新時代構建城鄉融合發展之路的意義、困境及破解方略

摘要：進入新時代，我國致力于破除城鄉二元結構和二元制度的禁錮。城鄉融合發展是邁向社會主義現代化強國進程中城鄉關系新的趨向和模式創新，對于突破二元制度壁壘，實現全體人民共同富裕，推進現代化建設有著重要意義。當前，城鄉要素流動不通暢、農村產業發展不完善、公共資源配置存在偏向性、農民與市民存在主體性差距等依舊是影響城鄉關系融合發展的障礙。未來，構建城鄉融合發展之路，要在體制機制、產業融合、公共服務均等化方面進行調整與深化。

關鍵詞：城鄉融合 城鄉關系 城鄉二元結構

* 基金項目：2019年國家社會科學基金一般項目“新中國 70 年農村社會分層變遷研究”（編號：19BSH044）。

強國必先強農，農強方能國強。新中國成立以來，城鄉關系就成為關系到黨和國家事業全局的關鍵。“如何處理好工農關系、城鄉關系，在一定程度上決定著現代化的成敗。”當前，構建新型城鄉融合發展之路不僅成為我國實現全面建成社會主義現代化強國奮斗目標的重大任務，而且是亟待解決的時代課題。黨的十九大報告首次明確提出城鄉融合發展理念，這是黨中央站在全局高度上對城鄉關系進行的科學審視，是建設社會主義農業強國的重要戰略部署。

一、城鄉融合發展的理論內涵

城鄉融合發展是指以新型城鎮化戰略和鄉村振興戰略為雙輪驅動，破除妨礙城鄉要素平等交換、雙向流動的制度壁壘，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，加快形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型城鄉關系，加快農業農村現代化，努力使廣大農民平等參與現代化發展進程、共同分享現代化成果。新時代構建新型城鄉融合發展之路要致力于實現“城鄉居民基本權益平等化、城鄉公共服務均等化、城鄉居民收入均衡化、城鄉要素配置合理化，以及城鄉產業發展融合化”的目標。

第一，城鄉融合是在鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略進一步落實的背景下實施的。一方面，早在2014年，就已推出《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》。黨的十九大報告更是明確指出要推動“四化”同步發展，并從各個方面對城鎮化工作進行了系統性戰略安排。新型城鎮化能夠有效推動大中小城市和小城鎮的協調發展，注重發揮城市的輻射效應。另一方面，在黨的十九大報告中，我國提出實施鄉村振興戰略，扎實推動產業、人才、文化、生態和組織振興。鄉村振興戰略作為新時代“三農”工作的總抓手，不僅回應了時代要求，更進一步順應了農民新期盼，能夠有效促進農村協調有序發展。在鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略雙輪驅動下，城鄉之間的交流互動得以加強。第二，城鄉融合著重強調城鄉要素的融合，力圖破除城鄉之間的要素壁壘，改變人才、資金等生產要素向城市單向流動的現狀，最終實現城鄉之間要素的雙向流動。第三，城鄉融合是基本公共服務實現均等化的融合，在基礎設施建設和醫療、教育等公共服務方面實現資源的均衡配置。第四，城鄉融合是農民和市民關系平等層面上的融合。新中國成立后，出于實現現代化的需要，農村成為國家發展工業化的后備力量，工農業產品價格剪刀差阻礙著農業發展，戶籍制度又將農民限制在土地上，造成城鄉二元結構固化，農村和城市的差距逐漸拉大。黨的十八大以來，黨中央強調農業農村優先發展，力求農村在國家現代化建設中邁入發展的快車道，共享現代化成果。

總而言之，城鄉融合發展是出于對城鄉基本情況的現實考量和科學把握，旨在發掘城市和鄉村的特有功能并形成優勢互補，最終實現城市和鄉村全方位、多方面的融合互動。構建新型城鄉融合發展之路不僅能夠破解城鄉二元壁壘，更為解決城鄉發展不平衡、農村發展不充分現狀提供了有力的方案。

二、新時代構建城鄉融合發展之路的重要意義

構建新型城鄉融合發展之路是破解城鄉二元結構壁壘的現實需要。城鄉二元結構是長久以來限制農村發展的體制性根源，是指國家在向現代化轉型過程中，由于社會分工的不同，產業各要素流動存在差距，城市的現代工業同農村的傳統產業并存。除了經濟方面的成因，我國的城鄉二元結構更多體現在社會管理領域。高度集中的計劃經濟體制使資源集中在城市，農村受到經濟和社會管理的雙重擠壓。長此以往，農業、農村和農民變得結構性邊緣化，農業無法真正走向市場，農村無法真正融入現代社會，農民無法真正得到身份認同。因此，破解城鄉互相割裂的二元結構體制已成為現代化進程中需要下定決心攻堅克難的重要領域之一。黨的十八大以來，黨中央在城鄉融合發展之路上不斷進行積極探索，牢牢把握城鄉融合發展的正確方向，堅持農業農村優先發展，糾正了我國城鎮化進程中的體制和政策偏差。

構建新型城鄉融合發展之路是實現全體人民共同富裕的本質要求。治國之道，富民為始。實現全體人民共同富裕是建設社會主義現代化國家的本質要求。截止到2022年底，我國鄉村常住人口約為4.9104億人，約占總人口的34.78%。也就是說，即使是城鎮化建設不斷推進，農村常住人口仍然占據一定比重，數以億計的農村人口需要共享現代化成果，一同邁向共同富裕。隨著鄉村振興戰略和新型城鎮化建設的推進，城鄉居民收入比由2018年的2.69降至2023年的2.39。實踐證明，推進城鄉融合發展能夠有效縮小城鄉發展差距。

構建新型城鄉融合發展格局是推進國家現代化建設的必由之路。“城鄉發展不平衡不協調，是我國經濟社會發展存在的突出矛盾，是全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化必須解決的重大問題。”當前我國正加快全面建成社會主義現代化強國的步伐，農業農村無疑成為我國現代化進程中的突出短板和薄弱環節。習近平總書記在2013年強調：“農業農村農民問題始終是貫穿我國現代化建設和實現中華民族偉大復興進程中的基本問題。解決好‘三農’問題是全黨工作重中之重，必須長期堅持，什么時候都不能動搖。”構建新型城鄉融合發展之路有助于激發農村內生活力，釋放農村發展紅利，拉大農村發展縱深，是推動我國經濟高質量發展的重要動力和建設社會主義現代化強國的內在訴求。

三、新時代城鄉融合發展的困境

補齊農業農村發展短板，縮小城鄉發展差距，提升城鄉居民生活水平，促進城鄉間交流互動，是新時代構建城鄉融合發展之路的重要任務。同現代城市的工業化、信息化相比，農村發展的滯后問題依然比較嚴重，推進城鄉融合發展尚存在諸多困境和堵點。

（一）城鄉要素流動不通暢

習近平總書記指出：“鄉村振興要靠人才、靠資源。如果鄉村人才、土地、資金等要素一直單向流向城市，長期處于‘失血’、‘貧血’狀態，振興就是一句空話。”生產要素的雙向流動是社會經濟協調運行的前提條件。受傳統制度安排的影響，我國城市和農村的基本生產要素流動存在障礙，城鄉二元結構的形成導致土地、資金、勞動力等要素由農村向城市單向流動，不僅將市場分割開來，更拉大了城鄉間的發展差距。

一是人口的流動障礙。由于城市化偏向，為了限制人口自由流動，新中國成立以來相當長時期實施了城鄉戶籍制度，嚴格劃分城鎮戶口和農村戶口。隨著社會經濟不斷發展，戶籍制度的強大慣性嚴重抑制了城鄉發展的協同性。截至2022年底，我國常住人口城鎮化率為65.22%，而戶籍人口城鎮化率比常住人口城鎮化率低17.5個百分點，這一差距背后是接近2.5億人不愿或無法落戶城鎮。在該群體中，進城農民工群體總計1.32億人，占到將近一半。深究其原因，首先，進城務工的農民工群體在主觀上存在疑慮，若是落戶城鎮，在失去農村土地收益的同時，能否真正享受城鎮居民同等待遇尚未可知，這反映出城鄉公共服務政策供給方面的不足。其次SDPrm05Lj6gG6J3RLtX8gA==，城市落戶條件也成為農民工落戶的客觀限制。當前諸多大城市存在較高的落戶門檻，例如購房落戶條件、社保繳納年限、連續居住年限等，均為農民工落戶城市設置了障礙。城市在享受了人口帶來的紅利的同時，農村的人口流失卻逐步累積，勞動力的單向流動進一步拉大了城鄉間的差距。

二是基本生產要素的流動障礙。在市場經濟條件下，生產要素從城市向農村流動存在現實的困難，主要有以下幾點。第一，受城市的集聚效應和虹吸效應影響，各類非農產業不可避免地匯集在城市并不斷發展，大量資金、勞動力及人才也隨之流入城市。同時，相比較農業來說，非農產業拉動區域經濟增長的速度更快，為本地區帶來的紅利更多，于是地方政府出臺的政策更偏向于扶持非農產業，生產要素在政策的影響下更為順暢地流入城市。第二，土地作為重要的生產要素，是“鄉村沉睡的資源”。當前城鄉之間土地資源流轉受限，尚未實現土地經營制度的市場化，城市建設用地日趨緊張，農村閑置的土地又無法盤活，既沒有給農民帶來財產性收入，又成為進城務工的農民工群體的后顧之憂。第三，城市的各類要素下鄉同樣存在障礙。農業發展在需要城市資本的同時，出于對耕地的保護以及對土地流轉“非農化”和合同風險的疑慮擔心，農村往往設置很多準入門檻，這在一定程度上影響了農村吸引城市資源。

（二）農村產業發展不完善

一個地區的經濟發展離不開產業的支撐，產業作為重要的增收手段，重要性不言而喻。構建城鄉融合發展之路，產業是重要的一環，良好的產業鏈能夠推動城鄉間的功能互補和深度融合。當前，農業機械化、規模化有所提高，但是仍然存在產業結構失衡、協同發展程度低等一系列問題，實現一二三產業的深度融合和一體化發展尚有一定難度。

一是城鄉產業結構失衡。得益于改革開放以來的政策紅利，城市產業得到飛速發展，二三產業迅速崛起，而農村產業結構仍以傳統農業為主，其現代化水平遠低于高質量發展的要求。通過對比2012—2022年農業部門和非農業部門的比較勞動生產率和二元對比系數（值越接近0，經濟結構的二元性越顯著）進行分析，從圖1可以看出：一方面，農業部門的比較勞動生產率和非農部門的比較勞動生產率之間存在較大的差距，城鄉產業結構不合理，農業發展滯緩，現代化水平仍處于一個較低狀態。另一方面，根據國際經驗，發展中國家的二元對比系數通常在0.31～0.45之間，發達國家則達到0.52～0.86。盡管我國農村經濟持續發展，新產業新業態大量涌現，但近十年來二元對比系數仍舊保持在低水平，截至2022年，我國的二元對比系數僅為0.24（見圖1）。

二是產業協同發展程度低。提升城鄉間的產業協同發展程度是打破城鄉二元經濟壁壘的重要突破口，其關鍵在于構建融合協調的產業鏈。當前，農業產業鏈內部仍缺乏深度協作，具體表現在以下幾點。第一，農業的現代化水平低，生產規模小，生產效率低。據統計，2021年，畜牧養殖、水產養殖、農產品初加工、設施農業等產業，機械化率分別為38.50%、33.50%、41.64%、42.05%。農業生產效率低，科技水平不足以支撐現代化農業發展的需要，搭建深度協作的產業鏈較為困難。另外，軟硬件配套設施無法達到產業園區的標準，缺乏與城市涉農產業融合發展的條件。第二，各產業鏈間利益分配機制不完善，未形成合理的利益分配格局。在農產品生產加工過程中，農民的主要收益來源于農產品生產階段，處于生產鏈條的初級階段，無法獲得農產品流通階段的增值收益，同時農產品價格不斷下沉，生產成本又持續抬升，挫傷了農民的生產積極性。

（三）公共資源配置的偏向性

近年來，我國的城鄉基本公共服務配置均等化取得了較為顯著的成效，實現了動力電、硬化路基本覆蓋，基本醫療保險和城鄉居民養老保險基本全覆蓋。“有沒有”的問題解決后，隨之而來的就是“好不好”的問題。同人民群眾日益增長的美好生活需要相比，我國城鄉基本公共服務和公共資源配置還存在一些突出短板。

一是城鄉醫療衛生差距大。“沒有全民健康，就沒有全面小康。醫療衛生服務直接關系人民身體健康。”城市醫療衛生條件長期優于鄉村，這種差距體現在醫療衛生條件方面和醫療保障制度方面。在城鄉醫療衛生方面，從表1可以計算出，自2012—2022年，我國城鄉每千人口的衛生技術人員數比值從2.50降到1.56，城鄉醫療衛生機構的床位數比值從2.21降到1.23，雖呈逐年縮小的態勢，但目前來看，城鎮和鄉村仍存在較大的差距。主要原因需追溯到城鄉二元結構，城鎮最初受到政策偏向，醫療衛生領域的建設和改革先鄉村一步而行，此后又因工作條件、生活環境和福利待遇等因素，更是不斷吸納人才和技術人員。在醫療保障制度方面，當前我國的醫療保險制度體系覆蓋面廣但存在二元化差異。醫療保險的保障水平是由繳費水平高低決定的，換言之，城市和鄉村由于經濟差距，所能承受的繳費水平不同，城鄉居民的待遇也就存在差距。

二是城鄉教育差距大。教育公平是社會公平的重要基礎。黨的二十大報告中強調，要辦好人民滿意的教育，“加快義務教育優質均衡發展和城鄉一體化”。嚴格來說，體現了兩個方面要求，一方面是城鄉教育一體化，解決的是因城鄉二元分割結構造成的教育不公平現象，最終使教育成果更公平惠及全體人民。另一方面是教育的優質均衡發展，解決的是義務教育在發展質量上的問題，從而達到高質量教育體系的要求。近年來，在鄉村義務教育優先發展等政策下，鄉村教育取得了一定成就，但還有一定的發展空間。首先，在教育理念上，面對城市文明的擠壓，農村文明在教育方面失去特色，在現實生活中被冠上“落后”“迂腐”等標簽，使得年輕人加速逃離農村，這種歧視與偏見嚴重抑制了鄉村教育的張力，影響農村教育實現現代化的步伐。其次，不論是鄉村教師隊伍還是生源，都在很大程度上影響著鄉村教育發展。義務教育階段鄉村專任教師數量遠遠低于城鎮，鄉村學校的生源也大量流向城市，導致大量鄉村學校撤并。

（四）農民與市民的主體性差距

中共十八屆三中全會提出：“必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。”農民與市民的關系涉及城鄉融合發展的最終目標與主體性問題。實現城鄉融合發展，最終是要實現人的自由而全面的發展，換言之也就是實現農民市民化和農民權利平等化。如何處理農民與市民的關系、如何使農民和市民共享發展，仍然是構建城鄉融合發展之路的難點和重點之一。根據馬克思主義唯物史觀，經濟基礎決定上層建筑原理，權利的不平等源于生產力發展水平的不均衡，體現在城鄉關系上就是城鄉經濟結構的失衡。通過分析城鄉收入、消費等方面的差距，會比刻畫整體結構失衡更加直觀具象。

一是城鄉居民收入差距拉大。根據國家統計數據測算，2012—2022年，我國城鄉居民可支配收入差距不斷拉大，從2012年的15737.4元增至2022年的29150.1元，擴大到1.85倍。但由圖2可看出，隨著城鄉關系政策的調整，鄉村振興戰略的深入推進，脫貧攻堅順利完成，有效促進了農民增收和農村發展，城鄉居民收入差距雖呈擴大趨勢，但增速逐漸放緩。

二是城鄉居民消費差距。圖3顯示了2012—2022年我國城鄉居民人均消費支出的差距。2019年前，城鄉居民人均消費支出差距不斷攀升，其增幅小于收入差距。但近幾年消費差距呈波動態勢，在2020年達到差距低峰值。城鄉居民人均消費比值從2012年的2.56降至1.82倍，總體呈現下降趨勢。從數據上可以直觀看出城鄉居民收入和消費存在較大的差距，城鄉經濟社會融合發展仍有巨大的進步空間。

四、構建新型城鄉融合發展之路，破解融合困境

治國有常，而利民為本。中國能否處理好工農城鄉關系，對社會主義現代化建設全局起到舉足輕重的作用。城市與農村雖功能和發展模式不同，但可實現價值互補、利益共享，推進城鄉融合發展有助于社會主義現代化強國目標的實現。

（一）暢通城鄉要素流通，夯實城鄉融合發展基礎

只有推動城鄉融合發展，破除阻礙城鄉要素流動的體制機制，推動城市和鄉村和諧互動，才能有效解決城鄉發展難題。一是要實現“松綁”，加快推進戶籍制度改革，使“半城鎮化”居民轉變為城鎮居民，推動農業轉移人口市民化。當前，戶籍制度同社會權益捆綁在一起，應淡化甚至消除附著在戶籍制度上的相關福利制度，提升城市對外來人口的包容性，在頂層設計上推進城鄉一體化發展。在財政投入體制上，政府應加大對公共福利的投入，縮小城鄉福利差距，順應農民工落戶城市的意愿。二是健全城鄉要素合理配置。只有打破生產要素流動的藩籬，才能有效推動鄉村振興，實現城鄉全面融合發展。因此，應建立城市人才下鄉機制，強化鄉村振興的人才支撐，通過財政、政策保障等渠道吸引高素質人才返鄉就業創業，帶動鄉村發展。此外，鼓勵專家學者和職業技能人才服務鄉村事業，為鄉村發展注入新動能。對于鄉村土地這一要素，要繼續探索并完善承包地“三權分置”制度改革，深化農村集體產權制度改革，破解城鄉用地難題，建立城鄉間統一的建設用地市場。

（二）振興鄉村產業發展，強化城鄉融合發展支撐

鄉村產業是發展農業、繁榮農村的產業，是實現城鄉融合發展的重要跳板，需從產業結構和產業鏈方面下功夫。一是要以科技創新推動鄉村產業結構調整，實現轉型升級。當前我國已邁入高質量發展階段，鄉村產業自然也面臨高質量發展的要求。科技創新作為農業產業化的重要因素，承擔著推動鄉村產業現代化轉型升級的重任。通過使用現代信息技術和生物技術改善農業生產經營方式，調整產業結構，促進農業向綠色化、集約化、專業化方向發展。二是延長農業產業鏈，培育新產業新業態。農業的產業鏈包括農產品生產加工和流通等一系列環節，涉及了三大產業，完善各方面的利益聯結，強化產業發展聯農帶農，使農民和企業在產業鏈上實現優勢互補和合作分工。另外，積極引導農民依據自然資源稟賦發展特色農業，鼓勵鄉村服務業蓬勃發展，構建彰顯地域特色和文化底蘊的新產業。

（三）補齊公共服務短板，提升城鄉融合發展質量

城鄉融合發展的實質是補齊城鄉民生短板，實現城鄉的社會融合。在2017年的中央農村工作會議上，習近平總書記強調：“農業農村優先發展，要體現在公共資源配置上。”一是要健全城鄉一體的基本公共服務體系。現階段，農村地區的基本公共服務體系和福利制度均落后于城鎮，黨和政府要建立合理的標準規范，提高公共服務產品供給的質量和效率，讓農村居民切實享受到公共資源帶來的福利。在醫療衛生方面，要健全農村基層醫療衛生服務體系，科學規劃醫療衛生資源布局，對鄉村地區醫療衛生水平進行科學考核，提高農村衛生健康在財政支出中的比例。加強醫療衛生人才隊伍建設，保障有關機構和人員收入，激發鄉村醫療人才隊伍的活力。同時面向社會，建立起全面多樣的健康醫療科普體系，為鄉村提供科學的醫療指導。在鄉村教育方面，要加強基礎教育的辦學力度，優化教育資源配置，提升鄉村地區優質教育的供給水平，尤其是對偏遠山村和貧困地區，更是要加大支持力度。針對鄉村教師隊伍這一群體，要全面提高薪資水平和福利待遇，鼓勵鄉村支教，同城鎮教育體系開展聯動，加快城鎮優質教師資源下沉，優化城鄉間義務教育體系的師資結構。二是健全城鄉基礎設施建設。城鄉水、電、公路、物流等基礎設施為城鄉融合發展提供了不可或缺的硬件，不完善的基礎設施建設制約了農業農村的可持續發展。因此，要科學規劃鄉村基礎設施建設，補齊短板，鼓勵社會資本參與鄉村建設，形成鄉村基礎設施多元投融資格局。加快對水、電、公路、物流等的投資和建設，推動鄉村信息技術和設備與城鎮的互通對接。

參考文獻

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（作者單位：煙臺大學馬克思主義學院）