讀和行動指標分解，形成配套實施細則。以期能夠遵照法律規定，構建科學、完善的校外教育管理制度，包括經營范圍限制制度、教師評估制度、課程管理制度、財務管理制度、收退費制度等，切實規范和推動校外教育運行的實踐。

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The Experience and Implications of the Legislation of After-school Education

in South Korea： Analysis based on the Private Educational Institute Act

LIU Xing

（Wanfang Data， Beijing 100038）

Abstract： South Korea’s regulations on after-school education can be traced back to the beginning of the last century， from the birth of the after-school education industry， whether it is accompanied by the opportunity of successive education reforms， or out of the actual needs to solve the rapid development of the industry but the lack of necessary supervision， causing social problems， South Korean society and the government has always attached importance to and good use of the spirit and content of legislation. To constantly clarify the nature of extramural education， the powers and responsibilities of each subject and the boundaries of governance and other key issues， and to make reasonable explanations of the legislation itself， has developed a mature system and supporting policy mechanism with the Private Educational Institute Act as the main body. Based on the Private Educational Institute Act， this paper summarizes the experience of South Korea’s after-school education legislation， can provide valuable insights and references for promoting the legislation of after-school education in our country and the scientific development of after-school education.

Keywords：South Korea; After-school education; Private Educational Institute Act; Educational equity; Educational legislation

（編輯 姚力寧 校對 郭向和）