以改革創新豐富全過程人民民主的人大實踐

內容摘要：進入新時代，地方人大工作被賦予更多新使命。地方各級人大積極適應時代發展的新變化和加快推進全過程人民民主的新要求，以改革創新豐富全過程人民民主的人大實踐，正確履職、依法履職、有效履職。制度穩則國家穩，制度強則國家強。地方人大要積極適應中國式現代化發展要求，積極探索加強和改進地方人大工作的新途徑新舉措，持續推進人大制度理論和實踐創新，推動人大制度功效有效發揮和優越性充分顯現。

關鍵詞：地方人大工作；探索創新；全過程人民民主；完善路徑

黨的十八大以來，黨中央就堅持完善人大制度和做好新時代人大工作提出了一系列新理念新思想新戰略，為新時代人大工作提供了指引和遵循。2021年10月，黨中央首次召開人大工作會議，強調要堅持和完善人大制度，加強和改進新時代人大工作，不斷發展全過程人民民主。2024年7月，中共二十屆三中全會進一步強調健全全過程人民民主制度體系，健全人大監督制度、完善監督機制，健全人大議事規則和具體工作制度，豐富人大代表聯系人民群眾的內容和形式，健全吸納民意、匯集民智的工作機制等。地方各級人大以習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想為指導，堅持用改革創新精神推動人大制度理論和實踐創新，把人民民主價值和理念轉化為科學有效的體制機制安排，轉化為具體生動的全過程人民民主實踐，推動地方人大工作更高質量發展。本文考察分析近年來地方人大工作創新實踐，闡述地方人大工作創新意義，探究豐富全過程人民民主的地方人大工作創新路徑，推進新時代地方人大工作與時俱進，促進人大制度優勢更好地轉化為治理效能。

一、地方人大工作創新的內涵與意義

“創新”顧名思義，指的是“創造和發現新的東西”，其本質是突破，即突破舊的思維定勢，本著理想化需要或為滿足社會需求，而改進或創造新的事物、方法、元素、路徑、環境，并能獲得一定有益效果的行為。創新涵蓋眾多領域，包括政治、軍事、經濟、社會、文化、科技等各個領域的創新。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，地方人大工作創新是政治領域創新的范疇，指的是根據面臨的新情況新問題，克服“路徑依賴”，研究尋找新途徑新方法，推進人大職權有效運行，促進履職效能不斷提升。地方人大工作創新的核心是“新”，它或者是體制機制的優化，或者是履職內容的豐富，或者是平臺載體的完善，或者是形式手段的改進，或者是外部環境的變革。地方人大工作創新除與其他領域的創新一樣具有新穎性、多樣性、實踐性等特征外，還具有以下幾個明顯的特征。一是規范性，立足于“用足用好”人大職權，在現實的法律框架、制度框架和政治生態下，既不失職也不越權地發揮作用。二是漸進性，地方人大工作創新需要一定的理論指導，在實踐中不斷總結經驗，逐步完善，不能操之過急、盲動冒進。三是實效性，地方人大工作創新不是為“創新”而“創新”，不是搞花架子，而是根據面臨的新情況和新問題，研究尋找新途徑和新方法。四是人民性，人大權力來自于人民，人大權力服務于人民，地方人大工作創新績效好壞的評價主體只能是人民，績效大小只能由人民親自體驗、親自感受、親自評判，得不到人民支持和肯定的創新舉措都是空談，也將是徒勞無益的。

“變化者，乃天地之自然?！眲撔虏粌H是經濟社會發展的不竭動力，也是民主法治進步的源泉。人大制度的建立和不斷完善，是歷史的選擇也是我國國情的需要，其本身就是重大的開拓創新。全國人民代表大會制度確立70年以來，特別是改革開放40多年來，在堅持中完善，在完善中發展，在發展中鞏固，日益顯示出自身的優越性。任何一套制度都不是完美無缺的，制度自信不是妄自尊大、自我封閉，制度自信并不意味著就無需制度改革。受多種因素影響，人大制度還存在許多不足，它的實現形式、運作機制、工作程序等還需要進一步完善，憲法法律規定的性質、地位和職權尚未完全落實，總體看離理想目標還有一定差距。黨的十八屆三中全會提出“推進人民代表大會制度理論和實踐創新”要求。習近平總書記強調，“要按照總結、繼承、完善、提高的原則，推進人民代表大會制度理論和實踐創新，推動人大工作提高水平”，“地方人大及其常委會要創造性地做好立法、監督等工作，更好助力經濟社會發展和改革攻堅任務”。地方各級人大在堅定人大制度自信同時，要以更大的政治勇氣和智慧，“勇于實踐、勇于變革、勇于創新”，推進人大履職行權更好體現時代性、把握規律性、富有實效性。

長期以來，在地方人大做工作，一般都要先問一問有沒有法律規定、是怎樣規定的，即使沒有法律規定，也要問一問有沒有慣例或先例可以遵循。這種依法依規辦事的傳統和觀念是可貴的，但事物總有其兩面性，在人大工作久了，容易形成思維定勢，導致“創新不足、保守有余”，影響人大履職成效和人大制度的發展完善[1]。“捆住我們手腳的最大問題是思想觀念，阻礙我們前進步伐的最大問題還是思想障礙。”沒有思想觀念的創新就不可能有主觀能動、客觀有序的工作創新，人大工作要創新要發展，就要沖破傳統的思維定勢，自覺把思想認識從那些不合時宜、不利于科學發展的觀念、做法和體制機制的束縛中解放出來，解決好“創新風險大”—不敢創新，“按照慣例做順手，搞創新不放心”—不愿創新，“人大工作千頭萬緒，創新從何做起”—不會創新等問題[2]。當然，解放思想，更新觀念，不是不講條文、不講規矩，而是要分清利弊、棄舊揚新，“該堅持的堅持，該改革的改革，該破除的破除”，激發探索創新的意識和激情，積極尋求加強和改進人大工作的新途徑新舉措，推動人大制度功效正常發揮和優越性充分顯現。

二、新時代地方人大工作的創新實踐

與時代同步伐、與改革同頻率、與發展同前進，是人民代表大會制度的鮮明特點和寶貴經驗。進入新時代，黨中央先后就加強縣鄉人大工作和建設、人大討論決定重大事項、政府向人大報告環境狀況和環境保護目標完成情況、實現人大國有資產監督制度化常態化、人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展等方面作出決定，地方人大工作被賦予更多新使命。地方各級人大積極適應時代發展的新變化和加快推進全過程人民民主的新要求，以改革創新豐富全過程人民民主的人大實踐，正確履職、依法履職、有效履職。

（一）發揮人大主導作用，推進科學立法、民主立法、依法立法

我國地方立法經歷了一個從無到有、立法主體從少到多的發展過程。2015年，十二屆全國人大三次會議修改立法法，賦予所有設區的市地方立法權。至此，我國地方立法主體由31個省、自治區、直轄市和49個較大的市增加到354個。2021年2月24日正式開通的國家法律法規數據庫，收錄憲法和現行有效法律 275 件，法律解釋 25 件，有關法律問題和重大問題的決定 147 件，行政法規609件，地方性法規、自治條例、單行條例、經濟特區法規16000余件，司法解釋637件，中國特色社會主義法律體系進一步完善。

發揮人大在立法工作中的主導作用。2014年10月，黨的十八屆四中全會首次提出，“健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用”。近年來，圍繞如何發揮人大在確定立法選題、組織法案起草、審議把關三個方面的主導作用，防止部門利益和地方保護主義法律化，有立法權的地方各級人大都在積極探索。江蘇率先制定《省人大“十四五”工作規劃》，系統謀劃未來五年立法等方面目標任務、思路舉措，使地方立法更好融入發展大局、服務中心工作。北京、湖北、重慶、四川、西藏等地完善立法工作專班機制，人大提前介入、深度參與調研起草工作；廣西人大本屆以來牽頭起草的法規草案占34%。發揮人大在立法工作中的主導作用，必須加強地方立法人才隊伍建設。安徽省人大優化法制委人員結構，專門成立人大立法研究中心[3]。廣東實施關于加強立法工作隊伍建設的若干意見、關于高層次立法工作人才培養計劃等，提出到2025年建立一支包括15名領軍人才、80名骨干人才、200名專業人才的立法工作隊伍，為推動全省立法高質量發展提供人才支撐和智力保障。

加強創制性立法。地方人大正確處理立法與改革決策的關系，深化改革與完善立法同步推進，對國家尚未立法的事項，本地又有實際需要且具備立法條件的，積極開展創制性立法探索，從注重總結實踐經驗、固化已有成果向更加注重改革創新、發揮引領推動作用轉變。北京、江西制定科技成果轉化、高新技術發展、地方金融監管、促進中小企業發展等條例，山東出臺新舊動能轉換促進條例，湖南率先開展先進制造業立法，廣東出臺數字經濟促進條例、信息化促進條例、自主創新促進條例等[4]。杭州市人大制定《杭州市跨境電子商務促進條例》《杭州城市大腦賦能城市治理促進條例》《杭州市數字貿易促進條例》等一批創制性地方性法規，以立法先行護航高質量發展。區域協同立法加快發展，目前協同立法已在跨區域生態環保、大氣污染防治、疫情聯防聯控、交通一體化等方面發揮積極作用，京津冀、長三角已形成比較固定的立法協同工作機制。云南、貴州、四川共同立法保護赤水河，探索流域共治共同立法模式。

通過“小切口”“小快靈”精準立法。地方人大堅持“量身定制”“對癥下藥”，找準立法著力點、切入口，圍繞群眾反映強烈、現實需求突出的問題，出臺了一批適用、管用的良善之法。山西堅持立法“切小題目、切準特色、切細內容、切實措施”，在省人大常委會制定的法規中，調整事項相對單一的占70%以上，不設章節的超過50%，同時大幅提升立法工作效率，修改《野生動物保護法實施辦法》從啟動到通過不到20天，《禁止野外用火決定》從立項到出臺僅1個月。重慶抓實“小快靈”“小而精”立法，修改后的《實施農村土地承包法辦法》，篇幅從原來的8章54條縮減為“一文到底”36條，被農村干部群眾稱為能看懂、易執行的“干貨式”立法。陜西的《延安革命舊址保護條例》《秦腔藝術傳承發展條例》，貴州的《長征國家文化公園條例》等，以立法保護紅色資源、傳承歷史文化[5]。

堅持把立法過程作為集中民智的過程。地方人大深入踐行全過程人民民主，綜合運用基層調研、立法辯論會、聽證會、立法聯系點等形式和途徑，廣泛征求社會各方意見，立法工作透明度和公眾參與度進一步提升。近年來，上海的基層立法聯系點共參與20件國家法律、64件地方性法規征求意見工作，提交立法建議6530條，其中530多條在立法修法時被采納。江蘇昆山市人大依托全市1857個綜合網格設立立法信息采集點，網格長、網格員以及各行各業一線工作者擔任立法信息員，自2020 年掛牌成立基層立法聯系點以來，累計參與48部法律草案意見征求工作，提交意見建議2485條，209條被認可采納[6]。北京、天津等地擴大代表有序有效參與立法，建立“萬名代表下基層”、代表全程參與立法等工作機制，讓立法之路滿載民意。遼寧注重代表議案向立法項目的轉化，2019年以來根據代表議案確定的立法項目占50%以上。浙江推進地方立法數字化改革，對立法工作機制、方式流程、手段工具進行系統性重塑，加強立法信息管理平臺建設，通過信息化、智能化建設提高立法質量和效率[7]。

（二）探索討論決定重大事項新路，把重大事項決定權落到實處

地方人大的重大事項決定權，是人民主權和意志的體現，具有權威性和強制性。相對于地方人大立法、監督和人事任免，重大事項決定權一直是地方人大職權行使中的一個薄弱環節。黨的十八大報告、十八屆三中全會決定、中央2015年轉發的《關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》、十九大報告、二十大報告等，都明確提出黨委要支持和保證人大及其常委會依法行使包括決定權在內的各項職權，為人大及其常委會行使重大事項決定權提供政治支持和輿論氛圍。2017年1月，中共中央辦公廳出臺《關于健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見》，對落實人大重大事項決定權作出制度設計。地方人大主動適應新形勢對人大工作的新要求，紛紛出臺實施意見辦法，行使重大事項決定權工作取得很大進展，出現不少新的探索和實踐。

健全地方重大決策中黨委、人大、政府三者之間的協調溝通機制。北京市、甘肅省、廣東廣州市等地實行重大事項決定項目“年度計劃”“年度清單”制度，在議題的形成和提出上建立常態化機制。黨委辦公廳（室）、人大常委會辦公廳（室）、政府辦公廳（室）每年初通報重大決策工作部署，溝通全年重要工作安排，分議而必決、議而可決、通報備案等3類，明確政府提交和人大受理的重大事項具體議題。人大在廣泛征求意見的基礎上，形成討論決定重大事項年度計劃“清單”，與立法、監督年度計劃一并下發，并根據實際情況適時調整。

實行重要民生實事項目人大代表票決制。浙江省寧?？h早在2007年就在力洋、大佳何兩個鄉鎮開展民生實事項目人大代表票決制的試點，基本做法是群眾提、代表定、政府辦、人大評，2009年該縣將這一做法推廣到全縣各鄉鎮，2012年又擴展到縣級層面。2017年3月，浙江省人大常委會在該縣召開現場會，要求3年內在市縣鄉三級全面推行民生實事項目人大代表票決制。2017年6月12日，中央電視臺《焦點訪談》以“從為民作主到由民作主”為題報道了這一基層人大建設的創新實踐。近年來，各地人大借鑒推廣“寧海經驗”，山東濟南市、江蘇南通市等地還制定出臺相關辦法，推進民生實事人大代表票決規范化、法治化。民生實事項目人大代表票決，“還權于民”，“還權于人大”，改變了民生實事項目政府自作主張、人大重大事項決定權虛置流失現象。

加強政府重大投資項目審查。政府重大投資項目，是國民經濟和社會發展計劃的重要組成部分，也是地方財政支出的重點領域，無疑是人大重大事項決定的重要內容。近年來，浙江寧波市、江蘇泰州市、安徽黃山市徽州區等多地人大制定出臺政府性投資項目審查監督辦法，構建起政府重大投資項目黨委決策、人大決定、政府執行、代表參與的運行機制。江蘇南通市海門區人大將5000萬以上政府性投資重大項目作為人大常委會討論決定重大事項的重要內容和每年“必選”的規定動作，推動討論決定重大事項決定由虛到實轉變[8]。

（三）豐富創新監督方式，提升人大監督剛性和實效

突出問題導向。監督是制約、督促和規范，監督總是要與監督對象所存在的問題打交道，不善于與“問題”打交道的監督只能是流于形式。2019年中共北京市委印發《關于新時代加強和改進人大工作的意見》，在增強人大監督剛性和實效方面，提出“有關國家機關向人大常委會報告專項工作，問題和原因部分不少于三分之一，解決問題的舉措部分不少于三分之一”，人大常委會要“真發現問題、發現真問題，提出有針對性的審議意見”，體現一種直面問題、敢于監督的理念，明確新時代人大監督應有的硬氣和擔當。湖南省[9]、陜西鎮坪縣[10]、江蘇啟東市[11]等地人大探索“清單化閉環式”監督，將調研中收集的問題、代表建議所提問題以及會議審議時與會人員提出的具體問題，作為審議意見附件一并交辦，問題和建議具體明了，辦理和督辦方向明確，是否落實一目了然，監督剛性和實效倍增。

喚醒“休眠”的人大權力。黨的十八屆三中全會提出，人大監督要“通過詢問、質詢、特定問題調查、備案審查等積極回應社會關切”。激活“休眠”的人大職權，更大范圍和更多頻次地運用詢問和質詢、特定問題調查等“重磅武器”，是憲法和法律賦予的職責，更是人大回應民意、維護民利的法定責任和功能要求。2014年，浙江云和縣人大常委會針對財政存量資金及政府債務“雙高”不減反增現象啟動特定問題調查，2015年該縣人大常委會又啟動國有固定資產（存量土地和房屋）特定問題調查。2015年7月，浙江麗水市人大常委會9位組成人員首次就當地一污水處理廠存在未達標排放問題聯名提出質詢案。2016年6月，江西省人大常委會在全國省級人大中首次開展特定問題調查，“劍指”生產小作坊和攤販的食品安全亂象。2018年7月，遼寧省人大常委會會議決定成立特定問題調查委員會，就政府支出預算結構和政府性債務問題開展調查[12]。專題詢問是2010年全國人大常委會的一項創新實踐，這種監督形式的內容和力度介于詢問和質詢之間，現已經成為各地人大廣泛運用的一種監督形式，其制度化和常態化趨向日益顯現。

推進預算監督由“形式性”向“實質性”轉變。人大肩負著批準審查預算的重要職權，但長期以來，人大對這一職權的行使一直比較薄弱。為提高人代會預算審查質量，深圳市人大常委會在人代會召開前專門組織代表和咨詢專家開展預算初審，人大代表提前介入，保證有更多時間“預習”預算草案，同時開展走訪調研，收集第一手資料，廣泛聽取各方意見，讓預算審查更加科學合理，更加貼近民意[13]。部門預算是財政預算編制的基礎，是全口徑預算的基本組成單元。江蘇啟東市人大將部門預算初步審查作為提高預算審查監督實效的突破口，每年選取3～6個部門，按照“預算早編細編—建議意見征詢—預算修改完善—持續跟蹤問效”等前后相續的程序，對部門預算的編制、執行等進行審查[14]。 廣東省人大常委會率先建立財政預算支出聯網監督系統，人大對政府財政預算支出的監督已由事前、事后監督，升級為實時在線全程監督，監督實效進一步加強，監督作用得以充分發揮[15]。

調整和優化人大司法監督。隨著司法體制改革的深入推進，人大與司法機關的關系正悄然發生變化。浙江、遼寧、山西、陜西西安市、江蘇南通市等地探索制定人大司法監督工作的規范性文件，明確司法監督工作原則、主體、對象、內容、形式、途徑、程序等，增強了司法監督規范性和實效性。在監督方式上，多地人大積極探索創新問卷調查、工作評議、旁聽庭審、案卷評查、滿意度測評等方式，提高人大司法監督精準性和有效性。2014年和2018年，河北省人大常委會組織省市人大代表、律師、群眾代表等對法院執行工作進行專項評議[16]。江蘇啟東市人大常委會在跟進督促“兩院”完善內部辦案質量評查機制的同時，會同市委政法委組織人大代表、法律專家等開展案件質量評查，形成問題清單和整改意見，向“兩院”反饋并督促整改[17]。2020年9月，江蘇南京市人大出臺《關于組織人大代表旁聽評議法院案件庭審工作暫行辦法》，變“法院選案”為“代表點案”，變“一聽了之”為“跟蹤到底”，推動旁聽庭審工作常態化、剛性化[18]。

（四）提升人大代表選舉和人事任免質量

民主選舉是人大制度的基礎制度，如何選出負責任的人大代表、如何加強對人大代表的監督是地方人大工作的一大難題。江蘇東海縣等地在人大代表換屆選舉中增設代表候選人承諾制度，在正式選舉前要求候選人填寫包括加強學習、聯系選民、督政議政、為民辦事等內容的任職承諾書，并向選民報告，而后張貼在選區的公務欄上[19]。廣東深圳市寶安區探索“人大代表兼職監督員”制度，在選區實行“兩票制”，一票選人大代表，一票選出人大代表監督員，向社會公布名單并發放五年期聘書[20]。2021年廣東深圳市、區兩級人大在全國率先開展全市選民聯網和手機掃碼登記，通過短視頻、微信公眾號和現場易拉寶等方式廣泛宣傳候選人，切實保障選民的參選權、知情權和對選舉的監督權[21]。廣東深圳市鹽田區人大打破以往單純按生產單位、社會區域來劃分選區的傳統，引入按行業協會劃分選區的做法，極大提高了選舉效率，進一步提升了代表專業性[22]。

在國家機關工作人員任免上，上海市人大常委會強化對任命人員的任前監督，人大相關委室審閱相關材料，并專門到相關單位和部門聽取介紹，結合日常監督情況反饋意見。陜西洛南縣人大出臺《關于任免地方國家工作人員暫行辦法》，嚴格實行任前、任中、任后全程監督機制。任前，縣委研究干部人事方案過程中，人大常委會充分吸納社會各方意見，發表建議，組織部門考察擬任人員時人大相關委室參與其中；任中，執行“介紹情況、履職承諾審議發言、委員票決、頒發任命書”五項程序，擬任人員承諾發言情況向社會公布；任后，根據制定的《國家機關工作人員履職承諾評議辦法》，對本屆任命的所有國家工作人員都進行一次履職評議[23]。

“誰任命，誰監督”，人大監督自己任命的干部天經地義。2015年中共中央轉發的《關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》要求，“加強對人大選舉和任命干部的監督”。為克服人事任免權行使中存在的“重任命輕監督”，甚至“只任命不監督”問題，近年來多地人大積極開展創新，進行有益探索。在對政府組成人員的任后監督方面，2014年湖南資興市人大常委會制定出臺《聽取和審議國家機關工作人員履職情況報告的暫行辦法》[24]，2015年江蘇啟東市人大常委會制定出臺《人大常委會任命的“一府兩院”工作人員報告履職情況的暫行辦法》[25]。廣東深圳市人大常委會要求其任免的32個市政府工作部門主要負責人每年提交依法履職報告，市人大常委會組織調研并形成初審意見，提交市人大常委會會議審議，并開展滿意度測評，測評結果當場公布[26]。在對“兩院”人員監督方面，近年來各地人大常委會適應司法體制改革新要求，積極開展“兩官”履職評議工作，可謂遍地開花。截至2018年，浙江全省共有8個設區的市和70多個縣（市、區）人大常委會相繼開展了這項工作[27]。近幾年來，江蘇省各市、縣（區）也紛紛開展包括“兩官”履職評議工作在內的干部履職評議工作[28]。湖南省人大建立“司法人員執法監督信息平臺”，黑龍江哈爾濱市、遼寧沈陽市、浙江寧波市等地人大建立審判員、檢察員等司法人員履職檔案，增強對司法人員經常性監督實效。

（五）創新人大代表工作，推動人大代表為民履職、有效作為

1.推動代表履職平臺“建管用”并舉。近年來，各地普遍加強人大代表“家站點”建設，使其成為閉會期間代表接待選民、開展代表活動的重要陣地。廣東、江蘇等省人大制定的街道人大工作條例包含建“家”立“站”內容，2019年浙江省出臺《關于深化全省人大代表聯絡站工作和建設的指導意見》。甘肅各地普遍建立“人大代表之家”，作為代表履職和聯系的主要工作平臺，并且以人大代表工作站、聯絡站或活動室、代表工作室等各種形式，向村組和社區延伸拓展，基本實現制度化、規范化、經?；痆29]。浙江寧波市江北區人大安排代表每月一次，晚上7∶00～9∶00走進各個社區活動中心，接待選民來訪，同時建立選民意見“收集—處理—反饋”快捷機制，選民參與代表接待活動熱情高漲，甚至出現“排隊”現象[30]。遼寧沈陽市沈河區人大創建“代表代言選民”“人大常委會聯系代表”“政府部門聯系人大”三個微信平臺，搭建起“選民訴求反映—代表整理報送—人大跟蹤督辦”工作體系和工作方式，實現代表與選民群眾聯系零障礙、常態化、有實效。一些專家學者把這一實踐稱為“沈河模式”，稱它是“永不落幕的人代會”[31]。為發揮代表專業優勢，促進履職“精準化”，不少地方人大組建專業的代表履職小組，開展專業性履職活動。甘肅蘭州、嘉峪關、酒泉、平涼等地，在普遍按地域建立代表小組的基礎上，探索組建專業型或功能型代表小組，讓代表在最熟悉的行業和事項上發揮作用[32]。

2.創新建立街道議政會議、開發區人大代表聯席會議等議事平臺。街道、開發園區不設有人民代表大會這一最基層的地方國家權力機關，街道、開發園區決策層聽取民情、收集民意的法定渠道出現缺失，而這一層面的選民群眾也缺少了一個反映民意、參政議政的重要渠道。近年來，多地人大在街道、開發園區探索組建以人大代表為主，由選民共同參與的街道議政會議、開發區人大代表聯席會議，參與街道、開發園區重要決策的調研、論證、監督，及時收集并反映轄區居民意見建議，推進街道、開發園區經濟社會和民主政治發展。江蘇淮安市清江浦區人大探索創立街道人大“政情通報會”“工作評議會”“代表選民議事會”等“三會”制度，組織引導街道轄區選民代表議政協商，架構起有效的民意表達渠道和議政督政機制[33]。為推進人大制度在開發區有效運轉，2020年9月江蘇省人大常委會主任會議討論通過的《關于加強和改進地方人大代表工作的意見》第二十一條指出，“探索建立開發區人大代表聯席會議制度”。2023年11月江蘇省人大常委會研究出臺的《關于加強開發區人大工作的指導意見》明確，“開發區較多的地方，根據工作需要，可以探索設立人大開發區專門委員會”“可以建立由開發區內各級人大代表組成的人大代表聯席會議”。江蘇無錫市人大積極探索實踐人大制度在開發區運行的機制，形成由“人大開發區委員會+開發區人大代表聯席會議+多種制度規范”構成的“1+1+X”開發區人大工作的“無錫模式”，有效破解人大制度在開發區實施“空白”問題，適應了開發園區推進基層民主和基層治理的現實需求[34]。

3.推動代表建議辦理由“答復型”向“落實型”轉變。針對人大代表建議辦理存在的“重答復、輕落實”“只答復、不落實”問題，各地人大創新辦法舉措，在推動人大代表建議落地見效上下功夫。湖北潛江市于2013年起每年設立1000萬元的人大代表建議辦理專項資金，主要用于解決代表建議中無項目支撐而群眾又反映強烈的“急難老小”問題[35]。2014年海南?？谑腥舜蟪Ｎ瘯贫ǔ雠_《承辦單位辦理工作績效評估辦法》，常委會組成人員、市人大代表按照績效評估內容細則以無記名投票方式表決判定承辦單位辦理工作的優劣，績效評估結果向社會公開[36]。廣東深圳坪山區人大探索建立百分制分段評價機制，明確建議辦理答復滿意占40%的權重，落實占60%的權重，推動建議辦理更加重視落實[37]。山東青島市政府將第三方（專家）評估機制引入代表建議辦理工作，在交辦、“面辦面復”“二次辦理”各環節，客觀評價建議辦理結果和承辦部門辦理質量，推動更多難以落實的建議得到有效解決[38]。湖南衡陽市[39]、浙江寧波市鄞州區[40]等地人大對代表提出的B類建議即所提問題正在解決或列入規劃逐步解決的建議辦理實行“回頭看”，進行“二次交辦”，切實推動相關建議再辦理、再落實。

4.履職評價，推動人大代表有畏有為。近年來，各地人大創新完善代表履職規范和履職監督制度，給代表履職戴上“緊箍咒”，鞭策和督促人大代表敬畏自己的職權和責任。江蘇連云港市人大制定出臺《連云港市人民代表大會代表守則》，黑龍江牡丹江市東安區人大出臺《東安區人大代表履職評價暫行辦法》，為代表履職畫出“硬杠杠”，定下“硬約束”。江蘇盱眙縣人大以智慧化管理為手段，對代表履職實行量化積分管理，每位縣級人大代表可通過手機履職APP隨時隨地上傳履職活動情況，“智慧人大”系統及時自動生成代表履職“成績單”和“排名表”。湖北咸寧市咸安區人大創新建立代表履職檔案制度，“一人一簿，一事一記”，對代表履職實施動態管理，催生了代表的履職熱情和動力。

（六）加強自身建設，增強干事創業生機和活力

選樹創新案例項目，激發創新意識和探索激情。為推動人大制度理論和實踐創新，自2018年起，浙江省人大常委會創設“浙江人大工作與時俱進獎”評選活動，每兩年評選一次，目前已開展了3屆，首屆評選表彰了包括溫嶺參與式預算監督、云和特定問題調查、寧海民生實事項目人大代表票決制等24項創新舉措[41]。自2019年起，廣東省人大常委會開展縣鄉人大工作創新案例征集工作，目前已開展了5屆，首批25個創新案例涵蓋基層人大在行使重大事項討論決定權、開展監督工作、代表工作、加強人大信息化建設、人大街道工委建設、縣鄉人大工作績效評價等6個方面工作，為全省基層人大加強履職能力建設提供可復制可推廣的工作經驗[42]。湖南省開展優秀小快靈立法案例、優秀人大監督好案例等評選，江蘇宿遷市開展年度人大系統改革創新優秀成果評比表彰，同時，以評比活動為契機，利用人大報刊和微信公眾號等媒體，以專版、系列報道等形式，對入選項目進行深度報道，營造敢于實踐、勇于創新的濃厚氛圍。

量化績效標準，做實人大工作。一直以來，人大績效評價工作及其價值尚未引起足夠的重視和認同，既缺乏評價的語境，又缺乏系統有效的評價方法和工具[43]。近年來，多地人大加強人大工作績效標準研究，為人大工作提供導向，促進工作績效全面提升和人大權能充分實現。起步于 2012年的陜西省鎮坪縣“績效人大”建設，聚焦縣鄉人大工作和建設的薄弱問題，開展人大績效標準研究，建立了一套科學、具體、可量化的人大工作績效標準體系，其中縣人大工作績效標準體系共18類122條308款，鄉鎮人大工作績效標準體系共14類127條285款，基本覆蓋縣鄉人大工作的各個關鍵環節，從制度層面推動縣鄉人大工作流程再造，全面提升人大制度的作用和功效。鎮坪縣人大這一創新探索成果被譽為“開創人大績效標準先河的‘鎮坪經驗’”[44]。圍繞規范性、民主性、回應性、針對性等方面要求，江蘇啟東市設置鄉鎮人大績效評價指標體系，從依法召開鎮人大會議、開展主席團工作、組織指導代表小組活動、督辦代表議案建議、加強自身建設等5個方面（每一方面指標再細化量化），對鄉鎮人大工作進行具體、量化評價，衡量工作績效高低，區分工作質量優劣，推進縣鄉人大權力、功能和地位的回歸[45]。

推動數字技術與人大履職深度融合。近年來，各地人大積極擁抱數字化轉型浪潮，將數字化作為推進新時代地方人大工作發展的“助推器”。2018年7月上線運行的“廣州智慧人大”，建成12個應用子系統，來自44個政府單位、司法單位的1983個數據主題在后臺滾動，實現數據由孤立單一向系統性、關聯性轉變，大數據技術全面助力人大精準履職[46]。2021年2月19日，浙江省人大常委會召開全省人大數字化改革工作推進會，會議印發《關于加快推進全省人大數字化改革行動方案》，明確數字化改革“任務書”“時間表”和“路線圖”[47]。浙江各地人大圍繞立法、監督、代表工作等核心業務和重大任務，謀劃并打造了一批有特色有成效的重點應用場景，橫向聯通“一府一委兩院”平臺系統，縱向貫通省市縣鄉四級人大，以數字化推動人大工作和代表履職更加科學、精準、高效。廣西南寧市人大常委會建立隨時可用、零距離的移動辦公場景，“面對面”“屏對屏”開展議案建議征集、立法監督、履職培訓、專題會議等，通過移動環保監督平臺和APP問題動態征集機制，形成“代表隨手拍、平臺自動轉、部門及時改、人大監督辦”的監督新模式[48]。

提升人大宣傳覆蓋面和影響力。近年來，各地人大高度重視人大新聞宣傳工作，遵循新聞傳播規律，進行報道策劃，深入挖掘新聞資源，及時傳播人大聲音，在繼續發揮報紙、廣播、電視等傳統媒體作用的同時，積極借助可互動的網絡新媒體平臺，打造人大宣傳新陣地，有的還用視頻、圖文直播人大會議實況，讓公眾更及時更直接了解人大履職情況。在各級各類媒體上，宣傳人大制度、人大工作和人大代表的優秀作品不斷涌現，新意迭出，亮點紛呈。江蘇等地每年對優秀人大新聞作品進行評選和表彰，并結合頒獎召開座談會，就人大新聞宣傳工作進行交流和研討，提升人大新聞宣傳覆蓋面和影響力。攜手新聞媒體，江蘇無錫市人大打造“人大之聲”欄目[49]，江蘇淮安市人大推出“人大代表替你問”系列電視問政節目，浙江溫州市人大打造“人民問政”“代表在線”欄目[50]，講好新時代人大故事，促進人大監督與輿論監督貫通協調，推動了一大批民生熱點難點問題的解決。深圳市羅湖區人大常委會自2018年以來，創新開展“向人民匯報”代表履職報告直播活動，先后組織代表從預算監督、立法與執法檢查、審議政府工作報告、審議國民經濟社會發展計劃、代表建議督辦、民主選舉、任后監督、代表聯系選民等11個方面現場述職直播，吸引越來越多的群眾參與，平均每期觀眾10萬人[51]。

三、讓創新成為新時代地方人大工作發展的強大引擎

地方人大工作是人大制度的基礎環節，是基層民主的毛發根須，離實際最近、離具體工作最近、離人民群眾最近。新時代，地方人大要積極適應中國式現代化發展要求，適應人民群眾政治參與熱情提高、保障自身利益訴求加大的新形勢，勇于擔負起豐富和發展全過程人民民主的政治責任和法律義務，以法治思維、發展眼光和創新精神，積極探索加強和改進地方人大工作的新途徑新舉措，持續推動內容更廣泛、層次更豐富的全過程人民民主實踐，為實現中國式現代化提供強大政治支撐。

（一）堅守人民當家作主價值取向，確保地方人大工作創新的正確方向

馬克思在《黑格爾法哲學批判》中指出：“在民主制中，國家制度本身只表現為一種規定，即人民的自我規定”[52]。這實質上指出了民主的價值屬性，即它是以人民利益為依歸、為人民所掌控的國家制度，人民是國家制度的主體性力量。人大制度以實行人民當家作主為價值目標，從根本上體現了一切權力屬于人民的政治理念，是人民行使國家權力的根本途徑和制度形式。人民當家作主的價值理念是人大履職行為的靈魂，它以一種文化氛圍、一種精神力量、一種價值期望、一種理性目標的形式，影響、規范和指導人大決策和其他活動。

恪守公平正義價值原則。習近平總書記強調：“不論處在什么發展水平上，制度都是社會公平正義的重要保證。”[53]在處于變革時代的中國社會中，人大在履職實踐中必須恪守公平正義的價值原則，建立暢通、公正、規范的社會利益表達機制，在充分了解人民意愿基礎上，集體行使職權，把人們分散的、個別的、特殊的利益整合成整體的、大多數人的、一般的利益即社會公共利益。通過職權行使，制定的法律條文、作出的決議決定等受到人民的普遍理解、信任和支持，并得到有效貫徹實施，從而使社會成員之間、各類群體之間存在的差異、對立和矛盾在一定條件下達到統一，使各種本來就具有以及本來就有差別的社會成員之間能夠各得其所、各安本分、和諧相處。

把人民對美好生活的向往作為履職所向。以堅持和維護大多數人民的根本利益即公共利益作為基本宗旨和價值取向，通過面向社會公開征集、視察調查、公民信訪等渠道，把社會普遍關注的問題確定為人大履職議題。加大法制創新力度，建立以權力公平、機會公平、規則公平和分配公平為主要內容的社會公平保障制度體系。進一步建立完善代表聯系選民制度、代表建議辦理制度、人大信訪制度，不斷創新民意表達和反饋載體，推進人大代表與人民的緊密聯系，推動解決人民群眾的操心事、煩心事、揪心事。

自覺接受人民監督。讓權力的真正主人對讓渡出去的權力實施最有效的監督制約，才能防止人大履職偏離價值目標和方向。要建立人大履職公開制度、代表向選民述職制度，通過各種方式和途徑，收集、獲取社會公眾對人大履職的信息、態度、建議，并及時進行反饋。運用多種方式和渠道，促進人民群眾參與人大工作，促進人大與社會公眾良性互動，提升人民群眾主體意識、民主意識和參政議政技能，促進全社會民主政治氛圍形成和發展。

（二）加強機制和技術創新，進一步激活人大法定職權

現代政治體系的建構理論分為價值層次和操作層次兩個方面，前者確定了政治體系的原則和價值取向，后者則將價值層次的理論轉化為實踐[54]。作為價值層面的民主政治制度，具有理想性、原則性、抽象性，但它不可能自動實現，必須要有具體的操作規范和步驟，要有運行機制和民主技術的支撐。從結構功能主義的分析范式來看，功能的發揮必定是建立在既定的結構之上的[55]。推動人大制度有效實現人民當家作主的價值功能，需要創新支撐起人大民主運轉的結構性要素，優化反映人大民主實踐特征并支撐其運轉的關鍵性要素和環節。

堅持自主獨立。人大工作的生命力和吸引力在于客觀公正，保持相對獨立和充分的程序公開性，這不僅是力避決策不公、決策失誤的現實需要，也是人大工作“取信于民”的內在要求。要進一步加強和改善黨對人大工作的領導。黨的領導的核心要義是“總攬全局、協調各方”，而不是“包攬”“細節”，也不是“控制”“替代”。要進一步健全黨領導人大的組織程序、體制機制等，理順黨委、人大、政府三者之間的關系，劃分和界定三者的職權和責任邊界，支持和保證國家政權機關依照憲法法律積極主動、獨立負責、協調一致開展工作。

優化機制和程序設計。推進地方人大法定職權落地關鍵是創建和優化運轉體制、機制和程序，真正實現“有法可依、有章可循”。健全公民參與立法制度，完善法規草案公開征求意見方式，推進民主立法、開門立法。要細化、量化重大事項的范圍、內容、規模和標準，建立一系列相配套的實施制度和運作程序，防止人大重大事項決定權被濫用和利用。進一步規范和明確人大及其常委會行使預算審查監督、規范性文件備案審查、特定問題調查、質詢等職權的范圍、內容、程序和辦法，激活“沉睡”的人大職權。改進和完善人事任免程序，加強對人大選舉和任命干部的任后監督，保證干部選舉和任命的真實性和公正性。

提升人大履職回應性。民主是以問題為導向的，民主所關注的問題就是人民群眾所關注的問題。選舉產生政治家固然是民主，但是選舉出的政治家如若不能回應民意，那么這個民主就注定是無效的。所謂不能回應民意，就是不能提出好的公共物品和公共服務[56]。地方人大工作不能“程序式”泛泛而議地坐而論道，要聚焦地方治理實踐中遇到的新問題、人民對美好生活向往中需要解決的急難愁盼問題，積極回應社會關切。面對社會生活中侵害人民群眾合法權益等事件，及時啟動監督程序，嚴格追責問責?！懊裰鞑皇茄b飾品，不是用來做擺設的，而是用來解決人民要解決的問題的?！比舜蟛恢苯犹幚砭唧w問題，但并不意味不推進具體問題的解決。要改進履職過程，對于“一府一委兩院”工作中的薄弱環節和人民群眾反映強烈的“老大難”問題，綜合運用多種方式，一環緊扣一環，跟蹤問效不松手，以人民群眾看得見、摸得著、可感知的履職成效贏得社會信賴和擁護。

營造暢所欲言、民主和諧氛圍。建立不同意見的博弈機制，最大限度擴張言論的寬松自由度，讓人大代表和人民群眾擁有宣泄情緒、傳達民意的廣泛空間和多維途徑，使各方良性互動，使不同利益主體以話語權來捍衛他們的權利。人大開展專題調查視察，要吸收人大代表、專業人士、普通群眾參與。決定重大事項前，可以委托第三方專業機構進行可行性論證，并提出建設性方案，供人大常委會審議時參考。聽取和審議專項工作報告、工作評議、質詢等人大監督活動，不妨將“辯論”設為“規定動作”，通過召開聽證會、論證會等形式，讓持異議的公民代表到場陳述理由、參與辯論，在溝通中實現人大與公眾良性互動，以此彰顯人大履職的民意理念和民權取向。

（三）堅持守正創新，正確把握地方人大工作創新的方法和策略

守正與創新相輔相成，是一個不可分割的有機整體。守正是創新的前提和基礎，創新是守正的目的和結果。守正與創新并行不悖，體現了人類社會發展承續性與變革性、原則性與創造性的統一。地方人大工作中的守正創新，就是守法律制度之正，創體制機制之新；守原理規律之正，創思想觀念之新；守人民立場之正，創方式方法之新。地方人大工作創新必須在深刻理解有關法律法規、科學掌握法理依據基礎上，在現行法律范圍內和制度框架下進行創新實踐，豐富和拓展人大工作內涵和外延，探索和實踐人大制度更好的運行形式，把制度功效做實，讓人大民主有感，把人大應有的地位、作用從憲法法律條文轉變為現實而有效的民主實踐。

堅持問題導向。問題是時代的聲音，是探索創新的起點和動力源?！懊髡咭驎r而變，知者隨事而制。”人大履職行權的薄弱點就是工作創新的主攻點。當前，影響和制約地方人大工作發展的熱點和難點問題還很多，需要我們運用勇氣和智慧，強化流程再造，對癥下藥，打通關節、疏通堵點，讓人大制度運行更加順暢有效。圍繞“科學立法、民主立法、依法立法”，在改進立法調研方式、發揮審議把關作用、提高論證評估聽證質量等方面加強研究，通過有效創新填補漏洞、消除盲區。圍繞“正確監督、有效監督、依法監督”，在加強和改進調研檢查方式、持續深化專項監督等方面尋求創新突破，提升人大監督剛性和實效。圍繞健全人大討論決定重大事項制度，克服“路徑依賴”，在增強決定規范性、及時性、權威性上細化實化，推動討論決定重大事項制度化常態化。圍繞加強人大代表與人民群眾聯系，創新人大代表履職方式、履職平臺和履職機制，增強人大代表聯系人民群眾的實效性。

NXd8HkZBgdf6xJ/OGaGOSnQE6PvVA8VNFFB/34i0Njw=強化系統思維。地方人大工作創新涉及方方面面，既要“謀一隅”更要“謀一域”，既要“單兵突進”更要“集團攻堅”。要站在整體和全局的高度，注重整體謀劃、協調推進和聯動集成?？茖W把握人大各領域各環節各方面工作的關聯性、互動性，全鏈條開展體制機制設計，統籌好制度之間的有機銜接，避免“碎片化”“分散化”。推進制度融合，讓功能重疊、作用相近的體制機制有機貫通、相互照應，在結合融合中實現效用最大化?！凹毠澮恍〔剑裰饕淮蟛健！眻猿謴拇筇幹胄√幹?，把宏觀的制度安排、中觀的機制完善和微觀的程序設計結合起來，從具體的哪怕是具體操作程序的事情做起，周密計劃，穩扎穩打，邁小步、不停步。加強總結提煉，堅持邊探索、邊完善、邊總結，及時將成熟有效的做法上升為制度機制，推動創新成果持久、穩定地發揮作用。

加強上下互動。上級人大要帶頭突破傳統思維，打破束縛手腳的舊的條條框框，善于用改革精神和法治思維創新工作方法，多提出一些新觀點、新論斷，為下級人大作出示范。通過創新成果評選、表彰獎勵、會議交流等形式，鼓勵和支持下級人大創新履職內容、活動方式和工作舉措，加強對下級人大的工作指導，及時總結、提煉、概括地方人大創新舉措和經驗，促進成果轉化。對于下級人大在工作中出現的偏差，上級人大應及時指導，予以糾正。

（四）加強能力建設，夯實地方人大工作創新基礎

“政治制度是人的勞作，它們的根源和全部存在均有賴于人的意志，政治機器并不自行運轉，正如最初政治機器是由人制成的，同樣還需有人甚至普通的人去操作。”[57]人大代表和人大干部是地方人大工作創新的主體，提高人大代表和人大干部的創新能力，是推動地方人大工作創新的決定性、基礎性工作。

提升人大代表的代表性和代表力。把人大代表人選的素質要求和能力要求放在與人大代表人選的政治要求和結構要求同等重要位置來對待。要提高人大代表職務限制標準，提名推薦人選既要注重群眾基礎，又要注重政治覺悟；既要符合法律規定的一般資格條件，又要注重履職意愿和履職能力，從根本上解決人大代表“先天性營養不良”的問題。改進人大代表選舉，增強選舉的公正性和競爭性，提高選舉過程和選舉結果的公眾認可度。加強教育培訓，促使人大代表始終處于自覺和敏感狀態，增強履職責任擔當。加強人大代表履職監督，開展人大代表履職考核評價，建立代表履職公開制度，探索完善人大代表退出機制，采取動員辭職、罷免等方式將不合格的人大代表調整出人大組織。

優化人大常委會、專委會組成人員素質和結構。打破傳統思維，在人大常委會、專委會組成人員配備上，從過去的“干部退前安置機構”回歸到“國家權力機構”這個定位上來，切不可將人大干部視為“二線”職位安排。配齊配足配優人大干部，注重吸收具有法律、經濟、管理、科技文化、社會事務知識專業人員進入人大常委會、專委會組成人員隊伍。降低組成人員整體平均年齡，形成老中青合理搭配的年齡梯次結構。完善“能進能出”常態化交流機制，建立并落實人大干部的任期調整、轉任交流制度，提升人大干部工作積極性，增強人大干部隊伍生機和活力。大力弘揚“四敢”精神，持續深化作風建設，推動人大干部從“墨守成規、按部就班”的舒適地帶中走出來，從“不敢監督、不愿監督”的畏難情緒中走出來，讓“敬業、勤業、精業”成為人大工作者的鮮明品質，讓“善于學習、勤于思考、敢于創新”成為人大工作者的職業習慣。

加強理論創新和工作宣傳。理論通常滯后于實踐，這是理論的特性使然。敬畏實踐，關注實踐動態，及時總結和預測實踐發展，以落后者的緊迫感去滿足實踐需要，推動理論與制度創新，這是馬克思主義具有強大生命力的秘訣所在。當前地方人大理論研究總體仍然比較薄弱，要有組織、有計劃地開展地方人大理論研究，圍繞人大體制機制建設、人大代表工作能力提升、人大履職實效增強、人民群眾參與等內容開展調查研究、進行理論研討，積極探索新時代地方人大工作規律，以豐富的理論成果指導和引領地方人大實踐發展。創新政治營銷手段，強化人大新聞的“受眾”意識，堅持貼近實際、貼近生活、貼近群眾，運用全媒體方式、大眾化語言，講好新時代人大民主故事，不斷推出可親可信、入情入理，能夠影響公眾情感、引導公眾思想的精品力作，提升人大履職傳播力和影響力，把一個真實的、有所作為的、民眾充滿信任和期待的人大形象展示在世人面前。

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