國家審計推進預算績效管理全面實施：功能、協同與路徑

【摘要】隨著全面實施預算績效管理的貫徹落實， 國家審計保障預算績效管理目標實現的功能效應、 協同作用極其重要。本文以國家審計服務預算績效管理的功能效應為關鍵點和突破口， 分析國家審計與預算績效管理在優化資源配置效率、 推動公共服務高質量發展和促進財政可持續發展三個方面的協同作用， 提出國家審計通過監督全面實施預算績效管理的運行路徑、 保障其實現路徑、 激勵其建設路徑和創新其發展路徑四個方面， 推進全面實施預算績效管理提質增效。

【關鍵詞】國家審計；國家治理；預算績效管理；經濟高質量發展

【中圖分類號】 F832 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-0994（2024）15-0078-5

習近平總書記在二十屆中央審計委員會第一次會議上強調， 審計是黨和國家監督體系的重要組成部分， 是推動國家治理體系和治理能力現代化的重要力量。2018年9月， 《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》正式發布， 預算績效管理作為國家治理的重要保障， 政府部門應以預算績效管理機制為切入點， 全面實施預算績效管理。全面實施預算績效管理的出發點是完善國家治理， 國家治理的目標和模式則決定了國家審計的方向和制度形態。全面實施預算績效管理有助于推進國家治理體系和治理能力現代化， 發揮好國家審計的財政資金監督作用， 增強政府的公信力和執行力（王澤彩， 2018）。鑒于此， 有關部門單位應以國家審計為中心， 做好國家審計監督工作， 加強對經濟決策、 經濟制度、 經濟管理等方面的稽查， 深化審計結果運用， 推動全面實施預算績效管理。

一、 國家審計對預算績效管理的功能

通過對各部門財政資金預算績效進行分析， 發現預算績效管理仍存在部分預算收入統籌力度不夠、 預算績效管理體系不完整以及個別預算支出不明晰等問題。國家審計能夠通過發揮其在經濟、 政治和社會方面的功能來防范和化解重大風險， 提升投資利用率， 發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用。

（一） 國家審計對預算績效管理的經濟功能

國家審計作為一項基礎性制度安排， 在促進經濟高質量發展中扮演著重要角色。國家審計通過發揮預防、 揭示、 抵御等功能， 提升經濟資源配置效率和政府審計質量， 進而推動經濟健康運行和高質量發展（王世誼和劉穎， 2009）。國家審計的經濟功能包括經濟監督、 經濟評價和經濟鑒證三個方面。

1. 國家審計的經濟監督功能。國家審計要求各級國家審計機關人員采取“行政負責制”， 監督財政收支的合法、 合規性和真實性。對于預算資金安排不合理的瀆職和失職行為， 有關部門需協作配合， 把審計監督與紀檢監察、 組織人事、 巡視巡察等監督貫通起來， 形成監督合力， 進而提高預算管理績效與質量。

2. 國家審計的經濟評價功能。這一功能具有考核性、 威懾性和反饋性作用。國家審計的考核性作用在于能夠優化資源配置、 強化預算支出責任意識。國家審計的威懾性作用在于通過個別預防和一般預防來抑制被審計單位的投機行為， 使其積極配合審計工作， 從而提高財政資金的使用效益。其中： 個別預防是指國家審計通過對違法違規的部門和個人進行處罰， 威懾代理者， 避免違法違規行為再次發生， 抑制預算非效率管理的動機； 一般預防是指國家審計威懾代理者通過提高國家審計機關人員失職的預期成本， 從根本上促使國家審計機關人員重視對預算績效的管理。國家審計的反饋性作用在于通過對預算執行評價結果的分析， 及時將分析報告反饋給國家審計機關人員， 積極推進財政部門和預算單位的預算績效管理改革進程。

3. 國家審計的經濟鑒證功能。國家審計以公共資金、 國有資產和國有資源的管理、 分配及使用為主要審計內容， 通過激勵公眾參與預算的方式， 建立公共平臺， 以確保公眾參與到預算績效管理的全過程中。國家審計依據對預算決策、 資源配置和公眾需求的分析， 將審計監督與社會公眾監督、 媒體監督有效結合起來， 對重大預算項目進行跟蹤審計， 綜合利用績效評價結果實施績效整改問責。因此， 國家審計能夠查出一些隱匿較深的預算績效管理問題， 進而促進預算績效管理約束制度的建立。

（二） 國家審計對預算績效管理的政治功能

國家審計服務于政治監督， 其對預算績效管理的政治功能體現在規劃、 預防、 約束三個方面。

1. 國家審計的規劃功能。國家審計通過提前進行整改和完善相關法律法規， 改進政府預算編制， 健全轉移支付的定期評估、 動態調整和退出機制， 加強跨年度預算平衡， 強化中期財政規劃對年度預算的約束， 將全生命周期內對財政支出的影響納入中期財政規劃， 合理制訂償債計劃， 鼓勵地方建立政府償債備付金制度。預算績效管理作為統籌管理各級財政資源的工具， 推動了預算與績效管理一體化發展， 實現了從績效管理到績效預算的跨越， 提升了財政資金使用效益和預算執行效率。

2. 國家審計的預防功能。國家審計直接對國家機關人員任職或離任期間的權力運行和責任落實情況進行監督和制約， 因此， 國家審計對此發揮預算管制功能， 促進國家機關人員依法行權用權， 有效防止公共預算的無限膨脹， 提升預算績效管理質量。并且， 在國家機關人員準備離職前， 國家審計對其在職期間財政預算的目的、 金額和用途等的必要性、 準確性及科學性進行審計， 監督預算資金的使用績效， 有效預防在位者對財政資金預算的無限支配， 提升預算績效管理水平。

3. 國家審計的約束功能?；趯徲嬓畔⒒碚?， 國家審計是一種信息質量保障機制， 其通過信息約束來監督和遏制公共資源管理者和使用者濫用權力， 從而提高被審計單位的信息透明度（鄭偉等， 2020）。國家審計通過信號傳遞機制， 預測和揭露社會經濟運行中存在的風險與隱患， 堅持先有預算后有支出， 實現預算指標對執行的有效控制。并且， 國家審計通過將審計成果應用到財政預算安排和預算績效管理的考核中， 推動預算績效管理提質增效， 將績效評價結果與完善政策、 調整預算安排進行有機銜接， 以增強政策可行性和財政可持續性， 進而強化引導約束。事后預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分， 是指對預算的完成情況進行評價和反饋， 并通過績效信息公開和績效信息評價來完善預算績效考核流程， 提升預算管理透明度， 增強問責性。

（三） 國家審計對預算績效管理的社會功能

國家審計是國家治理的基石和重要保障， 其對預算績效管理發揮抵御、問責、 揭示等社會功能。

1. 國家審計的抵御、 問責功能。國家審計通過抵御功能揭示國家治理中的違法違規行為， 并針對審計政策措施執行過程中所暴露的問題， 提出改進建議， 形成國家審計的免疫機制（劉家義， 2012）。財政廳與審計廳協助合作， 在制定年度任務時， 互相征求意見， 合理確定預算績效評價和財政審計項目。在此過程中， 國家審計通過發揮問責功能， 規范政府收入的預算管理， 堅持實事求是編制收入預算， 將財政收入的規模和增幅納入考核標準， 提高收入質量， 維護全國統一市場的公平競爭。并且， 國家審計的抵御、 問責功能通過規范預算調劑行為和按權責發生制列支的事項， 嚴禁以撥代支， 加強地方財政暫付性款項管理， 并對政府投資基金設立和出資進行預算約束， 提高資金使用效益。

2. 國家審計的揭示功能。審計機關具有權威性、 獨立性和專業性等特質， 其能夠揭露國有企業內部可能存在的管理結構和制度性缺陷， 以及國有企業違法違規、 資源利用率低、 技術落后等問題， 評價國有企業有關經濟活動和事項， 及時反饋給政策制定者以糾正和修復政策漏洞， 并針對存在的漏洞和偏差提出相應的對策建議， 促進預算績效管理機制的高質量發展。國家審計依法對違反國家政策法規、 損害民生和資源環境的企業展開全方位、 立體化的審計監督， 促使企業積極改進預算績效管理模式， 提高生產效率和資金使用效率（王彥東等， 2021）。此外， 國家審計的揭示功能有助于改善企業生產技術落后、 產品創新能力低下、 升級換代周期長等弊端， 完善企業制度和產業結構， 不斷提高企業預算績效。

二、 國家審計與預算績效管理的協同作用

國家審計通過評估政府部門的預算績效考核結果， 分析其評價結果與實際情況的匹配度， 進而提出整改建議。由于審計機關履職需要預算資金的支持， 國家審計能夠通過加強預算績效管理來提高資源配置效率、 推動公共服務高質量發展和促進財政可持續發展（黃海艷和張娜， 2022）， 進而發揮兩者的協同作用（詳見圖1）。國家審計與預算績效管理的協同作用能夠提升經濟增長效率， 保障財政支出的穩定性（韓峰等， 2020）。

（一） 提高資源配置效率

優化資源配置是國家治理目標的重要體現， 也是政府受托經濟責任的內在要求。國家審計是我國社會主義經濟監督體系中的主導力量， 其通過維護財經紀法和加強廉政建設， 提升國家治理效能、 行政效率與政府公信力， 進而影響社會、 政府和企業的經濟活動。國家審計作為國家宏觀經濟管理體系中不可或缺的一部分， 以財政收支的真實完整性為基礎， 依據各部門的資源使用情況審查資源配置的數量和流程， 切實提高資源配置效率， 有效衡量資源配置過程中的“績”和“效”。

預算績效管理通過編制預算方案并監督預算方案的執行， 合理配置有限的資金、 資源， 力求達到投入成本最少、 投資收益最高的目標， 實現經濟利益最大化和資源配置最優化。事中預算績效管理是優化財政資源配置的關鍵舉措， 通過實行項目執行進度提醒機制， 全面開展預算執行和成本運行多項監控， 完善協同發展績效指標框架， 從而基本建成涵蓋財政、 部門、 政策和項目的績效管理。預算績效管理要求預算單位完善事前預算績效評估機制， 關注公共資源的配置效率、 公共資金的使用方向， 從源頭上預防資源錯配和資金浪費問題， 提高行政決策的科學性及政府的工作效率和公信力， 牢固樹立“花錢必問效、 無效必問責”的預算績效管理理念， 深化預算績效管理體制改革。預算績效管理將長期目標與短期目標相結合， 即預算績效結果與預算管理過程兩手抓、 兩手都要硬， 合理設置績效目標， 將績效考核過程公開化、 透明化， 為調配資金資源提供專業支持。

（二） 推動公共服務高質量發展

推動公共服務高質量發展是國家審計機關的重要職責和任務所在。國家審計通過處理、 處罰、 整改、 曝光和預警功能， 推動公共服務政策落實， 跟蹤監督公共服務的高質量發展， 及時發現并有效解決公共服務高質量發展進程中存在的問題和短板。審計機關對公共財政支出進行審計， 調整國家財政支出的規模和結構， 進而縮小區域城鄉差距， 促使公共服務均等化， 推進經濟發展成果共享、 人與自然和諧共處的高質量發展（李明和聶召， 2014）。國家審計通過關聯數據庫與法治案例資源庫來篩查數據和調取證據， 以及時掌握風險異動， 減少國家審計的差異化， 提升審計工作效率， 推動公共服務高質量發展。新時代國家審計從“身體力行”監督轉向人工智能審查。國家審計應用能夠挖掘結構化與非結構化數據的數字技術， 采用專業數據管理技術框架來分析數據， 直觀地呈現數據的內涵和規律， 反映單位基礎情況、 會計核算、 資產管理、 賬戶管理等預算信息， 實現預算管理一體化。

預算績效管理側重于公共服務的質量和效果， 在實踐中逐步完善、 健全預算績效管理體系， 實現預算績效指標的可比較、 可檢測、 可公開， 從而達到全國統一標準。預算績效管理將各級財政部門的預算編制、 預算評價、 預算項目、 預算資產等數據納入數據中心， 建立起全國性質的公共服務標準信息庫， 及時發現公共服務中的問題和短板， 為財政預算政策制定、 財政預算編制和執行、 政府財政資金使用有效性的衡量提供準確的依據， 進而提高公共服務的供需匹配效率。預算績效管理引入第三方機構參與， 充分發揮第三方機構獨立、 客觀、 公正的優勢， 增強預算績效評價的可信度和精確度， 提升政府的行政效能。預算決策的民主化也推動了其科學化的發展。預算績效管理可使公眾需求通過多種渠道體現在預算之中， 在不斷的評價與修正中趨向于絕大多數公眾的偏好， 提供社會福利最大化的公共服務。

（三） 促進財政可持續發展

財政可持續發展是保障經濟安全的基礎。國家審計對公共資金、 公共資源、 公共資產等相關經濟活動進行監督檢查， 保障經濟安全重大戰略任務的有效實施， 促進全體人民共同富裕。國家審計堅持以人民為中心的發展思想， 重點審查民生資金， 加大民生項目的審計力度， 并分析經濟支出與民生支出之間的協調性等， 促進財政的可持續發展。

預算績效管理建立了控制導向的舉債程序， 實現融資規模與項目收益平衡， 專項債券期限與項目期限相匹配， 強化國家審計對舉債過程的監督， 并將結果向社會公布， 減少不同部門之間因競爭稀缺額度而產生的利益博弈。同時， 預算績效管理在風險監控上對政府信用評級、 債務定期審計及風險信息披露的原則進行了規定， 構成社會公眾了解地方債務風險的權威渠道， 確保社會公眾對債務信息的知情權， 綜合評估政府的償債能力， 從而在源頭上減少債務融資， 防范財政風險。此外， 預算績效管理能夠強化國有企業和事業單位的監管并加強督查審計問責， 切實防范惡意逃廢債， 以化解地方政府隱性債務風險， 落實政府舉債終身問責制和債務問題倒查機制， 堅決遏制隱性債務增量， 有效降低隱性債務存量， 增強財政可持續性。預算績效管理通過規范管理政府和社會資本合作項目， 推進養老保險全國統籌和醫療、 失業、 工傷等社?；鸸芾恚?促進財政收支基本平衡。為增強預算績效管理的風險防控能力， 政府建立了償債資金儲備機制， 健全了預算穩定調節機制， 將償債資金在預算績效管理分配中予以反映， 防范債務兌付風險， 充分發揮地方政府債券的逆周期調節作用， 促進財政可持續發展。

三、 國家審計推進預算績效管理全面實施的VVEfefdSty/zR6/TwOaAwW5sYe83ZWWUdviBw0a+fCM=路徑

隨著我國經濟由傳統的追求高速增長的粗放式發展模式向經濟結構優化和高質量協同并進的新發展模式轉變， 國家審計逐步展開了對預算編制績效、 預算執行績效以及預算評價績效的審計工作。圖2展示了國家審計推進全面實施預算績效管理的路徑。與傳統預算審計相比， 國家審計通過監督運行路徑、 保障實現路徑、 激勵建設路徑和創新發展路徑等方面， 推動國家審計與預算績效管理的統一化與系統化發展， 從而促進國家治理體系的健全和治理能力的提高。

（一） 國家審計監督全面實施預算績效管理的運行路徑

國家審計通過審查政府預算單位的財政收支及其經濟活動的真實性、 合法性和合規性， 履行經濟監督職能， 推動對預算績效管理全方位、 全過程、 全覆蓋的監督， 及時發現影響財政資金預算管理的突出問題， 提高財政資金使用效率， 增強政府公信力與執行力。國家審計將全面深化改革作為總目標， 追求以促進經濟高效、 健康發展為主， 充分發揮國家審計的獨立性， 全方位提升預算績效設計效率與效果。國家審計對全面預算績效管理的事前預算績效編制、 事中預算績效監督、 事后預算績效評價的真實性、 合規性、 完整性進行審查， 進而推動預算績效管理的統一化與系統化發展。

國家審計以預算項目收支分類為要求， 依據政府收支科目制度辦法， 建立一套涵蓋“可靠性”“可比性”和“及時性”的分行業績效目標和指標體系， 使項目的動態監管有據可依。審計機關通過對財政支出預算執行、 管理以及績效目標運行等情況進行實時跟蹤， 及時發現績效目標預期完成情況、 項目實施情況、 資金管理情況、 成本比較等方面的問題， 并采取有效糾正措施。國家審計的監督可以保障政府切實進行預算績效管理， 通過審核各項目績效目標與工作執行的匹配度， 確定預算資金額度， 協同各部門發展， 建立全覆蓋預算績效監督體系， 提高政府各部門資金與績效的匹配程度。國家審計健全預算績效管理體系需要建立涵蓋預算績效目標管理、 預算績效監督管理、 預算績效評價管理等全環節的管理制度， 提高預算績效管理工作的透明度， 提升政府績效管理效率和財政資金利用率。全覆蓋的預算績效監督體系不僅需要完善既有的預算編制監督考評制度， 還需要將“雙監控”、 第三方評估等監督評估方式融入現有的預算執行過程和結果中， 形成良好的閉環全覆蓋預算績效監督系統。

（二） 國家審計保障全面實施預算績效管理的實現路徑

國家審計通過分析政府預算績效單位履職后實現績效目標所達到的預算管理效果， 實現經濟評價職能， 為預算單位提供相關審計評價意見， 有效保障預算績效評價結果的真實性和準確性。國家審計堅持以預算績效目標為導向， 將經濟責任審計、 預算執行審計等評價方式緊密結合， 考核預算編制、 預算執行、 財務監督等， 實現審計機關年度預算評價管理工作全覆蓋。因此， 在預算編制環節實施績效目標管理要求考核人員將績效意識貫穿預算管理全過程， 關注績效目標的設立， 明確預算資金的投資及使用成本、 效益和利潤等預期目標， 量化預算計劃指標， 牢固樹立預算績效管理意識， 提升財政資金使用效率和效益。政府考核監督部門應參照相關法律法規， 借助第三方評估開展前期績效評估， 有效結合項目實施的可行性和績效目標的科學性， 將評價考核結果作為預算績效安排的參考依據， 關注預算資金使用的效率性、 效果性和經濟性， 提高預算管理水平。建立全覆蓋的預算績效考評體系是實現國家治理現代化、 科學化和規范化的催化劑。對于預算執行過程與結果的考評缺位問題， 國家審計作為政府內部監督工具， 聚焦監督預算執行的過程和結果， 落實審計機關的職責， 實現全覆蓋預算績效與國家審計監督各口徑規范銜接。

預算績效評價考核制度是一種在預算編制、 執行、 監督過程中， 融入績效理念和方法等的現代評價監督方式， 包括定量指標評價和定性指標評價。定量指標評價以被直接量化的數值作為衡量標準， 定性指標評價則需要考核人員借助自身的經驗對評價指標進行判斷。審計機關在定量與定性相結合的預算績效指標框架的基礎上建立起統一的全覆蓋預算績效評價指標體系， 立足工作實際， 做到與基本公共服務標準的有效銜接， 跟蹤督促審計問題整改， 切實提升財政資金使用效益。國家審計對相關審計項目的審計結果進行分析和評價， 圍繞預算管理的內容和環節發布專門的政府預算績效審計報告， 促進審計結果的運用， 充分實現“一果多用”， 使預算績效管理規范化和制度化。審計機關以審計結果為依據， 在跟蹤分析研究的基礎上， 編制政府預算績效管理審計報告， 對各項目的預算績效總體情況進行審計評價， 實現審計結果在政府各部門之間的信息共享， 并向社會公告， 推進全面實施預算績效管理。在預算績效管理工作中， 政府各部門基于評價指標開展績效評價工作， 要求政府制定科學合理的預算績效評價標準， 這有助于發揮預算績效管理真正的激勵、 監督作用。

（三） 國家審計激勵全面實施預算績效管理的建設路徑

國家審計基于其內在的權威性和公正性， 履行問責職能， 跟蹤督促問題整改， 從而深化績效責任落實， 強化預算管理整改?！吨泄仓醒?國務院關于全面實施預算績效管理的意見》中明確指出， 審計機關要依法對預算績效管理情況開展審計監督， 財政、 審計等部門發現違紀違法問題線索， 應當及時移送紀檢監察機關。各級財政部門要推進績效信息公開， 重要績效目標、 績效評價結果要與預決算草案同步報送同級人大、 同步向社會主動公開， 搭建社會公眾參與績效管理的途徑和平臺， 自覺接受人大和社會各界的監督。各部門應當整合總體價值追求與管理工具， 建立與自身管理體制相協調的激勵約束機制， 注重績效標準制定的協調性， 重點實施終身責任追究機制和責任倒查制度， 以健全預算績效管理體系， 促進績效問責一體化。

國家審計通過落實“一把手”問責整改機制， 以審計整改情況為重要依據， 嚴格追究屢審屢犯的預算績效管理單位的責任， 實現責任分解、 檢查監督、 倒查追究的審計問責閉環鏈條。預算績效管理以績效評價為依據， 實施自上而下和自下而上的行政問責機制， 減少人為因素的主觀判斷， 促進行政問責與績效預算的一體化?？冃гu價是績效信息的來源， 問責建立在績效評價之上。各部門根據績效目標開展預算管理工作， 努力獲取良好的績效評價， 實現資源共享， 保證國家審計報告的完整性和科學性。國家審計報告不僅要聚焦具體預算績效管理的項目或資金， 推動財政資源的高效配置， 而且要著眼于宏觀層面制度建設總體狀況， 系統全面報告政府預算績效管理情況， 體現國家審計的問題導向， 反映預算績效管理實際， 落實審計結果問責， 推動績效信息公開和接受社會監督， 確保國家審計真正促進全面預算績效管理。國家審計的建設性功能能夠促進公民參與到預算績效管理法律制度的完善中， 提高社會公眾對預算績效的關注， 保障公民在法律上的主體地位， 促進政府預算的民主化。

（四） 國家審計創新全面實施預算績效管理的發展路徑

國家審計通過大數據平臺量化各項評價指標， 提供更加精準的數據報告， 使得預算績效評價指標發揮其應有的價值（劉星等， 2016）。當前使用迷彩U鎖可隨時遠程登錄專網， 預算績效管理利用這一便利條件， 通過數字化審計平臺等信息共享機制， 與政府、 企業和會計師事務所等形成有效的溝通渠道（李曉慧和蔣亞含， 2018）， 并及時分享審計監督成果， 推進部門間預算信息互聯共享， 加快建設覆蓋本地區的預算管理一體化系統并與中央財政對接， 建立全覆蓋、 全鏈條的轉移支付資金監控機制， 實現資金從預算安排源頭到使用末端全過程來源清晰、 流向明確、 賬目可查、 賬實相符， 提高預算支出的透明度。審計機關統籌各行業、 各地區、 各部門的數字資源， 有效拼接整合審計的數據信息， 還原財政審計潛在風險的產生與擴散過程， 強化部門對所屬單位預算執行的監控管理職責， 實現預算支出的透明化。

各部門利用信息化手段加強預算管理過程控制， 反映項目績效目標的實現情況、 項目實施進程和資金支出進度， 對審計項目的預算管理由事后前移到事中， 切實提高審計工作質量和效率， 降低審計成本， 為提高資金使用效益提供保障。審計機關通過采集預算績效項目業務數據并進行分析比對， 精準定位預算執行績效管理中的缺陷， 為推進財政大數據審計平臺建設奠定基礎。各審計專職人員基于多重數據科學分析資金使用績效， 統籌開展全流程預算績效管理工作質效核查和實施后續審計查核措施， 可保證審計質量， 提高審計工作效率。

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劉家義．論國家治理與國家審計［ J］．中國社會科學，2012（6）：60 ～ 72+206．

李明，聶召．國家審計促進地方經濟發展的作用研究——來自省級地方政府的經驗證據［ J］．審計研究，2014（6）：36 ～ 41+112．

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