“制度—技術—效能”視角下 人大基層單元數字化改革的困境與優化路徑

內容摘要：人大基層單元制度是面向數字社會的人大代表聯絡站的迭代升級，是踐行全過程人民民主的關鍵步驟，其核心要義在于聯系與治理的雙重功能，與數字社會分布互動的數字聯系和開放參與、智能高效的數字治理相契合。研究發現，溫州市人大基層單元的數字化改革實踐，通過搭建數字聯系的基層架構，代表的履職能力與工作效能得到大幅提升的同時，人大基層單元數字化改革仍面臨與群眾聯系的覆蓋度、精準度和可信度不夠，民主協商和民主監督的場景化應用欠缺，數據賦能作用不明顯等困境。從“制度—技術—效能”互嵌與賦能視角，提出優化民主協商與民主監督的場景化應用，運用智慧大腦和數據分析賦能人大工作，進一步豐富拓展全過程人民民主，有效提升基層治理效能。

關鍵詞：人大基層單元制度；數字化改革；數字聯系；數字賦能

一、制度與技術的契合：數字社會背景下人大基層單元的聯系與治理

（一）人大基層單元制度的核心要義：聯系與治理雙重功能

1.人大基層單元①具有民主性，聯系功能是人大基層單元的首要功能。2022年修正的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》新增了第六十條第二款，該款規定通過建立基層聯系點和代表聯絡站，密切同人民群眾的聯系，聽取對立法、監督等工作的建議和意見。由此可見，代表聯絡站是實現全過程人民民主的重要制度載體，具有民主性，首要功能是加強人大代表和群眾之間的聯系。隨著人大基層單元制度不斷發展，其聯系內涵更加豐富，分為縱向和橫向聯系，縱向上的聯系較為簡單，指人大基層單元與省、市、縣人大及其常委會及鄉鎮人大的聯系；橫向上的聯系以基層單元為基點向外輻射至三類主體，即群眾、人大代表和“一府一委兩院”，同時三者間又需依托基層單元形成任意兩方或三方的聯系圈。

2.人大基層單元具有基層性，治理功能是人大基層單元的核心功能。人大代表聯絡站建設以鄉鎮和街道為基本單位，并且一般由街道工委主任或鄉鎮人大主席擔任負責人②。人大代表聯絡站是人民代表大會制度的有機組成，基于基層性之特征，聯絡站更直接面對人民群眾，是聯系群眾的末梢終端，也是多維關系的“角色集”[1]。群眾通過人大制度及其程序表達自己意志、意愿和訴求，人大基層單元將分散隨意的聲音篩選集中起來，把偏頗過激的聲音矯正至合適的區間，把朦朧粗淺的意見加以論證整合[2]，具有準確傳達民意的功能，同時人大代表的參與改變了原先個體與政府兩個主體間的不平等地位，三者間形成平等對話和民主協商，經各方有限度的妥協退讓后，形成公共的、成熟理性的認識或結論[3]，此為民智的凝結，再通過民主監督和反饋落實民智。由此人大基層單元成為社會治理的基本場域，引領基層治理發展[4]，在“協同共治”格局中推進民主協商和民主監督，實現制度優勢向治理效能的轉變。

（二）技術與制度的契合：數字社會的聯系與治理

1.把握數字社會分布式應用和去中心化特征，人大基層單元應建立起四通八達、分布互動的數字聯系。

數字社會由于具有扁平化、破碎化和流動化特征而成為微粒社會，數字社會中人們由“理性人”向“微粒人”轉變，人們多元的互利互動行為構成的聯系，也稱為分布式的微粒化互動[6]，其重要特征之一是去中心化，具有實時性與交互性，公眾可以憑借數字技術實現信息的自我生產、制作、加工和發布[7]。信息爆炸式增長形成多元的話語傳播，“微粒人”則在承載著多元話語的網絡節點中自由選擇并決定中心[8]，導致主流意識形態“控場力”和“話語權”被弱化[9]。這使得數字社會中人大代表傳統的走訪、考察等履職工作方式不再具有適配性，而數字社會的聯系形態表現為人大基層單元和人大代表主動創造話語中心，網民根據自己的興趣選擇參與話題，前者的質量決定了后者的活躍度，因而人大基層單元的數字聯系目標應是建立四通八達、分布互動的數字聯系，提高聯系工具覆蓋度、精準度，聯系內容與群眾生活的契合度、聯系信用度以增進互動的次數和頻率。

2.把握數字社會中組織結構扁平化和數據賦能的特征，人大基層單元數字化轉型可實現開放參與、智能高效的治理目標。由于信息社會培育的是分權的、網絡化的治理體系，數字社會原子式、扁平化的社會關系改變了物理世界自上而下權力單向流動的層級結構，推動科層結構向扁平結構、層級“勢能”向數字“動能”、政府主導向共建共治共享的轉變[10]。人大基層單元成為社會治理主體間溝通的平臺，形成公眾、人大代表、政府三方交互式權力制衡關系，并改變以往傳統政務機構與公眾之間存在的信息不對稱局面，在信息交互、地位平等的狀態下增強公眾的深度參與和協商凝智。由于互聯網可以將自然語言轉為可供統籌、分析、預判的數據代碼，人大基層單元可以應用算法推動民情民意個案轉向類案，通過相互印證保證結論的真實性，可以為制定法律與出臺政策提供理性和具有說服力的依據。由此，人大基層單元數字化轉型可達成開放參與、智能高效數字治理的目標，成為推動全過程人民民主和基層治理的有效方式。

二、人大基層單元數字化改革的實踐考察及困境

（一）溫州市人大基層單元數字化改革的實踐考察

2022年4月浙江省人大常委會辦公廳印發《浙江省人大常委會2022年數字化改革工作方案》，確立“1512”數字化改革的總體框架1，其中第二個“1”便是打造踐行全過程人民民主基層單元，并為人大基層單元建設指明方向。溫州市人大常委會按照省人大常委會的設計指導，進一步細化數字化改革體系架構，提出基層單元“一屏兩端三碼六場景N特色”（1236+N）建設思路，并迭代升級為“一艙兩碼六模塊一指數e系列”（1261e系列）架構體系2，加快發展人大基層單元數字化建設，搭建起數字聯系的基層架構，使得聯系與治理的核心內容下沉，得以精細化呈現。

一是建立群眾聯系代表及基層單元的數字途徑。在全市12個縣（市、區）設立215個基層單元并給每個基層單元賦予代表聯絡站碼，將1.26萬名人大代表信息編入數字系統，全員激活“浙政釘”APP賬號，并賦予包含每位代表姓名、照片、職務、履職等信息的代表碼，轄區內的群眾可以通過掃描兩碼線上反映訴求，既打破了時間和空間的雙重限制，降低群眾的民主參與成本，也拓寬了人大代表履職的空間，增強其責任意識的同時，在一定程度上緩解了代表本職工作與代表工作的沖突。

二是建立基層單元與轄區內政府基層治理的數字聯系。通過接通基層單元與政府基層治理“四平臺”，建立起民情民意轉辦處理機制，即人大基層單元的工作人員或人大代表收集民意后，不直接辦理相關事宜，而是以人大街道工委或鄉鎮人大的名義轉交同級政府或上報上級人大再轉交，政府相關職能部門辦理后向人大反饋，在此期間人大基層單元跟蹤、督促相關問題的辦理，并將反饋結果在轄區內予以公示。民情民意轉辦機制能夠較好解決群眾反饋的大部分問題，實施期間獲得較高評價。

三是建立基層單元數字化評價體系。聚焦“聯商督促智”五大功能，科學設置“代表進站率”“民意辦結率”等20個二級指標，利用算法對215個基層單元自動實時生成“活力指數”，動態展示業務覆蓋面、場景活躍度和群眾獲得感，提升縣級人大基層單元建設完成度、鄉鎮人大承接貫通應用活躍度、人大代表主體作用發揮成效度。同時設立了具有科學性、公正性的代表履職積分激勵機制，激勵代表自覺聯系群眾，推動代表履職規范化。

（二）人大基層單元數字化改革的實踐困境

對于全新的數字化改革工作，溫州市人大在推進基層單元迭代升級時，由于基層人大數字化水平的局限，在實踐運用中還面臨一些困境。

1.聯系的覆蓋度、精準度和可信度不夠。人大基層單元依靠聯絡站碼、代表碼及活動碼作為聯系工具顯得單一，群眾只能在聯絡站內、社區門口等特定的物理空間進行掃描、瀏覽，未能滿足群眾多端口、便捷式參與的需求，也未能創造足夠的話題節點，充分發揮網絡傳播作用。部分地區對群眾反映的問題簡單轉到政府治理“四平臺”辦理，由于溝通不充分，仍屬于一種單向的溝通方式，導致對接不夠精準影響問題的處理效率，容易出現政府部門間互相推諉、敷衍了事的現象，影響群眾聯系代表的積極性。目前，群眾對人大基層單元和人大代表作用、職能的知情度還不夠，未能在群眾中樹立起廣泛的威信，進而未能形成雙向多頻互動的聯系氛圍。

2.民主協商和民主監督的場景化應用欠缺。盡管許多地方的代表聯絡站已經開展“三官一律一員”進站、“代表有約”等活動，有較好的線下經驗，但人大基層單元線上進站、議事功能受限，未能發揮網絡的即時性、便捷性和廣泛性，影響對話和溝通質量及效率。此外，民主監督既包括對“一府一委兩院”工作評議、視察調研、執法檢查等專門監督，也包括對交辦督辦、民主協商、決策事項的日常監督。在專門監督上，部分地區基層單元在網上公布“一府一委兩院”的工作報告并邀請群眾進行評議，但由于工作報告的專業性及評議工作的無組織性，評議效果并不理想。而日常監督大到民生項目和社會服務供給，小到社區或工作場所的公共設施、道路交通、環境衛生和社會治安等方面的訴求落實過程，其場景化應用欠缺，因此亟需開發線上日常監督功能。

3.數據賦能作用不明顯。現階段的數據收集和分析集中在基層單元活力指數和人大代表履職積分上，屬于展示型數據，而非應用型數據。應用型數據一部分來源于人大基層單元的日常業務，由于缺少民情民意的錄入、采集和應用的標準，這部分的數據未能實現從數據流向業務流的轉變，而另一部分數據則來源于其他政府部門，但由于存在部門利益沖突、共享途徑缺失等原因，導致數據孤島現象嚴重。另外，由于缺少民情民意分析模型，民情民意數據分析工作尚未展開。

三、“制度—技術—效能”視角下充分發揮治理效能的優化路徑

（一）建立四通八達、分布互動的數字聯系

1.實現人大基層單元數字系統與社交媒體的對接，提升聯系的覆蓋度。由于數字社會中網民具有分布式參與和微粒化互動的特點，而網絡社交媒體呈現出超時空、匿名化、強流動的特征，能夠實現“微粒”聚合，塑造起無數節點的共享共建公共空間、社會動員機制和輿情場域[11]，因此，需實現數字系統與常見的社交媒體對接，即將人大基層單元的數字系統與群眾常用的社交媒體對接，方便將系統內的文章推送至微博或微信公眾號，由此創造話題節點，達到聚合、轉發、擴散效果，進而獲得規模性的話語權，形成強大的社會動員力量。

2.開展“網格+代表”活動并實施標簽化管理，提高聯系的精準度。網格化具有精細管理、為民服務特征，根據社會治理網格分布，就近就便安排基層人大代表進入住所地、工作場所等網格，開展“網格+代表”活動。轄區內特定人員組成的微信群、QQ群等熟人社交圈中，具有身份確定性和社會關系連接性，雙方的網格交往行為具有可信度，有助于人大代表在網格中履行宣傳國家法律法規和政策、問政和動員等職責更精準、可信賴。通過收集群眾代表，如民情聯絡員、居民議事組織成員等具有一定威望人群的信息標簽，實現民主協商、決策、監督、管理活動開展時，快速匹配合適人群，征集具有建設性的建議[12]，提高管理的精細化水平。

3.建立并培育代表與群眾的非制度化契約關系，提高聯系的可信度。人大基層單元、人大代表與公眾的信息交往行為，實質上是非制度化契約關系的培育過程[13]。人大代表需在社交媒體上樹立起可信賴的形象，才能更好促進信息交往。一是聯系內容上除具有權威性、專業性和即時性外，更重要的還需接地氣。選題要貼近群眾生活，并轉化為群眾能聽得懂、聽進去的語言，進而樹立可信踏實、有號召力的代表形象。二是宣傳動員方式上，在文字宣傳的基礎上增加短視頻、直播等群眾更易接受的形式，同時發布的時間和頻率盡量與受眾的休息與閱讀時間、頻次相匹配，以培養良好的互動習慣。三是對聯系宣傳人員進行數字技能培訓，使其熟練掌握應用場景中的民情民意反饋、人大代表建議提交、最新法律法規政策學習等功能。

（二）建立開放參與、智能高效的數字治理

1.優化民主協商與民主監督的場景化應用。結合線下的進站議事經驗，梳理進站和議事流程，保障線上進站、議事常態化和制度化，形成民主監督的全過程、可視化、制度化、常態化。

2.應用智慧大腦、數據分析賦能人大工作。首先，加強人大基層單元的數據抓取和應用能力，實現全自動數據采集。制定數據錄入、采集、使用標準，自動抓取人大業務全過程中的結構性和非結構性數據，統一數據接口，做好省、市、縣、鄉四級人大數據聯動，加強網絡支撐體系建構，實現大批量數據的存儲、傳輸、自動化處理，真正做到“業務沉下去、數據跑上來”。其次，拓寬數據來源，打破部門之間的數據壁壘。通過基層治理“四平臺”“12345政務服務熱線”及社會治理中心等場域，豐富民情民意數據。推進市人大與市大數據發展管理局的合作，打破因部門利益產生的數據壁壘，形成開放統一的民情民意數據池。根據人大及人大代表的職能對數據進行篩選，選擇內容具有公共性且與公共利益密切相關的，排除應通過訴訟、行政復議、仲裁等途徑解決的個人事項、信訪事項，對國家機關工作人員的申訴、檢舉和控告等內容，從而保證數據質量。再次，通過數據分析和機器學習打造人大的民情民意智慧大腦，并應用于人大基層單元業務。一方面，根據人大各專委會的職能分為不同的模塊，對數據進行標簽化分析，梳理熱點話題、達成的公共意志及社會治理風險，有效回應群眾關切，提高基層單元工作的精準性和有效性。另一方面，充分運用類案分析技術，實現民情民意的智能處理。通過自動采集民情民意處理數據形成案例庫，進行數據分析和機器學習，根據解決方案的相似度將具體民情民意事項歸集到類案中，實現民情民意的分級分類處理、智能匹配政府部門，為具體民情民意處置提供科學依據的同時也極大減少人大基層單元工作人員的工作量。

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