鄉村振興背景下農村閑置宅基地盤活利用路徑研究

摘要：盤活利用農村閑置宅基地和閑置住宅，是提高土地資源利用效率、維護農民宅基地合法權益、增加農民收入的重要舉措。本文基于宅基地盤活利用賦能鄉村振興內在邏輯分析，選取山東省宅基地改革試點地區開展調研，系統總結改造閑置農房促進農民增收、整治支持美麗鄉村建設、增減掛和入市為鄉村振興提供要素保障等現實路徑，分析閑置宅基地盤活存在結構矛盾、方式方法不多，村鎮建設規劃不完善、存在資金掣肘，賦權實踐存在現實困難等問題，提出因地制宜、制訂科學合理村莊發展規劃，因村施策、構建完善宅基地盤活利用機制，構建宅基地制度改革民意動態收集機制等閑置宅基地盤活利用對策及建議，以期為農村宅基地制度改革提供參考，助力推動鄉村全面振興。

關鍵詞：農村宅基地 閑置 盤活利用

* 基金項目：山東省社會科學規劃研究項目“山東省農村宅基地盤活利用路徑研究”（編號：23CZZJ04）。

一、背景

（一）農村宅基地盤活利用的重要意義

2024年中央一號文件繼續強調“穩慎推進農村宅基地制度改革”，這是黨的十八大以來，連續12年中央一號文件強調宅基地改革。宅基地制度為保障農民安居樂業和農村社會穩定，發揮了重要作用。為進一步發揮宅基地改革在推進鄉村振興、激發農村發展內生動力中的巨大作用，中央自2020年開展了新一輪以“三權分置”為核心的宅基地改革。山東省將宅基地改革試點范圍擴大到平度市、蘭陵縣、禹城市、濰坊市寒亭區、汶上縣，各試點地區因地制宜、聚焦重點，積極開展試點工作。

農村宅基地是農村集體建設用地的重要組成部分，對保障農村居民基本居住需求和促進鄉村振興起到了重要作用。各地在宅基地盤活利用方面做出有益探索，但農村宅基地閑置的情況依然存在，部分地區較為明顯?；谥袊鐣茖W院2020年的數據，農村宅基地閑置占比接近8%。推進農村閑置宅基地盤活利用對激活農村閑置土地資源、拓寬農民收入渠道、促進鄉村振興具有重要的現實意義。

（二）調查問卷實證分析

近些年，理論界對宅基地“三權分置”改革以及閑置宅基地盤活利用等進行了研究探索，但是各地區經濟社會發展背景、資源稟賦和地理條件不同，閑置宅基地盤活利用與管理也存在較大差異。基于此，本文通過設計調查問卷，結合實地調研，共獲取165份有效問卷。此次實地調研隨機選取了平度市、濰坊市寒亭區、濟寧市、臨沂市、禹城市的部分村鎮的居民為研究對象，網絡問卷則涵蓋山東省16市的村鎮居民。

調查數據顯示，參與問卷填寫的男性占49.09%，女性占50.91%，男女比例基本相當，樣本選取較有代表性。18至60歲占比97%，高中及以上學歷占比83.03%，這個年齡段和學歷的村民較為關注宅基地問題，相關數據具有一定參考價值。務農人員和在外打工的農民工占比60.6%，宅基地閑置或完全空置的比例為9.7%，與中國社科院“鄉村振興數據庫”統計的8%較為接近，說明樣本數據比較真實客觀。其中，長期閑置或廢棄（兩年以上）占比11.52%，短期閑置（不到兩年）占比15.76%，無閑置占比72.73%。關于閑置原因的調查，進城務工、舉家遷出占比30.3%，建新不拆舊、一戶多宅占比7.27%，地理位置不佳、居住條件不好占比7.88%，繼承得來的廢舊宅基地占比21.82%，其他原因占比32.73%。

調研發現，48.48%的受訪者愿意將自有閑置農房和宅基地進行流轉，51.52%的受訪者表示不愿意。其中，不愿意流轉的主要原因，36.97%的人打算以后自己住，6.06%的人認為流轉收益低，9.09%的人不舍得，9.09%的人擔心以后的生活沒有保障?！按蛩阋院笞约鹤　闭急容^高，表明宅基地所承載的居住價值功能強大。

如果補償合理，60%的受訪者愿意有償退出宅基地，這為宅基地有償退出提供了現實依據。愿意退出宅基地的人中，36.97%的人選擇出租（短期獲取租金收益），16.36%的人選擇入股（中長期獲取分紅收益），3.03%的人選擇抵押貸款（可隨時贖回），23.03%的人選擇有償退出（一次性獲得補償），這為農村閑置宅基地盤活利用模式提供了研究方向。

數據分析表明，在宅基地退出補償方式上（多選），66.67%的受訪者接受現金補償退出，60%的人選擇房屋置換退出，26.06%的人選擇提供就業機會退出，26.06%的人選擇社保補償退出，還有12.12%的人不接受有償退出。53.94%的人愿意將閑置農房和宅基地交由村集體統一開發利用，而這也是山東省新一輪宅基地改革試點工作任務“完善宅基地集體所有權行使機制”重要內容。

在盤活閑置宅基地目前面臨的主要問題上（多選），63.3%的受訪者認為農村宅基地流轉存在現實困難，67.27%的人認為缺乏優化的利益分配和共贏機制，50.3%的人認為缺乏相關的規范和細則，49.7%的人認為農民主觀意識不足，31.52%的人認為村莊規劃缺失、農戶多占地、面積超標。在盤活利用閑置宅基地（農房）需要解決的問題中（多選），81.21%的人認為制定相關細則，切實保障農民權益比較重要；70.91%的人認為結合實際情況，靈活處理，因地制宜比較重要；57.58%的人認為進一步完善制度，促進宅基地流轉比較重要；48.48%的認為轉變農戶觀念，減少閑置浪費比較重要；44.85%的人認為結合當地文化，發展特色新業態比較重要。

二、鄉村振興視域下山東省閑置宅基地盤活利用探索實踐

（一）閑置宅基地概況

1.全國及山東省閑置宅基地概況。2019年4月28日，《農村綠皮書：中國農村經濟形勢分析與預測（2018-2019）報告》發布，數據表明2018年全國農村宅基地空置率為10.7%，樣本數據中村莊房屋空置率最高為71.5%；相關調查分析顯示，2019年全國宅基地閑置率為18.1%；中國社會科學院“鄉村振興數據庫（CRRS）”2020年在全國10個省（市）獲得的306個村級數據，對農村宅基地占有及閑置狀況、農民閑置宅基地盤活利用意愿與方式進行統計分析，農村閑置宅基地比例接近8%；《中國統計年鑒》數據顯示，從2000到2021年，我國農村常住人口由8.08億人減少至4.98億人，城鎮常住人口由4.59億人增加到9.14億人。人口加速流入城市的情況仍然存在。據農經統計數據顯示，2020—2022年，山東省閑置宅基地占比分別為4.82%、4.19%、4.10%。在農村人口凈流入城市的趨勢下，農村出現大量閑置宅基地是必然現象。

2.閑置宅基地的主要原因。通過問卷調查和實地走訪發現，導致山東近些年宅基地閑置的主要因素如下。一是村民外出打工做生意。許多村民進城參與城市二三產業發展，造成房屋閑置。二是村民遷入城市居住。城市對周邊存在虹吸效應，一些村民舉家搬遷至城市生活。三是城市人口繼承農村宅基地，因學習、工作原因依然住在城里，導致農村房屋閑置。四是村民選址新建住房后，原有宅基地上的舊房屋并未拆除，也未及時退出，造成原有宅基地閑置。

3.盤活利用閑置宅基地政策導向?！吨腥A人民共和國土地管理法》第六十二條規定：國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，并明確此項工作由農業農村主管部門負責。2018年，中央一號文件對改革農村宅基地制度作了全面部署，明確提出了宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，從制度上推進宅基地的流轉。2019年，《中央農村工作領導小組辦公室 農業農村部關于進一步加強農村宅基地管理的通知》要求：鼓勵村集體和農民盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，通過自主經營、合作經營、委托經營等方式發展農家樂、民宿、鄉村旅游等。同年，農業農村部印發通知要求積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作。

（二）鄉村振興視域下盤活利用閑置宅基地的探索實踐

從調研的情況看，試點地區結合當地資源稟賦，探索了不同形式的宅基地盤活利用路徑，分析總結閑置宅基地盤活利用實踐情況如下。

1.探索改造閑置農房增加農民增收路徑。濟南市長清區馬套村打造了農文旅項目，盤活農村閑置農房和閑置宅基地，讓村民變身股東。馬套村打造“村集體+合作社+農戶”的盤活利用模式，將閑置的400余畝宅基地、林地以及耕地流轉給軍山旅游度假合作社。旅游度假合作社統一規劃、設計與改造，按照“外表農村化、內在標準化”的理念，打造了特色民宿，能夠承接300余人住宿。在宣傳營銷上，積極與攜程等知名電商平臺開展合作，實現了良好的經濟效益。泰安市泰山區中郭莊村，盤活利用改造之前，有30%的宅基地是閑置的，為了更好盤活利用閑置資源，村“兩委”分類施策，對于符合一戶一宅政策的院落，村里根據宅基地和房屋情況按照每戶每年400～1200元的租賃費承租院落，村里負責統一翻新打造，租賃到期后翻新的房屋院落繼續歸農戶所有。截至目前，共收回閑置宅基地10處，閑置空閑地5000平方米，并改造完成農耕文化廣場和老家四合院等鄉村振興項目，經過改造盤活利用，中郭莊村換發了新的生機，取得了良好的社會和經濟效益。東營市河口區孤島鎮西韓村，在堅持農村集體土地所有權的前提下，通過建立農業股份合作社，引導全村468名村民通過將閑置宅基地按折股量化或資金投入等方式入股合作社，激活鄉村沉睡的資源資金資產，蹚出了一條集鄉村旅游、農家樂、研學拓展、旅游產品開發于一體的“多產融合”新路子。

2.探索閑置宅基地整治支持美麗鄉村建設路徑。汶上縣圍繞“兩完善、兩健全、五探索”改革內容，創新抓好“治用管”三大環節，盤活利用閑置宅基地4700余畝，村集體經濟收入總量超過1億元，實現農村宅基地“有規有序有用有價”。汶上縣聚焦“怎么治”，全域開展閑置宅基地整治，創建省、市、縣級美麗鄉村示范村164個，讓村莊舊貌換新顏；聚焦“怎么用”，讓“閑置資源”釋放“要素活力”；聚焦“怎么管”，讓“改革試點”促進“鄉村治理”。出臺宅基地分配、流轉、抵押、退出、審批等制度文件15個，規范“一戶多宅、超占多用”等問題，全力保障“戶有所居”。樂陵市順河村在美麗鄉村建設中，以閑散廢棄地綜合利用為突破口，探索出了一條盤活閑散廢棄土地資源的鄉村振興之路。順河村結合退林還耕、土地整理、人居環境整治等工作，共清理出閑置宅基地、閑置荒地、閑散坑塘、撂荒農田等未利用土地共計40余塊360余畝，完善各類合同40份，帶動集體增收20余萬元。對于拆除的廢棄宅基地簽訂《農村閑置宅基地集中整理協議書》，明確土地使用權仍歸農戶所有。街道出資種植白蠟與法桐等綠化樹，由農戶管理養護，產生的收益全部歸農戶。

3.探索增減掛和入市為鄉村振興提供要素保障路徑。禹城市倫鎮按照“一鎮一品三產融合”的發展路徑，將落后產能企業、“僵尸企業”占地及收回的閑置宅基地進行整治，重點打造了創新創業園，將閑置地盤活利用，增加村集體收入2000余萬元，為鄉村振興提供給了土地要素保障。德州市齊河縣譚策屯村結合周邊企業多、交通便利等優勢，利用村內閑散宅基地，發展物流經濟，實現資源資產化。在原村址統一建設新居實現集中居住，將騰出的約170畝地用于發展產業。2023年，該村利用盤活的閑散舊宅基地建設4000平方米標準倉儲庫房，全年收入比去年增加10%左右。

4.探索閑置宅基地和閑置農房盤活利用新路徑。禹城市探索以“三化共進”（新型城鎮化、農業現代化、產業高端化）模式，盤活閑散宅基地5507畝，喚醒沉睡資源，激活發展動能，實現群眾、村集體雙增收，改到群眾心坎上，創造出可持續可復制可推廣的農村宅基地改革“禹城模式”。聊城市茌平區耿店村是典型的農業村莊，近年按照“宜建則建、宜耕則耕、宜綠則綠”的原則對宅基地進行綜合整治，堅持村集體土地統一規劃、統籌發展，將整治后的土地資源統籌用于村居建設和大棚蔬菜產業，實現了家業、產業“兩業”共同發展和多方共贏。

三、鄉村振興視域下盤活利用閑置宅基地面臨的困境

近年來，山東各地不斷探索閑置宅基地的盤活利用，并取得了一定經驗和成果，但在實踐過程中也遇到諸多困境。

一是宅基地盤活存在結構矛盾。實地調研發現，宅基地盤活存在結構矛盾，有些地區閑置的宅基地較為零散，而且位置偏遠，盤活較為困難。另外，部分村民將宅基地當作家庭傳承的“私有資產”，不愿意退出。

二是閑置宅基地盤活利用方式方法不多。臨沂市蘭陵區已經探索了宅基地使用權抵押貸款的實現路徑，通過合理利用宅基地使用權增加農民收入，解決了農民融資難、融資渠道窄的難題。但是，通過文獻研究和實地走訪，仍有很多地區未能實現宅基地使用權抵押擔保，也存在宅基地轉讓渠道不寬等問題，制約了農村宅基地的利用效益和經濟價值。

三是村鎮建設規劃不完善導致宅基地低效利用。在實地調研過程中了解到，各個村集體經濟發展狀況不同，并且編制村莊規劃成本較高，仍有很多村莊未編制村莊規劃。宅基地的盤活利用受到多方面因素的影響，如盤活利用資金是否到位，宅基地所在地是否有區位優勢，是否有地方政策支持，等等。一些村莊宅基地建設缺乏規劃，導致雜亂無章、空間浪費。

四是農村集體經濟組織推進宅基地有償使用存在資金掣肘。經過文獻研究和實地調研，部分地區閑置宅基地開展了宅基地退出，經測算，退出費用約為7萬元/宗。但是，各地受資源稟賦和區位優劣限制，農村集體經濟組織發展不一，個別發展較弱的村集體無力支付宅基地退出費用，一定程度上影響了宅基地盤活利用。

五是閑置宅基地盤活利用的賦權實踐存在現實困難。宅基地盤活利用受自然條件、產業基礎、產業政策、資金支持影響較大，根據調查問卷和實地走訪了解，部分農戶主觀上不愿意將閑置的宅基地進行盤活利用，積極性不高。

四、盤活利用閑置宅基地路徑研究

一是因地制宜，制訂科學合理村莊發展規劃。村莊規劃是合理用地的前提和基礎。從村莊實際情況出發，結合村莊資源稟賦，由政府主導、自然資源主管部門統籌、相關部門協同、村集體經濟組織和村民全程參與，綜合考慮村莊風貌、歷史人文、產業需要、地理位置等因素因地制宜開展村莊規劃?？紤]將農村宅基地與其他類型村莊建設用地集中規劃，為農村一二三產業融合發展預留空間，進一步優化土地利用和功能布局，適應鄉村生產生活方式現代化的新要求。

二是因村施策，構建完善宅基地盤活利用機制。立足村莊資源稟賦狀況，與村莊紅色教育、鄉村休閑旅游、研學體驗活動等有機結合起來，突出宅基地盤活利用作為村莊整體發展的重要抓手，統一規劃、統一建設、協同發展，為宅基地盤活利用提供強大引擎。同時，根據村莊發展階段與群眾接受程度，充分調動村民主動參與盤活利用的積極性，充分發揮村莊優勢特點，研究具有地方特色的宅基地盤活利用支持政策；發揮財政資金的撬動作用，引導國有企業下鄉積極履行社會責任，吸引社會工商資本加大對宅基地盤活利用的投入力度，為其注入強大動能。

三是嚴守底線，積極穩妥推進宅基地盤活利用。做好農村宅基地盤活利用，必須緊緊依靠群眾，充分發揮農民主動精神與干事熱情，堅決保證宅基地居住功能，嚴格落實戶有所居，牢牢守住不損害農民利益的底線。充分尊重農民主體地位，通過群眾喜聞樂見的多種形式，深入宣傳農村宅基地盤活利用的重要作用，使盤活利用的理念、形式、內容家喻戶曉，幫助農民算好盤活利用的經濟賬、社會賬、生態賬，將選擇權交給農民，通過盤活利用進一步放活宅基地使用權，提高宅基地利用效率。

四是邊試邊改，構建盤活利用協調反饋機制。農村宅基地盤活利用事關廣大農民切身利益、農村社會和諧穩定，在研究推動盤活利用的過程中，充分保持耐心，深入村莊一線了解真實情況，廣泛聽取農民群眾、基層干部、專家學者關于宅基地盤活利用的意見建議。充分吸收各方智慧，尊重農民意愿，借鑒基層可復制可推廣的做法，堅持先試先行、以點帶面、動態調整，及時協調反饋各方訴求，及時調整盤活利用方式方法，推動農村宅基地盤活利用行穩致遠。

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（作者單位1.鄒平市農業農村綜合服務中心；2.山東省農業技術推廣中心；3.菏澤市河湖流域工程管理服務中心；4.山東省農村經濟管理服務總站）