地方人大踐行全過程人民民主的實踐面向與優化路徑

內容摘要：如何在履職實踐中生動有效地踐行全過程人民民主，是新時代地方人大面臨的重要課題。著眼于人大代表作用的充分發揮、廣大民眾的全過程參與，地方人大踐行全過程人民民主的實踐要面向開放程度、聯系渠道、協商形式、技術工具、實際效度五個方面，規范化推進人大履職公開，常態化密切聯系代表和群眾，制度化開展廣泛多層人大協商，數字化賦能人民政治參與，實效化解決需要解決的問題，不斷突破代表作用發揮和人民政治參與的范圍、力度、深度、廣度。

關鍵詞：全過程人民民主；地方人大；實踐面向

中共二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》指出，“發展全過程人民民主是中國式現代化的本質要求”。人民代表大會制度是實現全過程人民民主的重要制度載體，地方各級人大是踐行全過程人民民主的重要行動者。在人民代表大會制度框架下踐行全過程人民民主，關鍵在于充分發揮代表作用，讓民眾能全過程參與、制度化協商。近年來，各地人大在建立基層立法聯系點、探索民生實事項目代表票決制、建設代表聯絡站、邀請公民旁聽會議、開展主任接待日活動、邀請人大代表列席常委會會議、加強代表議案建議辦理、完善代表述職制度、開展“雙聯系”制度等方面進行了諸多探索，對全過程人民民主進行了生動的實踐。如何體系化認識這些實踐的旨向，并推動實踐的優化，正是本文的研究問題。

一、開放程度：規范化推進人大履職公開

獲取人大履職信息是代表與民眾參與人大協商、監督人大履職的前提條件，是全過程人民民主得以實現的基礎保障。人大履職公開，在理論上既有人大選舉公開、立法公開、監督公開等所謂“人大信息公開”[1]，也有公布議程、發表記錄、準許旁聽等所謂“人大會議公開”[2]，還有“人大議事公開”[3]。從實踐來看，人大履職公開既有人大會議在“臺前”的公開，包括會議旁聽、會議直播、會議報道等，也有人大協商在“幕后”的公開，包括介紹情況和詳述過程的新聞發布會、常委會公報。

近年來，以人大會議公開為主要內容的人大履職公開不斷取得新進展，各省通過常委會公報、新聞發布會、記者招待會、新聞公開報道、公民旁聽、網絡直播等渠道公開的會議信息愈益豐富完善，逐步推動了對內公開向對外公開、事后公開向事中公開、單一形式公開向多形式多渠道公開的轉變。但是，總體來說，目前的人大履職公開的進展離人民當家作主的要求、離全過程人民民主的實踐需要還存在一定差距，人民對人大職權行為的知曉度仍是有限的。關于新聞媒體報道，一般只允許特定的少數幾家媒體采訪報道，報道的會議信息是經過信息篩選、加工后的內容，只公開了會議的部分內容，完整的會議過程和審議發言并沒有公開。公民旁聽雖為常委會會議公開提供了制度化的渠道，但實際上只能少數人參加，旁聽內容也只是部分場次的會議。常委會公報基本做到了網絡公開，但公報內容更多是一種結果公開、靜態公開。在推進地方人大履職的公開程度方面還有很大探索空間。

第一，規范化、多渠道推進“臺前”的會議公開。召集會議并進行議事是我國各級人大及其常委會行使權力的重要方式。人大代表、人大機構履行職責的主要空間、時間是在會議期間。因此，會議公開是人大履職公開的關鍵。從積極穩妥的政治體制改革路徑及現有制約條件來看，推進人大履職公開當前主要是建立健全各項工作制度，以人大會議公開為主要內容，逐步形成人大履職公開的常態化規范化運作機制。

第二，逐步規范推進“幕后”的人大協商過程公開。從全過程人民民主的根本要求出發，推進人大履職公開，要實現從結果公開向過程公開、從形式公開向內容公開、從靜態公開向動態公開的轉變。從現實情況來看，人民群眾對人大協商過程的信息相對更加陌生，多位人大實務工作者提出了一個形象化比喻，“人大工作就像是鴨子浮水，表面上看似風平浪靜，但下面一直在忙碌”。從長期的刻板印象和相對局限的公開信息出發，人民群眾大多只看到了人大的會議審議，而看不到會議審議前的協商，雖然人大常委會是通過會議來集體議事的，但真正進行協商、取得共識的大量的實質性工作發生在會前與“幕后”。從這個角度來講，將作為過程的人大協商公開具有重要的價值。

近幾年的實踐中，部分地方人大常委會辦事機構或工作機構召開的新聞發布會、新聞發言人記者會是“幕后”公開的一種有效形式。比如，2021年7月30日，江蘇省人大常委會法制工作委員會召開首場新聞發言人記者會，法工委委員通過線上直播形式，圍繞省十三屆人大常委會第二十四次會議審議通過的《江蘇省社會信用條例》等兩件地方性法規、《關于修改江蘇省動物防疫條例的決定》等兩件重大事項決定介紹相關情況。2022年11月25日，江蘇省人大常委會辦公廳舉行新聞發布會，就省十三屆人大常委會第三十三次會議通過的《江蘇省長江船舶污染防治條例》等3件地方性法規、《關于嚴格實施國土空間規劃為江蘇高質量發展提供空間保障的決定》等3個重大事項決定向社會進行發布、作出解讀，圍繞出臺背景、現實意義、主要內容、協商過程回答記者提問。各省新聞發布會的實踐，一般由常委會辦公廳或工作委員會等“幕后”部門主持，聚焦專項議題展開，對協商過程、內容公開進行了有益嘗試。接下來，應該在實踐中逐步規范、擴大這一形式的信息公開，為人民群眾了解人大常委會工作提供新的渠道。

二、聯系渠道：常態化密切聯系人大代表和人民群眾

“各級國家機關加強同人大代表的聯系、加強同人民群眾的聯系，是實行人民代表大會制度的內在要求，是人民對自己選舉和委派代表的基本要求。”[4]人大常委會作為閉會期間的常設機構，是法定的民意代表機關，尤其需要經常性加強同人大代表的聯系，加強同人民群眾的聯系。一是加強同人大代表的聯系。人大代表是法定的民意代言人，是連接國家機關與人民群眾的重要橋梁紐帶。從人大常委會的工作要求來說，要加強同兼職的人大常委會委員的日常聯系，加強同本省的全國人大代表、地方人大代表的聯系，尤其是加強同工作在基層一線的人大代表的聯系。二是加強同人民群眾的直接聯系。聯系的主體包括人大常委會與人大代表。在人民代表大會制度框架下，加強同人大代表的聯系與加強同人民群眾的聯系是一致的，從根本上都是密切聯系人民群眾，是為了體現和保障人民當家作主。

人大常委會與人民群眾的有機聯系，不是人民群眾一廂情愿的參與意愿和自下而上的參與沖動，也不是人大常委會自作多情的參與動員與自上而下的參與“空轉”，而是人民群眾與人大常委會都有可持續的聯系意愿、有可聯系的暢通渠道。聯系的意愿與渠道取決于法律和制度提供的程序和規則，其中聯系渠道具有根本性作用。人民群眾通過何種渠道表達民意、貢獻民智，關鍵在于人大常委會搭建了何種吸納民意、匯集民智的渠道，其背后關鍵是人大常委會通過何種渠道保持與人民群眾的有效聯系。

各地人大通過探索積累，構建了以“雙聯系”為核心內容的聯系群眾的一系列制度與機制，創建了走訪座談、主任接待、代表列席會議、公民旁聽會議、代表述職、代表聯絡站等聯系平臺和方式，實踐了視察調研、公開征求意見、接受來信來訪等聯系形式，為保持與人民群眾的密切聯系提供了制度化規范化的渠道。比如，在廣東，2014年省人大常委會建立的“雙聯系”制度要求主任會議組成人員各直接聯系5名省人大代表，而省人大代表直接聯系人民群眾，到2019年，《關于廣東省人大常委會組成人員聯系省人大代表和省人大代表密切聯系人民群眾的意見》擴大了聯系主體、聚焦了聯系對象，要求每位常委會組成人員直接聯系1～3名其所在選舉單位一線工人、農民等基層代表。再如，在遼寧，第十三屆省人大常委會主任會議成員、常委會委員與359名省人大代表，主任會議成員與42名基層全國人大代表，9個專門委員會與42名全國人大代表、401名省人大代表分別建立聯系；兩次召開省人大常委會主任與所聯系的人大代表工作座談會[5]。在浙江，2021年首次向主任會議報告常委會組成人員聯系代表年度工作情況，52位常委會組成人員通過多種方式聯系代表2500多人次，聽取、轉交或推動解決代表提出意見建議172件次[6]。

可以看出，地方聯系代表和聯系群眾的平臺、載體不斷健全完善，代表機關的職能作用進一步發揮。但是，這仍然不能充分滿足人民群眾的需要和人大工作的要求，有的地方“雙聯系”的實效性有所欠缺，需要在實踐中持續優化和落到實處。

要建立健全聯系人大代表、聯系人民群眾的工作載體和網絡平臺，以“激活存量、探索增量”的思路加強平臺建設，推動平臺的全覆蓋、載體的多元化、渠道的暢通性，不斷完善平臺和載體的工作機制，充分激活其民意傳輸的功能。要完善聯系的方式方法，推動方式方法創新、多種方式結合互補，既經常性發揮實體性站、點的聯系功能，也發揮臨時性工作活動安排的聯系作用。

三、協商形式：制度化開展廣泛多層人大協商

在決策中進行協商是極其重要的。協商的作用在于通過接觸不同觀點、進行反復討論，對原本的偏好進行提煉、修正、轉變。這樣，在最后的決策環節，一個理想的結果便是實現了不同意見的高度收斂，達成廣泛的共識。即使沒有完全形成共識，協商過程中的充分溝通也搭建了意見表達的平臺和渠道，讓多數人投票表決的結果更能被多數人接受和執行。

“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數，是人民民主的真諦。”[7]協商民主是中國全過程人民民主的重要內容。2015年中共中央印發《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，將協商渠道拓展為“政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商、社會組織協商”等多種類型。這一劃分以協商的主導者為標準。其中，人大協商以各級人大及其常委會為主導者和組織者，其協商的對象包括黨委部門、“一府一委兩院”及其有關部門、人民團體、社會組織、人大代表、專家學者、社會公眾等。

人大協商是中國協商民主的重要組成部分，是協商民主機制在人大制度框架及人大具體工作中的嵌入和運用，是全過程人民民主的重要體現。人大協商在人大工作的各個領域、多個環節中已有比較豐富的實踐和體現，包括立法過程中的開門立法與立法協商，監督過程中的調研、代表參與、跟蹤問效，選舉任免工作中的協商溝通、形成共識等。在人大履行立法、監督、決定和任免等主要職能的過程中，人大協商發揮著民意表達和民意整合等輔助功能，并由此形成了人大協商在權力場域的立法協商、監督協商、重大事項決定協商、人事選舉或任免協商四種協商形態，以及在非權力場域的代表視察、代表意見建議、代表議案、代表聯系選民等協商形態[8]。無論何種形態，其關注的均是民意表達與民意整合。

當前，人大協商的制度空間已經初步構建，各地方人大常委會通過座談、論證、聽證、評估、咨詢、網絡、民意調查等多樣形式探索了人大協商的實踐展開，但是，也存在著制度空間有待進一步挖掘、協商廣度有待拓展、實效尚需深化等不足。要在法治軌道上加強人大協商規范化建設，推動人大協商廣泛多層制度化發展，還需要進一步規范人大協商的程序，完善人大協商的載體，保障人民群眾通過多元形式參與人大的協商工作。在程序上，規范公告發布、會議組織、意見收集處理反饋等工作流程，暢通人民群眾意見建議的表達、研判、辦理、反饋的閉環機制。要注重會前的論證、聽證和座談，讓人民在立法、決定出臺前后享有充分的發言權。在載體上，要綜合運用實體與網絡、常態與臨時、“走出去”與“請進來”等多種形式。

四、技術工具：數字化賦能人民政治參與

現代電子技術的運用對人民的政治參與正產生著革命性的推動作用。以前，空間和時間上的區隔限制了大多數人對政治過程的直接參與，廣播、電視、電話等傳統電子技術也只為少數人獲取信息、表達信息提供了條件。以互聯網為基礎的現代電子技術可以實現多人的實時交互，可以突破物理空間的限制，可以極大壓縮時間，可以實現在低成本基礎上的所有人的自由平等參與。

在地方人大借助互聯網平臺開展工作之初，網絡參與多為非制度化、非正式參與，人民的制度化政治參與體現為選舉和投票，網絡參與是制度化參與渠道的補充與輔助。近年來，隨著信息技術的發展，地方人大對信息技術的運用，正逐步從非制度化、非正式化向制度化、正式化轉變。

一方面，技術平臺成為制度化參與渠道的重要組成部分。比如電子表決已成為很多地方人大常委會會議上的法定表決方式，便于投票人真實意思的表達和投票結果的即時統計。再如預算聯網監督系統已經成為保障代表預算知情權的一個重要載體，便于人大代表、常委會組成人員隨時隨地查閱相關政府預算和預算審查監督的內容信息，對數據“看得懂”、看問題“抓得準”、提建議“反饋快”。另一方面，技術平臺本身逐步成長為制度化渠道。比如，浙江2013年率先探索建設的代表履職網絡服務平臺，開發了服務代表履職和服務聯系人民群眾兩個子系統，已經建設成為網絡政治參與的制度化渠道[9]。尤其是部分地方人大常委會已經開始推進的“數字人大”集成平臺建設，讓人民群眾的網絡參與更科學、更高效、更智能。2022年上線的“江西數字人大”，為人民群眾參與、人大代表發揮作用提供了全方位的網絡渠道。該平臺的“網上信訪”渠道，僅試運行期間就收到信訪件272件；該平臺的生態環境保護監督系統，打造了群眾發現問題—現場拍照上傳—平臺審核發布—人大受理轉辦—政府責令整改—市縣快速處置—辦理情況反饋的閉環過程，試運行期間收到各類環境問題410個；平臺能夠自動分析網上工作站人大代表和人民群眾反映的意見建議，形成監督熱點參考；等等[10]。

毫無疑問，利用技術創新、數字賦能來推進人大制度建設不失為一種現實穩妥的改革路向。但總體來說，這方面的工作仍處于探索性實踐階段，其技術平臺、運用范圍及實際效果仍有待進一步探索完善。

五、實際效度：實效化解決需要解決的問題

真正的民主尋求的不單是人民在政治上平等、自由參與的權力，還包括在經濟、社會領域的利益獲得與生活體驗。也就是說，“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民需要解決的問題的”[11]。管用、有效的民主必須是能解決實際問題的民主。

推進人大協商公開、保持同人民群眾的聯系、廣泛多層開展協商、實行網絡參與，這些固然重要，但更重要的是公開之后、聯系之后、協商之后、參與之后發生了什么變化、產生了什么效果、解決了什么問題。人大作為同人民群眾保持密切聯系的代表機關，也是一個民意民智信息的重要中轉站，其一端連接的是人民群眾、人大代表的信息表達，另一端連接的是國家法律法規、政策措施。因此，一個職能履行充分、工作開展有效的人大常委會需要讓人民的意愿和訴求能完整地、真實地表達出來，能具體地、現實地體現到黨治國理政的政策措施上，能有效地、有力地轉化為滿足人民對美好生活的向往。

因此，從大的方面來說，要做到堅持黨的領導與人大常委會依法履職、圍繞黨和國家中心工作與保障人民群眾現實利益、維護大多數人利益與兼顧少數人利益的有機結合，既代表人民群眾依法履職盡責，又用切實行動對人民負責。從具體工作來說，尤其要抓住主任接待、來信來訪、代表意見建議處理反饋等關鍵環節，用“開門納言”的渠道和形式收集、研究、辦理人民群眾最關注、最關心、最直接的現實問題。

參考文獻

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