規(guī)范與監(jiān)督：監(jiān)察機關(guān)非罪化處置職務(wù)犯罪案件的法治之路

摘"" 要：對監(jiān)察機關(guān)非罪化處置職務(wù)犯罪案件的行為進行深入分析，發(fā)現(xiàn)其中蘊含著歷史、理論與實踐三重邏輯，既是中國共產(chǎn)黨“懲前毖后、治病救人”歷史經(jīng)驗的傳承，也是監(jiān)察機關(guān)處置權(quán)應(yīng)有之義的體現(xiàn)，還是監(jiān)察機關(guān)實踐工作范式的運用。不過，監(jiān)察機關(guān)這一行為在當(dāng)前仍然面臨著困境，包括在對職務(wù)犯罪進行非罪化處置時合法性上所帶來的疑問、容易對司法權(quán)產(chǎn)生威脅以及容易造成監(jiān)察權(quán)行使的恣意性等。究其原因，主要是目前在觀念上對黨紀(jì)政務(wù)處分與刑事處罰的理解存在偏差、在規(guī)范上對職務(wù)犯罪案件進行非罪化處置的標(biāo)準(zhǔn)不明以及在制度上缺乏對監(jiān)察機關(guān)這一行為的有效監(jiān)督制約機制，最終造成了現(xiàn)實的“困局”。為此，必須系統(tǒng)而正確地認識黨紀(jì)政務(wù)處分與刑事處罰之間的關(guān)系、明確監(jiān)察機關(guān)非罪化處置職務(wù)犯罪案件的標(biāo)準(zhǔn)、建立健全監(jiān)察機關(guān)非罪化處置職務(wù)犯罪案件的監(jiān)督制約機制，以更好地實現(xiàn)監(jiān)察體制改革所預(yù)期的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察機關(guān)；非罪化處置；職務(wù)犯罪；黨紀(jì)政務(wù)處分

中圖分類號：D922.11"""""""""""""""" 文獻標(biāo)識碼：A""""""""""""""" 文章編號：1674-9170（2024）01-0057-13

一、緣何關(guān)注監(jiān)察機關(guān)非罪化處置職務(wù)犯罪案件之行為？

自監(jiān)察體制改革以來，監(jiān)察機關(guān)集監(jiān)督、調(diào)查、處置于一體，集中高效懲治腐敗，取得了卓有成效的階段性成果。在與紀(jì)委合署辦公的過程之中，基于獨特的組織機構(gòu)運作模式，監(jiān)察機關(guān)也與紀(jì)律檢查委員會打出了“組合拳”，極大地增強了監(jiān)察監(jiān)督的效能。十九屆中央紀(jì)律檢查委員會向中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會所作的工作報告指出，“五年來，全國紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)運用‘四種形態(tài)’共處理933.6萬人次，四種形態(tài)由輕到重分別處理的人數(shù)為627.8萬人次、237.8萬人次、35.4萬人次以及32.6萬人次”①，足以見得懲治腐敗的力度和廣度。也可以看見，其中，運用最后一種形態(tài)進行處置的數(shù)量所占比重最小。當(dāng)然，一方面，在客觀上，根據(jù)適用四種形態(tài)要求的規(guī)定，運用第四種形態(tài)進行處理應(yīng)當(dāng)成為極少數(shù)，但另一方面，也會有其他“人為”因素影響著這組數(shù)據(jù)，這便是監(jiān)察機關(guān)對一些職務(wù)犯罪案件進行了非罪化處置。非罪化，也稱非犯罪化，是指排除刑法對一些犯罪行為的干預(yù)，既包括立法上的非犯罪化，也包括司法上的非犯罪化，即司法機關(guān)依照特定程序而作出非犯罪化的處理。②當(dāng)然，這一概念的界定是在監(jiān)察體制改革之前，在監(jiān)察體制改革之后，非罪化也被賦予了更為廣泛的內(nèi)涵，也包括監(jiān)察機關(guān)作出的非罪化處置。進一步而言，在監(jiān)察領(lǐng)域之中，這一概念是指監(jiān)察機關(guān)對特定的職務(wù)犯罪案件，經(jīng)過集體研究決定不移送審查起訴，而直接由監(jiān)察機關(guān)徑行作出處分的行為。③

有學(xué)者從中國裁判文書網(wǎng)上統(tǒng)計了監(jiān)察體制改革前后行賄罪和受賄罪的案例數(shù)量，對比發(fā)現(xiàn)，在監(jiān)察體制改革以后，賄賂案件數(shù)量發(fā)生了驟減，其中一個頗為重要且不可忽視的原因就是監(jiān)察機關(guān)對相關(guān)職務(wù)犯罪進行了非罪化處置。④與此同時，筆者對中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站上公布的2023年“違反中央八項規(guī)定問題”的案例進行了收集⑤，以“收取可能影響公正執(zhí)行職務(wù)的禮品、禮金”這一類案例為代表，共收集到123個案例，其中有10個案例作出了所謂的“非罪化處置”。例如，榆樹市委原常委、副市長常某違規(guī)收受禮金禮品。2015年至2018年，常某在春節(jié)期間，收受23名管理服務(wù)對象禮金共計13萬元；收受1名管理服務(wù)對象贈送的面值5000元洗浴卡一張。2022年5月，常某受到黨內(nèi)嚴(yán)重警告（影響期二年）、政務(wù)撤職處分，降為二級主任科員，違紀(jì)違法所得予以收繳。⑥杭州市公安局刑偵支隊三大隊一中隊原中隊長、一級警長丁某違規(guī)收受禮品、禮金，多次收受管理和服務(wù)對象所送的高檔香煙、保健品、消費卡等財物，共計價值12萬余元。最終被開除黨籍、開除公職。⑦湘潭市工傷保險管理服務(wù)中心原主任盛某違規(guī)收送禮品禮金，2010年至2021年，先后5次收受下屬和管理服務(wù)對象所送紅包禮金，共計11.4萬元。2022年12月，盛某受到撤銷黨內(nèi)職務(wù)、政務(wù)撤職處分，降為三級主任科員，違紀(jì)違法所得予以收繳。⑧

以上案例實際上就是刑法學(xué)者所指稱的“感情投資型受賄”，符合2016年最高人民法院、最高人民檢察院出臺的《關(guān)于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》第13條第2款的規(guī)定，即如果國家工作人員收受下屬或者被管理人員的財物達到三萬元以上的，有可能影響國家工作人員職權(quán)行使的，也視為“為他人謀取利益”的行為，滿足受賄罪的成立條件。而監(jiān)察機關(guān)對這些構(gòu)成受賄罪的案件作出了非罪化的處置，最終以不同程度的黨紀(jì)政務(wù)處分加以替代。但有學(xué)者對此表示困惑，認為對于這種“感情投資型受賄”已經(jīng)滿足受賄罪所規(guī)定的構(gòu)成要件卻不按照犯罪處理著實難以理解。①與之相對立，有學(xué)者則認為監(jiān)察機關(guān)這種做法合情合理，是紀(jì)法銜接之下所采取的新措施。②這在一定程度上也反映出監(jiān)察體制改革所帶來的政治話語和法治話語的碰撞，進一步產(chǎn)生了“二律背反”的現(xiàn)象。由此，我們不禁要產(chǎn)生追問，監(jiān)察機關(guān)進行非罪化處置究竟是否具有正當(dāng)性，換言之，這種做法是否有著內(nèi)生的邏輯，從而是否能夠確保監(jiān)察權(quán)運行的自洽性。同時，即便肯定這種做法具有正當(dāng)性，但是否仍會面臨著一些困境，尤其是在監(jiān)察機關(guān)具有實質(zhì)性優(yōu)勢地位的情況之下，怎樣避免監(jiān)察機關(guān)濫用手中的權(quán)力，隨意作出非罪化處置，均是當(dāng)前亟須解決的問題。因此，本文擬圍繞監(jiān)察機關(guān)進行非罪化處置職務(wù)犯罪案件這一行為及藉由產(chǎn)生的相關(guān)問題略述管見。

二、監(jiān)察機關(guān)非罪化處置職務(wù)犯罪案件的形成邏輯

監(jiān)察機關(guān)對職務(wù)犯罪案件進行非罪化處置并非無源之水，無本之木，實際上有著內(nèi)在的歷史邏輯、理論邏輯與實踐邏輯。

（一）歷史邏輯：中國共產(chǎn)黨“懲前毖后，治病救人”的歷史經(jīng)驗

1942年2月1日，在中共中央黨校開學(xué)典禮上，毛澤東同志發(fā)表《整頓黨的作風(fēng)》講話，其中提到要反對主觀主義、宗派主義、黨八股，必須注意兩條宗旨，即“懲前毖后”和“治病救人”。“懲前毖后”要求以科學(xué)的態(tài)度批判地對待以往壞的東西，以使之后的工作做得更好；“治病救人”要求指出錯誤，進行批評的目的在于救人，只要犯錯之人愿意改正，就要把他改造成一個好同志。③新中國成立之后，毛澤東同志又將“懲前毖后，治病救人”與“一看、二幫”政策相結(jié)合，即只要看到犯錯的同志愿意改正，我們黨就會幫助他加以改正，這種做法使得很多同志深刻反省自身的錯誤并積極主動加以改正，并在重新返崗后對待工作更加認真負責(zé)。④監(jiān)察機關(guān)對職務(wù)犯罪所作出的非罪化處置，恰恰反映出了這種歷史邏輯。原因在于反腐敗的最終目的是要在最大程度上消滅腐敗現(xiàn)象，要正確認識“樹木”與“森林”的關(guān)系，不僅要看到“樹木”，而且要保護“森林”，尤其是對于“病樹”和“歪樹”要積極加以治療，而非連根拔起，以維護政治生態(tài)。⑤因此，對于具有可挽救性的公職人員，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)積極加以救治，特別是對于一些輕微的職務(wù)犯罪案件，如果被調(diào)查人認罪態(tài)度積極、符合法定的處理條件，監(jiān)察機關(guān)通過作出非罪化的處置能夠更好地實現(xiàn)“救人”的目的，此時通過科處刑罰來進行懲治則成為非必要。

（二）理論邏輯：監(jiān)察機關(guān)處置權(quán)的應(yīng)有之義

監(jiān)察機關(guān)非罪化處置的理論邏輯是由監(jiān)察機關(guān)處置權(quán)的職能所決定的。監(jiān)察委員會的處置職權(quán)是對調(diào)查的違法問題依據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)予以審查定性并決定給予何種處分和處理。①由于監(jiān)察委員會與紀(jì)律檢查委員會合署辦公，二者也會產(chǎn)生一定程度的互融，并體現(xiàn)出黨內(nèi)監(jiān)督向國家監(jiān)督的衍生。因此，廣泛意義上的監(jiān)察監(jiān)督是包括黨紀(jì)、政紀(jì)和法紀(jì)的全面監(jiān)督。②從這一角度理解，監(jiān)察機關(guān)的處置權(quán)也具有更廣泛的依據(jù)，即監(jiān)察機關(guān)作出的處置依據(jù)不僅包括《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）、《中華人民共和國政務(wù)處分法》（以下簡稱《政務(wù)處分法》），而且也包括《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（以下簡稱《黨內(nèi)監(jiān)督條例》）等一系列黨內(nèi)法規(guī)。其中，黨內(nèi)法規(guī)中的一些原則性規(guī)定，給予了監(jiān)察機關(guān)作出非罪化處置的空間。《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》及《黨內(nèi)監(jiān)督條例》均明確提到懲治應(yīng)當(dāng)成為極少數(shù)，教育應(yīng)當(dāng)是大多數(shù)。這也為實踐中像“四種形態(tài)”的轉(zhuǎn)化適用提供了支撐，監(jiān)察機關(guān)實際上具備非罪化處置的依據(jù)。③與此同時，監(jiān)察機關(guān)對職務(wù)犯罪的調(diào)查轉(zhuǎn)自于原先檢察機關(guān)對職務(wù)犯罪所享有的偵查權(quán)，在轉(zhuǎn)隸之前，檢察機關(guān)對于偵查的職務(wù)犯罪案件有權(quán)作出非罪化處置，即不起訴決定。因此，轉(zhuǎn)隸后，賦予監(jiān)察機關(guān)非罪化處置職權(quán)合情合理，這也讓監(jiān)察機關(guān)處置權(quán)的職能更加完整。此外，《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第207條規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)對涉嫌行賄等非監(jiān)察對象的非罪化處置，即在綜合考慮犯罪行為、性質(zhì)、手段等情形下，對于情節(jié)較輕的，監(jiān)察機關(guān)經(jīng)過審批可以不移送起訴，而采用其他處罰方式予以處理。這也進一步從立法上明確了監(jiān)察機關(guān)的非罪化處置權(quán)。

（三）實踐邏輯：非罪化處置在實踐中形成的工作范式

監(jiān)察機關(guān)進行非罪化處置在實踐中早已形成了一定的工作范式，并且這種工作范式也取得了良好的實際效果，從而在實踐中得以延續(xù)。例如，自監(jiān)察體制改革以來，云南省永德縣紀(jì)委監(jiān)委共運用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)第四種形態(tài)轉(zhuǎn)第三種形態(tài)處理6人，實現(xiàn)了政治效果、紀(jì)法效果、社會效果有機統(tǒng)一。④同時，有學(xué)者也對某省的監(jiān)察機關(guān)做了實地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)由第四種形態(tài)向第三種形態(tài)轉(zhuǎn)化的占立案量的15%左右，實踐中監(jiān)察機關(guān)會在綜合考慮案件情況及被調(diào)查人各方面表現(xiàn)的基礎(chǔ)上，對于那些積極配合組織審查的被調(diào)查人，運用“四種形態(tài)”進行轉(zhuǎn)化，起到了很好的實踐效果。⑤此外，在個案的運用之中，實踐中對采用“四轉(zhuǎn)三”的做法也進行了合理的說明。例如，在戴某受賄一案中，雖然戴某收受財物5.326萬元，已經(jīng)達到受賄罪的立案標(biāo)準(zhǔn)，但考慮到戴某具有主動投案、積極退贓等情節(jié)，江西省安義縣紀(jì)委監(jiān)委認為可以運用“四轉(zhuǎn)三”進行處理，最終給予戴某開除黨籍、政務(wù)撤職、降為二級科員處分。⑥在毛某挪用公款一案中，四川省洪雅縣紀(jì)委監(jiān)委考慮到毛某挪用金額超過挪用公款罪的立案標(biāo)準(zhǔn)不多，追訴時效也將過期，并且毛某有主動退還、主動投案的從輕減輕的情節(jié)，綜合案件整體情況對毛某采用“四轉(zhuǎn)三”的處理方式，最終給予開除黨籍的處分，以實現(xiàn)嚴(yán)管與厚愛相結(jié)合。①因此，可以說地方監(jiān)察機關(guān)在實踐中“不謀而合”的做法構(gòu)成了非罪化處置的實踐邏輯。

三、監(jiān)察機關(guān)非罪化處置職務(wù)犯罪案件的現(xiàn)實困境

雖然監(jiān)察機關(guān)非罪化處置職務(wù)犯罪案件有著一定的形成邏輯，但是這種做法仍然面臨現(xiàn)實困境，這一過程伴隨著不同規(guī)范的適用，是否完全具備合法性還有待證成。同時，監(jiān)察機關(guān)非罪化處置職務(wù)犯罪必然無法繞開監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)之間的關(guān)系，也會伴隨權(quán)力之間行使的困境。

（一）監(jiān)察機關(guān)非罪化處置職務(wù)犯罪案件仍存在合法性質(zhì)疑

監(jiān)察機關(guān)非罪化處置職務(wù)犯罪案件面臨的首要困境即體現(xiàn)在合法性的問題之上。對于涉嫌職務(wù)犯罪的案件，依照法律的規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)通常應(yīng)移送檢察機關(guān)進行審查起訴，這是法律所賦予監(jiān)察機關(guān)的一種程序性處置權(quán)。但是，當(dāng)監(jiān)察機關(guān)能夠進行非罪化處置時，此時的處置不僅僅是一種程序性的處置，本身還存在著實體處分的意蘊。既然有實體處分的內(nèi)容，也就意味著要遵循《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）的規(guī)定。我國《刑法》規(guī)定了“罪刑法定”原則，對于法律明文規(guī)定為犯罪的行為，應(yīng)當(dāng)定罪處罰，這一規(guī)定正是為了防止權(quán)力機關(guān)隨意出罪而設(shè)置的。②按照這一規(guī)定，既然職務(wù)犯罪已經(jīng)滿足《刑法》規(guī)定，則應(yīng)當(dāng)按照《刑法》的要求來定罪處罰。隨之而來的便是對監(jiān)察機關(guān)這一行為合法性質(zhì)疑的聲音，有學(xué)者認為監(jiān)察機關(guān)對職務(wù)犯罪案件進行非罪化處置的做法存在突破《刑法》所規(guī)定的“罪刑法定”的風(fēng)險，對于諸如“四種形態(tài)”的轉(zhuǎn)化適用不能進行跨形態(tài)適用，對于職務(wù)犯罪案件必須移送檢察機關(guān)審查起訴，從而嚴(yán)格執(zhí)行《刑法》的規(guī)定。③而前文中提及有學(xué)者對監(jiān)察機關(guān)將“感情投資型受賄”進行非罪化處置表示難以理解似乎也可以解釋了。同時，在有的地方實踐中，對于即使符合轉(zhuǎn)化條件而能夠作出非罪化處置的職務(wù)犯罪案件，監(jiān)察機關(guān)在運用時會有所顧慮，不敢轉(zhuǎn)化。④這其實也反映出辦案機關(guān)對于非罪化處置的合法性擔(dān)憂。因此，即便認為監(jiān)察機關(guān)非罪化處置具有一定的合理性，對如何認識監(jiān)察機關(guān)非罪化處置職務(wù)犯罪的合法性，實際上也是如何認識這一行為是否符合《刑法》合法性的問題仍要予以回應(yīng)，如果不對這一問題進行回應(yīng)，不僅會造成紀(jì)法銜接、法法銜接層面的沖突，而且容易造成黨紀(jì)政務(wù)處分與刑事處罰功能的紊亂。

（二）監(jiān)察機關(guān)非罪化處置職務(wù)犯罪案件易對司法權(quán)產(chǎn)生潛在威脅

監(jiān)察機關(guān)非罪化處置職務(wù)犯罪案件潛伏著一些危險，對司法權(quán)的行使有可能產(chǎn)生不利影響。由于監(jiān)察權(quán)本身體現(xiàn)著權(quán)力博弈的邏輯，在權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中占有主動和優(yōu)勢地位，這就容易導(dǎo)致監(jiān)察機關(guān)的權(quán)力行使?jié)B入至后續(xù)司法程序之中，從而對司法權(quán)的運行產(chǎn)生一定的影響。⑤在傳統(tǒng)的刑事訴訟構(gòu)造之中，檢察機關(guān)是專司審查起訴的機關(guān)，并且其之所以能作出非罪化處置，就在于本身所享有的起訴裁量權(quán)，發(fā)揮著審前“過濾”的作用，而法院則是專掌最終定罪量刑權(quán)的審判機關(guān)，自然享有非罪化處置的權(quán)力。雖然公安機關(guān)也具有非罪化處置的權(quán)力，但其本質(zhì)并未跳脫出司法機關(guān)的控制，即這一權(quán)力需要受到檢察機關(guān)的監(jiān)督與制約，這也為公安機關(guān)非罪化處置與司法機關(guān)的非罪化處置框定了明確的界限，前者并不會對后者產(chǎn)生實質(zhì)上的威脅。而對于監(jiān)察機關(guān)非罪化處置這種“新生事物”或“新生現(xiàn)象”，因其產(chǎn)生于監(jiān)察與刑事訴訟程序分立的背景之下，監(jiān)察程序和刑事訴訟程序并行運轉(zhuǎn)，監(jiān)察程序的調(diào)適不受刑事訴訟程序之限制，這就產(chǎn)生監(jiān)察機關(guān)非罪化處置與司法權(quán)的界限劃分問題，如不厘清這一問題，不僅是兩套程序之間會產(chǎn)生隔閡，更為重要的是會造成監(jiān)察程序引領(lǐng)刑事訴訟程序運轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，監(jiān)察權(quán)也會在無形之中構(gòu)成對司法權(quán)的篡奪，從而對檢察機關(guān)的起訴裁量權(quán)和人民法院的公正審判權(quán)產(chǎn)生消極影響。因此，如何保證監(jiān)察機關(guān)非罪化處置權(quán)處于合理的限度，不僭越檢察機關(guān)的起訴權(quán)和人民法院的審判權(quán)亦是當(dāng)下需要解決的重大難題。

（三）監(jiān)察機關(guān)非罪化處置職務(wù)犯罪案件易增加監(jiān)察權(quán)行使的恣意性

監(jiān)察機關(guān)非罪化處置職務(wù)犯罪案件還容易導(dǎo)致監(jiān)察機關(guān)在行使這項權(quán)力存在較大的恣意性。實踐之中就存在著一些不合理的非罪化處置現(xiàn)象，即監(jiān)察機關(guān)在進行非罪化處置時突破了設(shè)置的“底線”，在非罪化處置時原本應(yīng)當(dāng)按照政務(wù)處分進行處理，最終卻以黨紀(jì)處分進行處置。例如，廣州市白云區(qū)石門街道公共服務(wù)辦主任譚某在2018年至2020年間多次收受可能影響職權(quán)公正行使的禮金3萬余元，最終被給予黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分。①湖南省市場監(jiān)督管理局黨組成員、副局長丁某在2019年9月至2020年10月向承接湖南廣告監(jiān)測項目的負責(zé)人索要財物共計人民幣5.25萬元，最后也僅受到黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分。②上述案例中的做法完全不符合《政務(wù)處分法》的規(guī)定。③同時這也引起了學(xué)者的擔(dān)憂——對于那些偏差化的政策執(zhí)行最終將背離政策設(shè)置的初衷，大大減損反腐敗的實際效果，進而造成巨大的法治風(fēng)險。④有些學(xué)者更是對這種“以紀(jì)代法”的現(xiàn)象嗤之以鼻，認為這種做法否定了行為人目的和手段的正當(dāng)性，應(yīng)當(dāng)被禁止。⑤凡此種種現(xiàn)象或者擔(dān)憂，實際上均揭示出監(jiān)察機關(guān)非罪化處置所隱藏的權(quán)力濫用風(fēng)險，尤其是不合理的非罪化處置現(xiàn)象，全然置現(xiàn)有法律規(guī)范于不顧，長此以往，必然使監(jiān)察權(quán)過于膨脹，陷入“燈下黑”的自身監(jiān)督陷阱，有違監(jiān)察機關(guān)權(quán)力行使的廉潔性。

四、監(jiān)察機關(guān)非罪化處置職務(wù)犯罪案件困境的成因分析

監(jiān)察機關(guān)非罪化處置職務(wù)犯罪案件所面臨的重重困境并非某種單獨的原因所導(dǎo)致，當(dāng)以整體而全面的視角觀之個中問題，會發(fā)現(xiàn)這是由多種因素所導(dǎo)致，包括觀念層面、規(guī)范層面和制度層面的原因。

（一）觀念層面：對黨紀(jì)政務(wù)處分與刑事處罰之間關(guān)系的理解有失偏頗

在國家監(jiān)察體制改革以前，由于當(dāng)時的違紀(jì)、職務(wù)違法和職務(wù)犯罪由不同的國家機關(guān)進行辦理，不同的國家機關(guān)各管一部分，呈現(xiàn)出“一段”式的辦理形態(tài)，但先前的實踐已經(jīng)表明，這種反腐敗的效果并不明顯，由此開啟了監(jiān)察體制改革。監(jiān)察體制改革使得監(jiān)察機關(guān)同時擁有對違紀(jì)、職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的辦理職能，但是這些職能并非簡單地疊加，而是一種有機的融合。因此，在監(jiān)察體制改革之后，黨紀(jì)、國法之間的關(guān)系也成為一個重要的關(guān)注點。這也是理解黨紀(jì)政務(wù)處分與刑事處罰關(guān)系的前提。①但是透過現(xiàn)有研究，不難發(fā)現(xiàn)對于二者關(guān)系認識的片面性。有學(xué)者認為黨紀(jì)和國法有著明確的界限，黨紀(jì)高于國法，在任何情況之下黨紀(jì)應(yīng)當(dāng)走在國法之前。②按照這一觀點，黨紀(jì)的效力更高，如果國法與黨紀(jì)不一致時，應(yīng)當(dāng)遵循黨紀(jì)的規(guī)定。因此，如果認為黨紀(jì)高于國法，在監(jiān)察機關(guān)非罪化處置的來源源自黨的規(guī)范的情況之下，這一行為顯然是合法的，至于是否違反《刑法》之規(guī)定實際上可以暫且不問。而有學(xué)者則認為國法高于黨紀(jì)，黨紀(jì)必須遵循國法，不能突破國法的范圍。③按照這一觀點，黨紀(jì)與國法有所沖突時，應(yīng)當(dāng)遵循國法的規(guī)定。因此，如果按照國法高于黨紀(jì)來理解，在是否構(gòu)成犯罪應(yīng)為《刑法》所規(guī)定，其他規(guī)范無權(quán)作出規(guī)定的條件之下，依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)等規(guī)定所作的非罪化處置，即進行的黨紀(jì)政務(wù)處分將是不合法的，最終也會得出監(jiān)察機關(guān)非罪化處置職務(wù)犯罪案件有違《刑法》規(guī)定這一結(jié)論。

但無論是以上哪一種視角，都是從一種平面的、靜態(tài)的、單一的視角來認識黨紀(jì)、國法之間的關(guān)系，均在論證邏輯上有所疏漏。認為“黨紀(jì)高于國法”的觀點忽視了國法對于懲治腐敗的普遍適用性。進一步而言，對于那些在職務(wù)犯罪中的非黨員身份或者非公職人員身份的涉案人員，仍需要用《刑法》來加以約束，以此才能實現(xiàn)監(jiān)察監(jiān)督的全覆蓋，否則對于這些人員就會存在監(jiān)督不力、打擊不到的缺陷。而認為“國法高于黨紀(jì)”的觀點又忽視了黨紀(jì)本身所蘊含的政治邏輯。腐敗問題本身是復(fù)雜的，僅憑借國法就能從源頭上杜絕腐敗難免顯得有些“勢單力薄”，尤其是對于一些黨員干部道德層面初顯的易腐現(xiàn)象，《刑法》無法對此加以規(guī)制，但黨紀(jì)政務(wù)處分卻可以對此作出處置，能覆蓋《刑法》所不能涵蓋的范圍，因此，國法最終目標(biāo)的實現(xiàn)也需要以政治動態(tài)作為導(dǎo)向。由此可見，前述兩種觀點皆具有一定的片面性，這也導(dǎo)致在理解監(jiān)察機關(guān)非罪化處置這一問題上存在一定的爭議。

（二）規(guī)范層面：監(jiān)察機關(guān)非罪化處置職務(wù)犯罪案件的標(biāo)準(zhǔn)不明

目前，監(jiān)察機關(guān)進行非罪化處置時，缺乏統(tǒng)一的適用標(biāo)準(zhǔn)。前文中提到一些收受禮金達到十幾萬的情形，在實踐中被監(jiān)察機關(guān)作了非罪化處置，似乎是對“金額”作出了出罪化的規(guī)定，但是僅憑借公布的案例無法判斷出監(jiān)察機關(guān)作出的具體依據(jù)。因為，在其他類似案例中，例如貴州省司法廳原一級巡視員周某違規(guī)收受禮品、禮金共計8.75萬元，最終仍然被移送檢察機關(guān)依法審查起訴。①遼寧省阜新市交通運輸綜合行政執(zhí)法大隊原大隊長梁某違規(guī)收受禮品、禮金共計9.1萬元，最終也被移送檢察機關(guān)依法審查起訴。②而類似犯罪金額的案件在中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站上公布的還有很多。因此，至少從上文中列舉的案例中無法得出監(jiān)察機關(guān)進行非罪化處置的標(biāo)準(zhǔn)是因為犯罪金額不大。但是，縱觀現(xiàn)有法律法規(guī)對于具體非罪化處置的情形實際上并不明確，即在監(jiān)察機關(guān)進行非罪化處置時需要考慮哪些因素，這些因素又包含哪些具體內(nèi)容尚無統(tǒng)一的明文規(guī)定。即使《實施條例》中對行賄罪非罪化處置有明確規(guī)定，但是對于非罪化的具體判斷仍然沒有明確，如何對“犯罪行為、性質(zhì)、手段等情形”進行具體判斷，如何對“情節(jié)較輕”進行把握，進而成為監(jiān)察機關(guān)對相關(guān)職務(wù)犯罪出罪的依據(jù)，不得而知。可見，現(xiàn)行的規(guī)定是一種原則性、模糊性的規(guī)定，為監(jiān)察機關(guān)作出非罪化處置也預(yù)留了較大的空間。

與之形成鮮明對比的，則是司法機關(guān)對刑事案件的非罪化處置有較為具體和完備的規(guī)定。在刑事訴訟程序中，對公安機關(guān)的非罪化處置權(quán)有明確的規(guī)定。即公安機關(guān)對于犯罪嫌疑人自愿如實供述犯罪事實，有重大立功表現(xiàn)的，經(jīng)過最高人民檢察院批準(zhǔn)，能夠撤銷案件。對于這一情形，檢察機關(guān)也能夠作出不起訴的決定。當(dāng)然，基于職權(quán)主義模式的訴訟配置，實踐中司法機關(guān)更多的非罪化處置途徑主要通過檢察機關(guān)的起訴裁量權(quán)得以實現(xiàn)。③而對于檢察機關(guān)的非罪化處置，法律中也進行了詳盡的列舉。除了上述提到的特殊不起訴外，對于犯罪情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或免除刑罰的，檢察機關(guān)還能夠作出酌定不起訴的非罪化處置。對此，檢察機關(guān)依照《刑法》中的規(guī)定作出非罪化處置即可。④這些明確規(guī)定為司法機關(guān)在作出非罪化處置時劃定了標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范了司法機關(guān)非罪化處置權(quán)的運用。而在監(jiān)察機關(guān)缺乏對職務(wù)犯罪進行處置的統(tǒng)一尺度之下，會導(dǎo)致地方各級監(jiān)察機關(guān)制定出不一致的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致監(jiān)察機關(guān)對職務(wù)犯罪案件適用非罪化處置的隨意性較大，既有可能設(shè)置過于嚴(yán)苛的標(biāo)準(zhǔn)，也有可能設(shè)置過于寬松的標(biāo)準(zhǔn)。但是這種做法會導(dǎo)致類似的案件作出的處置不盡一致，有違“法律面前人人平等”的精神。

（三）制度層面：監(jiān)察機關(guān)非罪化處置職務(wù)犯罪案件缺乏有效的監(jiān)督制約機制

造成監(jiān)察機關(guān)非罪化處置職務(wù)犯罪困境的重要原因還在于對于監(jiān)察機關(guān)這一行為缺乏有效的監(jiān)督制約。即便能夠從黨內(nèi)法規(guī)以及監(jiān)察法規(guī)范中找到監(jiān)察機關(guān)非罪化處置職務(wù)犯罪的依據(jù)，但是對于監(jiān)察機關(guān)這一行為由誰來進行研判，如何確保這一行為不失范，難以找到制度支撐。盡管《實施條例》規(guī)定了行賄罪經(jīng)過審批可不予移送，但是由于監(jiān)察機關(guān)辦案所具備的高度的封閉性，這種審批顯然是一種內(nèi)部的流程，暫且不論將把關(guān)作用僅交由監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部發(fā)揮是否充足，現(xiàn)行制度中也沒有規(guī)定具體的審批流程，這在內(nèi)部監(jiān)督制約的設(shè)計上存在著重大缺陷，易使內(nèi)部監(jiān)督流于形式。當(dāng)然，也需要指出的是，內(nèi)部監(jiān)督制約本身就具有一定的局限性。根據(jù)中紀(jì)委網(wǎng)站的數(shù)據(jù)顯示，在2023年上半年間，全國紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)共接收涉及紀(jì)檢監(jiān)察干部問題線索或反映2.2萬余件次，各級監(jiān)察機關(guān)對紀(jì)檢監(jiān)察干部運用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”進行處理共1.31萬余人次。①這實際上也能夠從側(cè)面反映出監(jiān)察機關(guān)辦案僅憑內(nèi)部監(jiān)督避免不了“燈下黑”的難題，因此，如果對于監(jiān)察機關(guān)非罪化處置職務(wù)犯罪案件只有內(nèi)部監(jiān)督仍然不夠。

與此同時，在監(jiān)察機關(guān)作出非罪化處置時也欠缺必要的外部監(jiān)督制約機制。最為典型的即監(jiān)察機關(guān)此時不用受制于檢察機關(guān)的制約。而對于公安機關(guān)進行非罪化處置時，必須受到檢察機關(guān)的限制，以此防止公安機關(guān)非罪化處置權(quán)的濫用。同時，公安機關(guān)的非罪化處置也會受到來自被害人一方的監(jiān)督制約。即使檢察機關(guān)具有起訴裁量權(quán)，但這一權(quán)力的行使仍然會受到外部的監(jiān)督制約，公安機關(guān)、被害人均能對此進行監(jiān)督制約。但是反觀監(jiān)察機關(guān)，即便作出的非罪化處置有所不當(dāng)，依據(jù)現(xiàn)有的制度設(shè)計，檢察機關(guān)無法對此進行糾正，也無其他的外部途徑對這種行為進行糾正，明顯缺乏外部監(jiān)督制約來加以約束。而監(jiān)察機關(guān)非罪化處置權(quán)的理想運行狀態(tài)是這一權(quán)力既能夠尊重司法權(quán)的行使，又能始終在正確的軌道上運行。但由于外部監(jiān)督制約的欠缺，這就會潛移默化地對司法權(quán)造成一種侵入性影響，也會使監(jiān)察機關(guān)非罪化處置權(quán)處于濫用的高發(fā)地帶。

五、監(jiān)察機關(guān)非罪化處置職務(wù)犯罪案件的困境破解

在認識到監(jiān)察機關(guān)非罪化處置職務(wù)犯罪案件的桎梏所在之后，必須積極尋求解決方案，破解現(xiàn)實的困境，使之契合監(jiān)察體制改革的目標(biāo)。

（一）觀念層面：系統(tǒng)而正確地認識黨紀(jì)政務(wù)處分與刑事處罰之間的關(guān)系

在觀念層面，要破解對監(jiān)察機關(guān)非罪化處置職務(wù)犯罪案件行為的片面理解，首先需要正確認識監(jiān)察體制改革以后黨紀(jì)與國法之間的關(guān)系，從而進一步認識黨紀(jì)政務(wù)處分與刑事處罰的關(guān)系。對于黨紀(jì)與國法之間的關(guān)系，不同于以往研究者著眼于二者之間的微觀因素進行研究，筆者秉持系統(tǒng)論之視角，從一種宏觀角度來認識這一關(guān)系。系統(tǒng)論的提出者貝塔朗菲認為，系統(tǒng)是有相互作用的元素的集合②，即系統(tǒng)由多個部分共同組成，這些部分相互作用，從而形成一個整體。在這一視角之下，黨紀(jì)與國法皆為監(jiān)察機關(guān)職能行使的依據(jù)，并且在運用黨紀(jì)與國法時應(yīng)當(dāng)服務(wù)于實現(xiàn)治理腐敗之整體目標(biāo)，這就強調(diào)黨紀(jì)和國法的適用要相互配合、相互作用。因此，在監(jiān)察體制改革之后，黨紀(jì)政務(wù)處分與刑罰的運用也應(yīng)當(dāng)放置于更為寬廣的視野，即如何通過綜合運用使懲治職務(wù)犯罪更為有效，實現(xiàn)預(yù)防職務(wù)犯罪之目的。

進一步而言，黨紀(jì)政務(wù)處分與國家刑罰并非完全割裂，而是能夠有機聯(lián)系、同向發(fā)力、統(tǒng)籌運用。一方面，這體現(xiàn)在對于性質(zhì)惡劣的職務(wù)犯罪案件，不僅僅要有刑事處罰加以懲治，而且還輔之以黨紀(jì)政務(wù)處分，當(dāng)那些嚴(yán)厲的黨紀(jì)政務(wù)處分被作出，隨之而來的也是對那些曾經(jīng)的公職人員宣告他們的“政治生命”就此結(jié)束，這種“厲”甚至比一般“刑罰”的“厲”對職務(wù)犯罪人所造成的影響更大，也能更好地警示那些有職務(wù)犯罪動機的公職人員不要“誤入歧途”。另一方面，這體現(xiàn)為綜合衡量各項因素，對于那些情節(jié)輕微的職務(wù)犯罪案件并非一定要適用刑罰加以懲治，而是可以考慮運用黨紀(jì)政務(wù)處分進一步處理，這讓已經(jīng)構(gòu)成職務(wù)犯罪的人“迷途知返”，在回到崗位之后時刻保持警醒并繼續(xù)展示自身的才干，重新發(fā)揮其“可用性”及“有用性”的余溫，從而更好地實現(xiàn)治理腐敗的效能。因此，在實踐中基于黨內(nèi)法規(guī)等一系列規(guī)范而精準(zhǔn)運用的職務(wù)犯罪的“轉(zhuǎn)化”做法，應(yīng)當(dāng)是合理且合法的，這既是全面從嚴(yán)治黨的要求，也體現(xiàn)出紀(jì)在法前、紀(jì)嚴(yán)于法的反腐敗理念，蘊含著懲戒挽救、教育警醒等重要功能。①

退一步講，即便是“罪刑法定”原則，也強調(diào)刑罰作為懲罰手段的最后性需謹(jǐn)慎適用，監(jiān)察機關(guān)非罪化處置職務(wù)犯罪案件并非對這一原則的突破。誠如意大利刑法學(xué)家貝卡利亞言及：“刑罰并非一人或多人對于社會普通一員的暴力活動；刑罰之運用，應(yīng)恪守公開、及時以及必要性原則；于給定情形之下盡量謙抑；罪刑相適應(yīng)與法律至上亦是題中之義。”②因此，理解“罪刑法定”原則更為合適的角度應(yīng)當(dāng)為只有法律明文規(guī)定為犯罪的，才能夠予以定罪，否則，不能隨意定罪，這一原則本身更強調(diào)的是“對入罪”的嚴(yán)格控制，而對于合乎其他規(guī)范的“正當(dāng)”或者“合理”的出罪仍符合“罪刑法定”原則的精神內(nèi)涵，并非與這一原則相沖突。因此，對于監(jiān)察機關(guān)正確進行非罪化處置的行為，不但沒有違背罪刑法定原則之規(guī)定，還體現(xiàn)出監(jiān)察機關(guān)對黨紀(jì)政務(wù)處分與國家刑罰的統(tǒng)籌適用。

（二）規(guī)范層面：明確監(jiān)察機關(guān)非罪化處置職務(wù)犯罪案件的標(biāo)準(zhǔn)

監(jiān)察機關(guān)在對職務(wù)犯罪案件進行非罪化處置時必須有統(tǒng)一的適用標(biāo)準(zhǔn)，從而使監(jiān)察機關(guān)的權(quán)力行使具有可操作性，同時也能進一步規(guī)范監(jiān)察權(quán)的運用。筆者認為，可以采用正反結(jié)合的方式進行一種全面的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置。一方面，從正面對能夠進行非罪化處置的職務(wù)犯罪案件進行規(guī)定。可以結(jié)合《刑法》對于免除處罰的規(guī)定，但需要注意的是，監(jiān)察機關(guān)非罪化處置與免除處罰不同，前者是作出了出罪處理，而后者仍然要定罪，只是不處罰而已。筆者認為，從這一角度來看，為了避免監(jiān)察機關(guān)對職務(wù)犯罪案件非罪化處置的擴大化適用，并侵犯司法機關(guān)對于特定情形的不起訴權(quán)、免除處罰權(quán)，對于非罪化處置的情形設(shè)置應(yīng)當(dāng)更為嚴(yán)格。在對職務(wù)犯罪進行非罪化處置時監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)綜合考慮多種因素。《刑法》規(guī)定的免除處罰的情形包括在職務(wù)犯罪后自動投案、如實供述自己罪行、有揭發(fā)他人犯罪查證屬實，或者提供重要線索從而得以偵破其他案件等立功表現(xiàn)、有重大立功表現(xiàn)、預(yù)備犯、中止犯、脅從犯以及共同職務(wù)犯罪中的從犯。同時，結(jié)合《刑事訴訟法》以及《監(jiān)察法》的從寬處理的情節(jié)，還包括案件涉及國家重大利益這一情形。在滿足上述的情形之一之后，又要同時具備職務(wù)犯罪人主動認罪認罰、真誠悔罪悔過、積極退贓退賠并且能夠減少損失（如果職務(wù)犯罪本身不存在需要退賠退贓的情形，則無這一條件，例如是預(yù)備犯、未造成損失的中止犯、行賄罪等），監(jiān)察機關(guān)才可以考慮進行非罪化處置。

另一方面，從反面對非罪化處置作禁止性規(guī)定。這就應(yīng)當(dāng)包括對法律規(guī)范所規(guī)定的不能免除處罰的，監(jiān)察機關(guān)不得作出非罪化處置，具體情形可以參照2012年最高人民法院、最高人民檢察院頒布的《關(guān)于嚴(yán)格辦理職務(wù)犯罪案件嚴(yán)格適用緩刑、免于刑事處罰若干問題的意見》中對一般不適用緩刑或者免除刑罰的職務(wù)犯罪的情形，即只要具有不如實供述罪行、將贓物用于非法活動、屬于共同犯罪中情節(jié)嚴(yán)重的主犯、犯有數(shù)個職務(wù)犯罪依法實行并罰或以一罪處理、曾因違紀(jì)、職務(wù)違法行為受過黨紀(jì)政務(wù)處分、犯罪涉及的財物屬于救災(zāi)、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟、防疫等特定款物情形之一，則嚴(yán)禁對職務(wù)犯罪進行非罪化處置。同時，對于情節(jié)惡劣、犯罪后果嚴(yán)重、社會反映強烈的職務(wù)犯罪案件也嚴(yán)禁作出非罪化處置。

最后，在進行非罪化處置之后，監(jiān)察機關(guān)還應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照黨紀(jì)政務(wù)處分的規(guī)定對相應(yīng)的公職人員進行處置。進一步而言，對于運用四種形態(tài)進行非罪化處置必須嚴(yán)格按照規(guī)定進行，不能跳檔進行轉(zhuǎn)換，如可以“四轉(zhuǎn)三”，但嚴(yán)禁“四轉(zhuǎn)二”，既要讓那些真心認罪悔罪、決心改過、思想和行動都有徹底轉(zhuǎn)變的人得到從輕、減輕的處罰，又要防止無度的，超越紀(jì)、法“籠子”的從寬、減輕處罰。①之后也應(yīng)將跳檔轉(zhuǎn)化作為一項禁止性規(guī)定予以明確，以提醒監(jiān)察機關(guān)工作人員在運用時要注意轉(zhuǎn)化的規(guī)范性。因為對于職務(wù)犯罪人所作的出罪處置已經(jīng)是一種非常寬待的做法，屬于法秩序所能包容的范圍，如果再繼續(xù)從寬不僅會有違相關(guān)規(guī)定，而且也將完全罔顧行為人本身的違法行為程度，不容整體的法秩序所允許。因此，后續(xù)也不應(yīng)存在繼續(xù)跨越層級進行從寬處理的空間。

（三）制度層面：建立健全監(jiān)察機關(guān)非罪化處置職務(wù)犯罪案件的監(jiān)督制約機制

如何確保監(jiān)察機關(guān)非罪化處置職務(wù)犯罪案件始終在正確的軌道上運行，關(guān)鍵就在于對這一行為的監(jiān)督保障機制。在筆者看來，當(dāng)前對于職務(wù)犯罪案件非罪化處置需要有嚴(yán)密的內(nèi)部監(jiān)督程序，即上級監(jiān)察機關(guān)對于下級監(jiān)察機關(guān)非罪化處置行為具有一定的監(jiān)督制約作用，下級監(jiān)察機關(guān)認為應(yīng)當(dāng)作出非罪化處置的，應(yīng)當(dāng)將案卷材料、處理意見一并交由上級監(jiān)察機關(guān)進行進一步審查，但同時需要指出的是這種內(nèi)部監(jiān)督程序不應(yīng)是對職務(wù)犯罪案件進行非罪化處置的完整監(jiān)督方式，也并非非罪化處置的全部監(jiān)督方式。不僅因為當(dāng)下級機關(guān)在作出具有實體處分意蘊的非罪化處置的判斷時，即便有上級機關(guān)把關(guān)，但監(jiān)察機關(guān)畢竟不是司法機關(guān)，這種涉及定罪的專業(yè)判斷能力是否能夠嚴(yán)格契合法律的規(guī)定還有待進一步考察；而且因為內(nèi)部監(jiān)督終歸具有自我監(jiān)督的局限性，易存在內(nèi)部把控不嚴(yán)格、監(jiān)督不到位的現(xiàn)象②，無論設(shè)置多么嚴(yán)密的內(nèi)部程序難免都會存在疏漏，前文中提及的監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部腐敗的數(shù)據(jù)即明顯的例證，因此必須在監(jiān)察機關(guān)進行內(nèi)部監(jiān)督制約的同時引入外部的監(jiān)督制約機制。

一方面，監(jiān)察機關(guān)作出非罪化處置的過程應(yīng)當(dāng)有人民檢察院的參與。這是因為檢察機關(guān)作為法律的監(jiān)督機關(guān)，本身是由《中華人民共和國憲法》所決定的，負有保證法律正確實施之職責(zé)，理應(yīng)包括監(jiān)察機關(guān)適用《監(jiān)察法》的活動。①同時，從客觀立場出發(fā)，檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)正是中國特色檢察權(quán)的體現(xiàn)，也是踐行實質(zhì)法治的標(biāo)志，檢察機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)活動的監(jiān)督制約應(yīng)當(dāng)是必不可少的。②具體而言，對于下級監(jiān)察機關(guān)對職務(wù)犯罪案件進行的非罪化處置當(dāng)上級監(jiān)察機關(guān)收到下級監(jiān)察機關(guān)的案卷材料、處理意見之后，應(yīng)當(dāng)由上級監(jiān)察機關(guān)和上級檢察機關(guān)共同召開會議，進行研判，形成一致意見之后，下級監(jiān)察機關(guān)方能作出非罪化處置。進一步而言，如果監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)均認為下級監(jiān)察機關(guān)非罪化處置行為不符合要求，則下級監(jiān)察機關(guān)不能進行非罪化處置；如果監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)沒有達成一致意見，則下級監(jiān)察機關(guān)也無法作出非罪化處置。需要說明的是，筆者在這里之所以沒有主張將非罪化的審批權(quán)像以往對公安機關(guān)撤案權(quán)那般完全交由檢察機關(guān)進行外部監(jiān)督制約，原因在于監(jiān)察機關(guān)的非罪化處置不僅僅蘊含著法律的運行邏輯，而且也包括政治的運行邏輯，法律上的把關(guān)交由檢察機關(guān)完全不成問題，但是政治中的運行邏輯，作為官方定位的“政治機關(guān)”，監(jiān)察機關(guān)對這一邏輯的運用上也更為熟練，如對于職務(wù)犯罪人是否能正確認識黨的政策方針、思想層面是否真正悔過等判斷，由監(jiān)察機關(guān)進行把握顯然更為合適。因此，對于下級監(jiān)察機關(guān)作出的非罪化處置實際上是由監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)共同發(fā)揮出監(jiān)督制約作用，從而決定下級監(jiān)察機關(guān)是否能作出非罪化處置。對于上級監(jiān)察機關(guān)和上級檢察機關(guān)形成對下級監(jiān)察機關(guān)非罪化處置職務(wù)犯罪的一致意見后，監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部還應(yīng)當(dāng)單獨對下級監(jiān)察機關(guān)作出的黨紀(jì)職務(wù)處分按照民主集中制原則進行集體的研判，保證后續(xù)的黨紀(jì)政務(wù)處分的作出符合相關(guān)規(guī)定，最后再給予下級監(jiān)察機關(guān)反饋，一旦監(jiān)察機關(guān)認為下級監(jiān)察機關(guān)的黨紀(jì)政務(wù)處分不合適，例如過分畸輕，則應(yīng)當(dāng)要求下級監(jiān)察機關(guān)予以糾正或者由上級監(jiān)察機關(guān)進行調(diào)整。

另一方面，除了對非罪化處置的“專業(yè)性”監(jiān)督制約之外，還應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其他監(jiān)督機制的作用，從而形成對監(jiān)察機關(guān)非罪化處置的全面監(jiān)督。這就要求充分運用現(xiàn)有法律所規(guī)定的民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等監(jiān)督途徑。筆者認為，在其中可以注重發(fā)揮特約監(jiān)察員制度之作用，讓特約監(jiān)察員對監(jiān)察機關(guān)的非罪化處置重點進行監(jiān)督，這類人員往往有一定的專業(yè)知識和高度的政治素養(yǎng)，經(jīng)過了專業(yè)的培訓(xùn)，并且與監(jiān)察機關(guān)的聯(lián)系較為密切，容易發(fā)現(xiàn)監(jiān)察機關(guān)的非罪化處置是否存在不當(dāng)，同時也有助于避免監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)將共同的監(jiān)督制約作用異化為監(jiān)檢之間聯(lián)合辦案的亂象，還能對監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督制約機制進行監(jiān)督，從而發(fā)揮出對“監(jiān)督的再監(jiān)督”作用。

時至今日，監(jiān)察體制改革已經(jīng)從最初的起步階段邁向深化階段，在取得反腐敗成果的同時，如何鞏固這一成果仍然是需要回應(yīng)的重要命題。正如黨的二十大報告所強調(diào)，堅決打贏反腐敗斗爭攻堅戰(zhàn)、持久戰(zhàn)，以零容忍態(tài)度反腐懲惡，更加有力遏制增量，更加有效遏制存量。因此，仍然需要采取行之有效的措施不斷延續(xù)反腐敗的成效，推進“不敢腐、不能腐、不想腐”機制長效發(fā)展。本文所涉及的監(jiān)察機關(guān)對職務(wù)犯罪進行非罪化處置即為其中一項重要措施，其本身根植于中國特色的監(jiān)察實踐之中，有著深厚的現(xiàn)實基礎(chǔ)，并具備一定的規(guī)范依據(jù)，在之后推進監(jiān)察體制改革之中應(yīng)當(dāng)繼續(xù)完善這一舉措，將其功能充分發(fā)揮出來，做到懲治與教育相結(jié)合，實現(xiàn)挽救“大多數(shù)”之目的。但需要特別注意的是，監(jiān)察機關(guān)對職務(wù)犯罪案件進行非罪化處置必須在法治的框架之下運行，嚴(yán)格恪守法律規(guī)范的要求，堅守“底線思維”，從而更好地將治理腐敗的政治邏輯與法律邏輯有機統(tǒng)一起來，促進反腐敗高效、高質(zhì)發(fā)展。

責(zé)任編校"" 張煜洋

Paradigm and Supervision： Legal Management of Supervisory

Bodies in Decriminalizing Duty Crimes

WEI Yuening， XIONG Fulin（School of Criminal Justice， China University of Political Science and Law， Beijing 100088， Beijing， China）

Abstract： An in-depth analysis of the behavior of the supervision organs in dealing with duty crimes by decriminalization can yield the discovery that a triple logic of history， theory and practice is contained in the process， which is not only the inheritance of the historical experience of the Chinese Communist Party in “l(fā)earning from past mistakes to avoid future ones， curing diseases to save people”， but also the embodiment of the meaning of the supervision organs exercising their power， and the application of the work paradigm of the supervision organs in practice as well. However， some dilemmas cannot be avoided， which include doubts about the legitimacy of decriminalizing job-related crimes， threats to judicial power， and arbitrariness in the exercise of supervisory power. The root cause lies in misunderstanding the concept of Party discipline and criminal punishment， in the vague norms in job crime decriminalization as well as in lacking the system for effective supervision and control mechanism on monitoring organs， ultimately resulting in the reality of the “quagmire”. For this reason， it is necessary to understand the relationship systematically and correctly between Party disciplinary and administrative sanctions and criminal penalties， to clarify the criteria for the supervision authorities in decriminalizing job-related crimes， and to establish and improve the supervision and control mechanism for the supervision authorities so that the goals of the reform of the supervision system can be materialized.

Key words： supervisory organs; decriminalization; duty crimes; Party disciplinary and administrative punishment

收稿日期： 2023-12-03

基金項目： 國家社會科學(xué)基金項目（23BFX126）

作者簡介： 衛(wèi)躍寧（1964— ），男，山西沁縣人，中國政法大學(xué)刑事司法學(xué)院、訴訟法學(xué)研究院教授，博士生導(dǎo)師，人民法院司法改革研究基地、檢察基礎(chǔ)理論研究基地高級研究員；熊馥琳（1998— ），女，湖南湘鄉(xiāng)人，中國政法大學(xué)刑事司法學(xué)院碩士研究生。

① 《十九屆中央紀(jì)律檢查委員會向中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會的工作報告》，https：//www.ccdi.gov.cn/specialn/esdzt/esdztyw/202210/t20221028_227330.html？eqid=d0cf52ab00020e92000000026456076a，訪問日期：2023年9月1日。

② 郭理蓉：《寬嚴(yán)相濟視野下的犯罪化與非犯罪化——從最高人民檢察院〈不起訴標(biāo)準(zhǔn)〉談起》，《河北法學(xué)》2008年第4期。

③ 黃龍：《非罪化理論的守正與創(chuàng)新》，《警學(xué)研究》2023年第2期。

④ 李蓉：《監(jiān)察機關(guān)非罪化處置權(quán)及其限制》，《北方法學(xué)》2019年第4期。

⑤ 案例收集數(shù)據(jù)最后更新時間也是截至?xí)r間為2023年9月15日。

⑥ 《長春通報4起違反中央八項規(guī)定精神問題》，https：//www.ccdi.gov.cn/yaowenn/202304/t20230426_260921.html，訪問日期：2023年9月3日。

⑦ 《杭州通報5起違反中央八項規(guī)定精神典型問題》，https：//www.ccdi.gov.cn/yaowenn/202304/t20230428_261732.html，訪問日期：2023年9月3日。

⑧ 《湖南通報6起違反中央八項規(guī)定精神問題》，https：//www.ccdi.gov.cn/yaowenn/202306/t20230606_268195.html，訪問日期：2023年9月3日。

① 劉艷紅：《〈監(jiān)察法〉與其他規(guī)范銜接的基本問題研究》，《法學(xué)論壇》2019年第1期。

② 馬松建、劉昊天：《紀(jì)法銜接與特定情形職務(wù)犯罪非罪化處置》，《中州學(xué)刊》2023年第7期。

③ 毛澤東：《整頓黨的作風(fēng)》，人民出版社，1975，第25頁。

④ 張旭東：《“懲前毖后、治病救人”的內(nèi)在邏輯與創(chuàng)新發(fā)展》，《人民論壇》2020年第21期。

⑤ 鄧修明：《懲前毖后治病救人，監(jiān)察決不止于查處》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察》2018年第5期。

① 岳向陽：《〈聯(lián)合國反腐敗公約〉視域下中國反腐敗職權(quán)研究》，中國言實出版社，2019，第42頁。

② 樊崇義：《國家權(quán)力監(jiān)督原理下監(jiān)察監(jiān)督與刑事檢察監(jiān)督的關(guān)系研究》，《法學(xué)家》2023年第3期。

③ 林泰、黃鑫平：《當(dāng)下紀(jì)法銜接機制的進步、不足與完善——以監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”與刑事司法的銜接為視角》，《廉政學(xué)研究》2019年第2期。

④ 《嚴(yán)中有愛 管中有法！永德精準(zhǔn)運用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”》，http：//yd.lcjjjc.gov.cn/info-9-1240.html，訪問時間：2023年9月11日。

⑤ 吳建雄、李春陽：《〈監(jiān)察法〉實施中的若干疑難問題及其破解對策》，《湖南大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2019年第6期。

⑥ 黃金花：《準(zhǔn)確妥善轉(zhuǎn)化 彰顯執(zhí)紀(jì)力度溫度》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》2020年4月15日。

① 魯春燕、彭玉：《綜合考量 穩(wěn)慎轉(zhuǎn)化》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》2020年9月16日。

② 張明楷：《刑法學(xué)（第六版）》上，法律出版社，2021，第58頁。

③ 付大峰、巢永樂：《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”運用的規(guī)范化研究》，《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》2020年第2期。

④ 新疆維吾爾自治區(qū)紀(jì)委監(jiān)委案件審理室：《在案件審理工作中深化運用四種形態(tài)》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》2020年9月17日。

⑤ 周佑勇：《監(jiān)察權(quán)結(jié)構(gòu)的再平衡——進一步深化國家監(jiān)察體制改革的法治邏輯》，《東方法學(xué)》2022年第4期。

① 《廣州通報6起違反中央8項規(guī)定精神問題》，https：//www.ccdi.gov.cn/yaowenn/202204/t20220429_190015.html，訪問日期：2023年9月12日。

② 《湖南通報8起違反中央八項規(guī)定精神問題》，https：//www.ccdi.gov.cn/yaowenn/202205/t20220530_195715.html，訪問日期：2023年9月12日。

③ 《政務(wù)處分法》第34條規(guī)定，如果有收受可能影響公權(quán)力正常行使的禮品、禮金的，應(yīng)當(dāng)予以警告、記過或者記大過；如果情節(jié)較重的，則予以降級或者撤職；如果情節(jié)嚴(yán)重，將予以開除。

④ 孫國祥：《反腐敗刑事政策時代轉(zhuǎn)型的邏輯與法治化思考》，《社會科學(xué)輯刊》2021年第5期。

⑤ 夏偉：《監(jiān)察體制改革“紀(jì)法銜接”的法理闡釋及實現(xiàn)路徑》，《南京師大學(xué)報（社會科學(xué)版）》2020年第1期。

① 之所以這樣說，是因為黨紀(jì)與國法之間存在著錯綜復(fù)雜的關(guān)系，從而導(dǎo)致紀(jì)檢監(jiān)察與違法犯罪案件產(chǎn)生交叉，而按照適用范圍和危害程度進行劃分，即可將紀(jì)檢監(jiān)察案件與違法犯罪案件區(qū)分為黨紀(jì)政務(wù)處分與刑事處罰兩類案件。參見楊永庚、羅新遠：《紀(jì)檢監(jiān)察和違法犯罪交叉案件的裁處機制探討——以二者的雙重處理為視角》，載《廣州大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2021年第5期，第43頁。

② 馬振清：《“紀(jì)法貫通，法法銜接”的本質(zhì)透視與現(xiàn)實保障》，《人民論壇》2020年第5期。

③ 郭艷：《黨紀(jì)與國法：國家治理現(xiàn)代化的兩個支點》，《人民論壇》2017年第23期。

① 《貴州通報7起違反中央八項規(guī)定精神問題》，https：//www.ccdi.gov.cn/yaowenn/202304/t20230427_261310.html，訪問日期：2023年9月16日。

② 《遼寧通報5起違反中央八項規(guī)定精神問題》，https：//www.ccdi.gov.cn/yaowenn/202304/t20230426_261002.html，訪問日期：2023年9月16日。

③ 葉青、楊慧妍：《非罪化的程序法進路研究》，《犯罪研究》2022年第3期。

④ 依照《刑法》規(guī)定，這些情形主要包括：第一，犯罪嫌疑人在中華人民共和國領(lǐng)域外犯罪，依照我國刑法規(guī)定應(yīng)當(dāng)負刑事責(zé)任，但在外國已經(jīng)受過刑事處罰的；第二，犯罪嫌疑人又聾又啞，或者是盲人的；第三，犯罪嫌疑人因防衛(wèi)過當(dāng)或緊急避險超過必要限度，并造成不應(yīng)有危害而犯罪的；第四，為犯罪準(zhǔn)備工具，制造條件的；第五，在犯罪過程中自動中止或自動有效地防止犯罪結(jié)果發(fā)生的；第六，在共同犯罪中，起次要或輔助作用的；第七，被脅迫、被誘騙參加犯罪的；第八，犯罪嫌疑人自首或者在自首后有立功表現(xiàn)的。

① 《刀刃向己一嚴(yán)到底 永葆鐵軍本色》，https：//www.ccdi.gov.cn/specialn/dwjyzd/jyzdpl/202307/t20230725_277877.html，訪問日期：2023年9月18日。

② 馮·貝塔朗菲：《一般系統(tǒng)論》，林康義、魏宏森譯，中國社會出版社，1999，第336頁。

① 俞少如、丁俊文：《監(jiān)檢移送審查銜接問題研究——以“四種形態(tài)”轉(zhuǎn)化為切入點》，《西部法學(xué)評論》2021第4期。

② 切薩雷·貝卡利亞：《論犯罪與刑罰》，郭爍譯，中國法制出版社，2023，第137頁。

① 王聰、鄭俊、汪忠軍、戴奎：《紀(jì)檢監(jiān)察干部必備核心技能》，中國法制出版社，2023，第73-74頁。

② 伊士國：《強化對監(jiān)察委員會檢察監(jiān)督的理論審思與實踐進路》，《政法論叢》2023年第4期。

① 衛(wèi)躍寧、趙偉中：《新時代十年監(jiān)察法治建設(shè)的回顧與展望》，《貴州師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2022年第6期。

② 魏昌東：《中國特色國家監(jiān)察權(quán)的法治化建構(gòu)策略——基于對監(jiān)察“二法一例”法治化建構(gòu)的系統(tǒng)性觀察》，《政法論壇》2021年第6期。