我國鄉村公共基礎設施建設管護機制的政策演變及優化

摘要：加強鄉村公共基礎設施建設，是實施鄉村振興戰略的一項重要任務。但鄉村公共基礎設施作為公共物品，其自身有著非排他性、生產或者消費外部性等特征，加之自上而下的輸入性供給模式缺乏激勵機制，造成很多設施未能得到妥善管護，出現“公地悲劇”。本文分析了新中國成立以來我國鄉村公共基礎設施經營管護機制的政策演變過程以及各階段存在的問題，提出了政策優化的對策建議，以期為提升我國鄉村公共基礎設施建設管護質量水平提供參考。

關鍵詞：鄉村振興 公共基礎設施 建設管護

* 基金項目：農業農村部都市農業重點實驗室開放基金資助（編號：UA07）；山東鄉村振興實踐研究院2024年度鄉村振興研究課題“打造鄉村振興齊魯樣板農村公共基礎設施管護機制研究”（編號：SDXCZX202411-02）。

一、問題提出

加強鄉村公共基礎設施建設是黨中央作出的一項重大決策，是實施鄉村振興戰略的重點任務，也是實施鄉村建設行動的重要內容。近年來，我國大力加強鄉村公共基礎設施建設，實施農村人居環境整治三年行動計劃，堅持不懈推進農村“廁所革命”，支持農民群眾開展村莊清潔和綠化行動，推進“美麗家園”建設，鄉村公共基礎設施建設供給得到極大改善。但與此同時，鄉村公共基礎設施建成后普遍存在“維修養護難題”，具體表現為“重建輕管”，甚至“只建不管”，導致基礎設施損耗速度加快、利用效率低下。究其原因，一方面，鄉村公共基礎設施建設維修養護屬于典型的公共物品，缺乏私人投資收益和激勵機制，市場機制無法提供管護服務，出現“市場失靈”；另一方面，鄉村公共基礎設施建設維修養護以政府單一供給為主，由此產生財政壓力大、效率低、監督不足等問題，又出現“政府失靈”。由于同時存在“市場失靈”和“政府失靈”雙重失靈，鄉村公共基礎設施維修養護廣泛遭遇“公地悲劇”，公共基礎設施未能得到妥善維護，已投入的資源未能充分發揮應有功能，導致資源極大浪費。因此，加強鄉村公共基礎設施管護政策設計研究迫在眉睫。

二、我國鄉村公共基礎設施建設管護政策變遷

新中國成立以來，按供給主體劃分，我國鄉村公共基礎設施經營管護政策大致經歷5個階段。

（一）新中國成立初期（1949-1957年）

新中國成立之前，我國鄉村公共基礎設施非常薄弱，農村公路、水利、電力、郵電等公共設施基本處于空白狀態，農民生活極為不便。新中國成立之初，圍繞農業生產，我國開始進行鄉村公共基礎設施建設，鄉村公共基礎設施狀況慢慢改善，農民生活條件逐漸好轉。由于小農經濟基礎十分薄弱，生產工具落后，生產經營能力低，因此國家從1953年開始對農業進行社會主義改造，成立農業生產互助組。1955年，中共中央通過《關于農業合作化問題的決議》，標志著初級農業生產合作社運動開始，農戶作為獨立的生產單位開始逐步消失，由非家庭成員結成的“團隊生產”正式誕生。1956年，《高級農業生產合作社示范章程》通過，高級農業生產合作社形成，農民的土地及其他生產資料正式實現集體化，農民沒有能力開展鄉村公共基礎設施建設和管護工作。

這一時期，鄉村公共基礎設施建設和管護完全由政府統籌安排。我國建立了高度集中的財政體制，具有“劃分收支，分級管理”的顯著特點，中央財政和省級財政占財政總收入的絕大部分，縣級財政收入所占比例很小。因此縣級財政沒有能力進行大規模的鄉村公共基礎設施建設投資。同時，我國生產力發展水平較為落后，建設資金非常稀缺，又實施“工業優先”發展戰略，農業和農村成為發展重工業的重要資本積累來源，農業和農村是資金凈流出的領域。這一時期，受各方面條件限制，國家沒有對鄉村公共基礎設施建設進行全局性、大規模的戰略投資，建設投資很少。鄉村公共基礎設施建設主要是靠農民自我供給，通過將農民在較大范圍內積極地動員和組織起來，采取用勞動力最大限度替代資金投入的路徑。農村公路、水利、電力、郵電等公共設施建設停留在局部階段，以小規模群體為主，各地出現零星式的鄉村公共設施建設，具有小范圍自發式建設的顯著特征。

同時，為了滿足經濟建設的需要，國家也開始進行一些鄉村公共基礎設施建設和整修，我國鄉村公共基礎設施條件開始得到改善。例如，新中國成立之初，我國農村地區公路交通十分落后。為了改變落后的交通狀況，“一五”計劃提出，要重點整修運輸繁忙的公路，新建和整修適合當地運輸工作需要的道路。為了滿足農資、農產品等運輸需要，從1955年開始，全國各地開始大力建設農村公路，公路空白縣數量大幅下降，很多地方結束了不通公路的歷史。這一時期，由于國家并沒有開展大規模建設，鄉村公共基礎設施數量總體較少，因此管護問題并不突出。

（二）人民公社時期（1958-1978年）

1958年，《關于在農村建立人民公社問題的決議》出臺后，我國迅速在全國范圍內開展了人民公社化運動，建立了公社、生產大隊和生產小隊三級所有并且以生產小隊為基礎的人民公社體制。人民公社具有兩個方面最明顯的特點，其一是人民公社承擔著政治與經濟兩方面的建設任務，其二是“隊為基礎，三級所有”。人民公社用“財政包干”的財政管理辦法取代了原來的鄉鎮人民政府財政體制。

該時期中央財政并不承擔鄉村公共基礎設施建設和管護，人民公社承擔了主要的建設和管護任務。尤其是在城鄉“二元”結構下，鄉村公共基礎設施建設和管護費用很少從中央財政獲得，只能從集體經濟獲得。人民公社實行“隊為基礎，三級所有”的體制，客觀上使得人民公社擁有統一大規模調動資金、土地、勞動力和物資的能力。在這一時期，由于大規模農田水利建設和各地大辦工業的需求，人民公社通常以義務工的形式，組織大量村民參與水庫、溝渠、塘堰、河湖以及道路等公共基礎設施建設和管護工作。例如，從1958年起，全國上下掀起了“全黨辦交通”的熱潮，截至1961年底全國新增公路通車里程已經達到了25.54萬千米。我國不僅大規模開展了公路新建工作，還高度重視公路管護事項。從1961年開始，我國組織了對低級公路的升級工作，將原來的簡易公路進行了改造提升，公路質量得到了顯著提高。1960年，我國公路鋪面率為51%，到1965年底，我國公路鋪面率提高到59.2%。

總的來看，人民公社時期我國鄉村公共基礎設施建設和管護取得了顯著成績。例如，截至1976年底，我國公路通車里程達到82.34萬千米，比1965年增長60%，其中：有路面的公路57.89萬千米，比1965年增長89.9%；高級、次高級路面的公路為10.77萬千米，比1965年增長18.6倍。人民公社時期我國公共設施建設與管護實質上是農民的自我供給或自我投入，農民參與村內道路建設的勞動，絕大部分是以義務工的形式而沒有“工分”報酬的。這一時期，我國鄉村公共基礎設施總體數量和質量水平都比較低。人民公社時期是處于高度集權的嚴格計劃經濟體制條件下，我國鄉村公共基礎設施建設和管護實行的是自上而下的供給決策機制，同時由于人民公社實行嚴格化的行政管理，農民的一切活動均由公社統一管理。

（三）改革開放后（1979-2005年）

改革開放后，人民公社體制開始解體，各地陸續恢復了鄉鎮政權機構。鄉鎮政府雖然擁有行使基層政權的職能，然而同人民公社相比，其調動資金、土地、勞動力和物資的能力大幅度降低，鄉鎮政府很難像人民公社那樣，能夠大規模組織轄區內的水庫、溝渠、塘堰、河湖以及道路等公共基礎設施建設和管護活動。與此同時，縣鄉級財政實施“定收定支、收支掛鉤、定額上交或定額補貼、超收分成”的分稅制后，鄉級財政可支配的財力下降，從而降低了鄉鎮政府對公共基礎設施建設和管護的財政投入力度。鄉村公共基礎設施建設和管護的任務仍在村集體經濟組織，但此時農民已經成為生產經營主體和基本核算單位，具有高度的自主權。這一時期，同人民公社相比，農民集體經濟組織的組織動員能力大幅度降低，集體經濟用于鄉村公共基礎設施建設和管護的盈余很少，鄉村公共基礎設施建設和管護被削弱。

為此，鄉鎮和村作為農村公共物品的建設主體，只能通過擴大財源來尋找資金。鄉鎮政府通過征收農業“四稅”（農業稅、農業特產稅、耕地占用稅、契稅）、屠宰稅和“三提五統”來擴大財源。特別是1994年，新的財政制度規定，農業特產稅和屠宰稅歸鄉鎮財政所有，調動了鄉鎮政府收稅的積極性，部分地區出現了多征亂征的情況，增加了農民負擔。同時，在農村稅費改革前，村級組織可以對農民收取“三提五統”（“三提”包括公積金、公益金和管理費，“五統”包括鄉村兩級辦學、計劃生育、優撫、民兵訓練、修建鄉村道路等民辦公助事業），這是村級公益事業的物質基礎。

此階段，鄉村公共基礎設施建設和管護的負擔主體仍然是村集體和農民。在決策機制上，仍然延續了過去的自上而下的決策機制。但對于一些經濟發達地區的村集體，村干部在鄉村公共基礎設施建設和管護中有了一定的決策權。同時，隨著農民變成具有獨立自主生產經營權和勞動自主權的生產經營主體后，農民逐漸有了對鄉村公共基礎設施建設和管護的需求意識。

（四）農村稅費改革后（2006-2016年）

為切實減輕農民負擔，從2006年1月1日起，我國全面取消農業稅，取消“三提五統”。為改變農村落后面貌，黨的十六屆五中全會提出建設社會主義新農村，并明確了“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的總體要求。2006年中央一號文件專門以推進社會主義新農村建設為主題，明確提出要“加強農村基礎設施建設，改善社會主義新農村建設的物質條件”。但在農村稅費改革初期，由于大部分農村沒有固定的收入來源，政府財政投入又難以在短時間內填補資金缺口，同時城鎮化背景下留在農村的青壯年勞動力減少，加上“兩工”取消，這些因素使鄉村公共基礎設施建設和管護籌工籌勞數量明顯減少，發展受到影響。

為積極破解村內道路建設等鄉村基礎設施建設資金缺乏問題，國家實行“多予、少取、放活”方針，不再向農村提取資源，反而向農村輸入大量資源，農村公共物品供給發生了新變化。2008年，按照相關文件精神和國務院有關規定，國務院農改小組、財政部、農業部三部門聯合推行村級公益事業建設“一事一議”財政獎補試點工作，對農村基礎設建設進行財政補助。農村公共物品供給大致可以分兩種方式：一是國家財政型供給，即由各級各類國家相關部門向農村劃撥各種專項資金進行基礎設施建設；二是村社自助型供給，即村社通過“一事一議”方式籌資籌勞進行的公共事業建設。由于村民自籌的資金經常不足以應付公共事業支出，“一事一議”往往需要政府項目資金的輔助和配合，或者通過其他途徑支撐（如個人捐款、企業捐款等）。

從2014年開始，中央及各地政府加大了財政投入力度，不僅要求鄉村公共基礎設施建設“量的增長”，更是開始對鄉村公共基礎設施管護“質的提升”提出明確要求。例如，2014年我國提出建設“四好農村路”，要求進一步把農村公路建好、管好、護好、運營好。2015年《交通運輸部關于推進“四好農村路”建設的意見》提出，到2020年全國鄉鎮和建制村全部通硬化路，養護經費全部納入財政預算。

（五）鄉村振興戰略提出后（2017年至今）

2017年，黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，明確了“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求。2019年10月，國家發展改革委、財政部印發了《關于深化農村公共基礎設施管護體制改革的指導意見》，專門針對農村公共基礎設施管護工作進行了總體部署和明確要求，為深化農村公共基礎設施管護體制改革，促進農村經濟社會持續健康發展，以及推進鄉村全面振興提供重要支撐。2020—2024年，中央一號文件圍繞持續加強鄉村建設給出了明確要求。其中，2020年提出鼓勵有條件的地方對農村人居環境公共設施維修養護進行補助；2021年提出“健全農村人居環境設施管護機制” “落實管養主體責任”“有條件的地區推廣城鄉環衛一體化第三方治理”等；2022年提出“明晰鄉村建設項目產權，以縣域為單位組織編制村莊公共基礎設施管護責任清單”“扎實開展農村公路管理養護體制改革試點”；2023年提出“落實村莊公共基礎設施管護責任”；2024年提出“完善農民參與和長效管護機制”“加強專業化管護”的要求。

鄉村建設是實施鄉村振興戰略的重要任務，也是建設現代化國家的重要內容。為持續深入打造宜居宜業和美鄉村，鄉村公共基礎設施建設全面擴展到農村道路、農村防汛抗旱和供水保障、鄉村清潔能源、農產品倉儲保鮮冷鏈物流、數字鄉村基礎設施、村級綜合服務設施提升、農村人居環境整治提升等各個方面，取得了顯著成效。截至2023年底，全國農村自來水普及率達90%，規?；┧こ谈采w農村人口比例為60%；全國農村衛生廁所普及率超73%，農村生活污水治理（管控）率超40%，90%以上的行政村生活垃圾得到收運處理；具備條件的鄉鎮和建制村全部通硬化路、通客車；農村光纖寬帶網絡和移動通信基站實現行政村全覆蓋，全國農村寬帶用戶總數達1.92億戶；累計建設5萬多個具有地方特色的美麗鄉村，村容村貌煥然一新，農村生產生活條件持續改善。

此階段，國家將鄉村建設作為重點支持領域，持續加大中央預算內投資，通過“萬企興萬村”行動引導和鼓勵社會力量和社會資本的加入，不斷強化對基礎設施建設和運維的技術支撐、人才支撐和標準體系建設，推動建立自下而上、村民自治、農民參與的實施機制，鄉村公共基礎設施管護呈現出管護責任進一步明晰、農民參與度進一步提升、管護專業性進一步增強的良好趨勢，為各地扎實推進鄉村建設、補齊農村基礎設施短板、提升公共服務能力、打造宜居宜業美麗鄉村提供了堅實保障。

三、我國鄉村公共基礎設施建設管護存在的問題

受全國各地城鄉發展不均衡、管護機制不靈活、管護配套制度不完善等因素的影響和制約，當前我國鄉村公共基礎設施從建設和管護上面臨著諸多共性問題。

（一）重建設輕規劃

村莊作為基層公共基礎設施建設和維護的“主戰場”，村莊規劃直接關系到產業布局、人居環境、基礎設施配套、公共資源配置等方方面面。近年來中央一號文件指出，“加快推進有條件有需求的村莊編制村莊規劃”“編制村容村貌提升導則”“加強村莊規劃編制實效性、可操作性和執行約束力，強化鄉村空間設計和風貌管控”。但目前來看，我國鄉村規劃編制整體進展緩慢，基礎設施規劃更是不被重視或者缺乏。究其原因，主要是由于鄉鎮人民政府缺乏財力和人力支持、各地國土空間規劃編制普遍滯后、村莊規劃先行先試經驗不足等。村莊布局的不合理與不協調，導致無法形成集聚效應。村莊規劃的滯后增加了公共基礎設施建設難度，造成了土地資源的浪費。

（二）資金投入不穩定

一是基礎設施建管分離。鄉村公共基礎設施投資主要用于新增項目建設，管護資金未納入建設成本，導致管護投入不足，進而使得部分公共基礎設施處于低效甚至無效運營狀態，未能充分發揮其應有功能。二是管護資金來源單一。管護資金主要依賴政府專項補助投入，社會資金和民間資金籌措不足，且措施乏力；縣鎮各級財政壓力較大，村集體經濟薄弱，缺少產業支撐，可支配資金少，導致管護資金出現較大缺口。三是既有資金難以盤活。鄉村公共基礎設施使用周期長、管護投入大、公益性為主，很難形成有資金保障的長效管護機制。

（三）主體責任不明晰

一是重建設輕管護。在鄉村公共基礎設施建設和維護中，高標準設計、高標準建設、高標準運行的“三高標準”，往往只注重前兩個，建設者和受益者聯系不夠緊密，輕管護甚至不管護，既影響了生產生活，又浪費了資源，導致農民群眾滿意度降低。二是權責矛盾突出。部分地區鄉村公共基礎設施管護存在權責缺位、權責越位、管理脫節等情況，設施臺賬清單和管護責任清單不明晰，缺乏部門協同管護的工作機制。三是政策配套不力。缺乏鼓勵相關主管部門和村集體開展市場化運作、“建管一體”模式、“城鄉一體化”模式、“使用者付費”制度等創新探索，導致農村公共基礎設施管護在人員配置、資金爭取、運維機制等方面難以突破。

（四）群眾參與不積極

一是參與意識不強。部分農民群眾主觀地認為農村公共基礎設施建設和管護都是政府和集體的事情，主動參與公共基礎設施管護意愿不高，“等靠要”思想嚴重，成了“局外人”“旁觀者”。二是政府宣傳不夠。美麗鄉村建設和人居環境整治，是與廣大農民群眾生產生活密切相關的實事好事，現有的宣傳和示范效應發揮不夠，在提升農民群眾的公共衛生意識、環保意識，以及調動農民群眾的主動性和創造性等方面仍需加強。三是管護不夠專業。受“空心村”的影響，管護群體主要是文化水平偏低、思想觀念陳舊的老年人，缺少專業技術人員指導，導致管護的標準和層次較低，設施維護的系統性、專業性不夠，難以滿足分類化管護工作的要求。

四、完善我國鄉村公共基礎設施建設管護的建議

做好鄉村公共基礎設施建設管護工作，是促進農村經濟社會持續健康發展的有力支撐，是推進鄉村全面振興的重要基礎。為提升我國鄉村公共基礎設施建設管護質量水平，現提出以下對策建議。

（一）充分發揮有為政府的作用

鄉村公共基礎設施管護是一項公共服務，政府必須發揮主導作用。一是完善法律法規。要加強立法工作，將開展鄉村公共基礎設施管護的激勵機制、動力機制、保障機制等以法律制度固定下來，有效保障鄉村公共基礎設施管護工作持續有效開展。二是制定科學規劃。堅持因地制宜、分區施策，合理做好規劃，統籌、規范各地鄉村公共基礎設施管護工作。按照“建管一體”原則，整體謀劃鄉村公共基礎設施的建設、運營和管護。三是強化監督考核。建立管護責任制度，明確管護責任主體、對象和標準等，健全運行維護工作考評機制，加強對維護質量和服務效果的監督檢查和績效評估。

（二）健全產權管理制度

清晰的產權界定有利于明確鄉村公共基礎設施管護責任主體，確保責、權、利的對等和統一。一是明晰產權關系。產權歸屬決定著鄉村公共基礎設施建成后管護責任的歸屬和落實。主要由財政資金投入建設的鄉村公共基礎設施，產權歸相關政府部門所有；明確劃歸村級組織或者主要由村級組織興建的基礎設施，產權歸村級組織所有；主要由市場主體興建的基礎設施，產權歸投資主體所有。二是推進產權制度改革。創新鄉村公共基礎設施所有權的實現形式，積極探索使用權、經營權與所有權分置，鼓勵采取拍賣、外包、租賃等形式開展管護，推動管護方式逐步由依靠行政管理向市場機制轉變。

（三）構建協同共治管理體系

國內外實踐和理論研究均表明，只有政府、市場和社會共同參加公共事務治理，才能實現公共物品的有效供給和公共資源的最優化配置。除了發揮政府主導作用之外，還要建立起多元主體共同參與的組織管理體系。一是發揮農戶主體作用。從權責一致的角度出發，為提高農戶做好管護工作的積極性，在鄉村公共基礎設施建設和管護中，要積極引導農戶參與規劃設計、建設運行、后期維護以及監督考評等工作。二是明確責任分工。建立多部門權責明晰的分工協作機制，將縣級政府確定為鄉村公共基礎設施管護的責任主體，鄉鎮政府履行屬地管理職責，村級組織承擔管護責任，行業主管部門負有監管責任。三是調動社會力量參與。鼓勵社會資本和專業化企業參與鄉村公共基礎設施管護，保障管護主體合理收益，形成多元化管護格局。

（四）建立多元化管護資金保障機制

資金不足是制約鄉村公共基礎設施管護工作開展的最關鍵問題之一。要拓寬資金來源渠道，建立起多元化融資機制。一是中央和地方政府加大財政資金支持力度。通過投入財政資金，體現管護工作的重點和方向，并帶動其他渠道資金投入，發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用。二是引入市場化投融資機制。積極探索土地出讓收入資金、農村集體經營性建設用地入市收益、開發性金融、特許經營權融資、政府和社會資本合作模式（PPP模式）、ABS模式（資產證券化）等多種融資方式。三是完善使用者付費制度。積極探索鄉村公共基礎設施使用付費制度，向村民適當收取管護費用，既緩解管護資金壓力，也提高村民責任意識。

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（作者單位：1.山東省農業科學院休閑農業研究所；2.泗水縣星村鎮人民政府；3.中國農業科學院農業信息研究所）