中國公共服務標準化建設的回顧與展望：一個基于研究文獻的分析

摘 要：以標準化促進基本公共服務均等化、普惠化、便捷化，是新時代提高保障和改善民生水平、推進國家治理體系和治理能力現代化的基本要求。公共服務標準化建設已成為學界關注的重點。對既有文獻的系統分析發現，中國公共服務標準化建設已實現對公共服務標準化內涵與戰略價值較系統的澄清與定位，并展開了具有地方特色的公共服務標準化建設實踐。整體而言，近十年中國公共服務標準化建設取得了較可觀的成效，但當前也面臨著理論、技術與制度層面的困境，需要在強化理論探索、提升標準質量和完善監督機制等層面進行更多嘗試。為更好地助推中國公共服務標準化建設實踐，未來相關研究應重點關注建立更具公共精神的公共服務標準化理論框架、構建科學合理的公共服務標準化政策評估體系以及重視質性與量化研究的結合等相關主題。

關鍵詞：公共服務；標準化；研究進展；中國

DOI：10.13948/j.cnki.hgzlyj.2024.03.009

陳世香，武漢大學政治與公共管理學院、武漢大學地方政府公共服務創新研究中心，電子郵箱：chensx@whu.edu.cn；李帥，武漢大學政治與公共管理學院、武漢大學地方政府公共服務創新研究中心，電子郵箱：lishuai950906@163.com。本文受湖北省市場監管局標準化處委托項目“湖北省政府管理標準化體系優化研究”（1203/250000471）和湖北高校省級教學研究項目“新文科建設視閾下中國行政管理學科復合型人才培養模式創新研究”（2022014）的資助。感謝匿名審稿人對本文提出的意見，文責自負。

一、引言

進入新時代，人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分的發展之間的矛盾已成為我國社會主要矛盾。面對新形勢，黨中央和國務院大力推進以基本公共服務為核心的民生改善工程，從健全基本公共服務體系，推進基本公共服務標準化與均等化，到以優質基本公共服務共享助推共同富裕，層層遞進（姜曉萍和吳寶家，2022）。公共服務標準化是提升公共服務效率和質量、滿足公民公共服務需求的重要手段（Song等，2021）。在深化服務型政府建設的探索實踐中，標準化建設被納入改進公共服務質量的范疇，被視為公共服務質量持續提升的一項重要技術和方法（陳振明和耿旭，2014）。由于政府向公民提供的質量公共服務水平和程度直接影響質量公共服務的評價效果（鄧悅，2014），因而標準化愈加受到中央政府的關注和重視。

早在2010年10月，中國國家標準化管理委員會就發布了《公共服務標準化指南》（征求意見稿），在國家層面為構建公共服務標準化的通用框架進行預備。隨后，《社會管理和公共服務標準化工作“十二五”行動綱要》《政府部門建立和實施質量管理體系指南》《質量管理體系地方政府應用GB/T 19001—2008指南》《關于建立健全基本公共服務標準體系的指導意見》等重要文件相繼出臺，從公共服務標準化的指導思想、整體規劃到具體操作，我國公共服務標準化體系初步成型。2021年3月，國家發展改革委聯合20個部門印發《國家基本公共服務標準（2021年版）》，從幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫等9個方面明確了現階段國家提供基本公共服務項目的基礎標準（國家發展和改革委員會等，2021）。這是繼《“十三五”國家基本公共服務清單》之后，再次從國家層面對公共服務的具體保障范圍和質量要求作出明確規定。同年10月頒布的《國家標準化發展綱要》強調了標準化在推進國家治理體系和治理能力現代化中發揮著基礎性、引領性作用，并從9個層面闡述了中國標準化發展的總體要求和具體實施路徑（國家發展和改革委員會，2021）。2021年12月，國家發展改革委等21個部門聯合印發的《“十四五”公共服務規劃》提出，到2025年，國家基本公共服務制度更加完善，國家基本公共服務標準得到有效落實，標準化手段得到普及應用，進一步強調健全完善公共服務標準體系。在此期間，一些地方政府圍繞標準化改革在政府服務領域進行了有益探索，并不斷總結具有推廣價值的改革經驗，為公共服務標準化建設從理論走向實踐提供了寶貴的借鑒經驗。

“十四五”時期是我國全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標之后，開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的第一個五年。人民群眾日益增長的美好生活需求對公共服務體系提出了新的更高要求（國家發展和改革委員會等，2021），也開啟了中國公共服務標準化建設的嶄新篇章。在此承前啟后的歷史節點，描繪當前中國公共服務標準化建設的整體圖景，為進一步明晰未來我國公共服務標準化建設的方向與重心提供參考，具有重要的現實意義。在此背景下，學界逐漸將公共服務標準化作為公共服務領域研究的重要主題。尤其近十年來，已有較為可觀的文獻基于不同研究視角和研究層次對公共服務標準化建設的理論與實踐進行了探索與思考。推動中國公共服務標準化建設，需要從整體視角把握其發展的主要脈絡，從中提取關鍵要素，這有賴于對圍繞中國公共服務標準化進行的有關研究進行系統梳理與綜合分析，但是目前學界鮮有研究進行此項工作。由此，以中國知網上有關我國公共服務標準化建設的相關文獻為主，結合通過Web of Science搜索的相關文獻，本文對有關中國公共服務標準化建設相關研究文獻進行系統梳理和分析，總結中國公共服務標準化建設的實踐內涵與戰略價值定位，對指標設計與運行機制進行分析，并基于我國地方公共服務標準化實踐，分析其建設質量與成效，探索相關影響因素，歸納中國公共服務標準化建設的現實困境，探尋未建設實施策略，進而探尋我國未來公共服務標準化相關研究的研究聚焦（圖1）。

二、中國公共服務標準化的研究脈絡與發展趨勢

為整體把握中國公共服務標準化研究的發展狀況，采取知識圖譜構建的方法，使用CiteSpace軟件，對相關研究進行文獻計量分析。知識圖譜具有圖和譜的雙重性質與特征，能夠將某個知識領域的演進歷程集中體現在一幅網絡引文圖譜上，具有一圖勝萬言的鮮明特征（陳悅等，2015）。由于其能夠對某一學科領域的知識域進行可視化映射和研判，在眾多學科研究中得到廣泛應用。

由于外文期刊對中國公共服務標準化研究的文獻數量較少，樣本量并不支持進行知識圖譜分析，因此本文只進行中文文獻的計量。為保證數據的可靠性與代表性，主要選擇中國知網（CNKI）的期刊數據庫為來源數據庫進行檢索，文獻類型為期刊，時間跨度為默認設置，最終檢索結果顯示時間跨度為2003-2023年，檢索主題為“公共服務標準化”。通過數據清洗與檢索結果整理，共得到期刊論文649篇。

（一）發文數量與趨勢

學術論文數量的時序變化，可以作為衡量該領域的發展趨勢、所處發展階段的一個評價標準。圖2描繪了2003-2023年中國公共服務標準化研究的年度發文數量和整體趨勢。從圖2中可以看出，中國公共服標準化研究整體經歷了三個階段。2003-2012年，為研究的起步與緩慢增長階段；2013-2017年，為研究的迅速增長階段；2018-2023年，為研究的波動變化階段。整體而言，中國公共服務標準化研究呈波動增長的趨勢，在2017年和2021年達到巔峰，年發文量突破70篇，近兩年該領域的研究有漸趨回落之勢。

（年份）

（二）研究主題和熱點

關鍵詞共現分析可以揭示某一領域的研究熱點和趨勢。通過分析文獻中關鍵詞的共現模式，可以了解哪些主題或概念經常同時出現，從而識別出當前的研究熱點和發展趨勢，而關鍵詞時間線可以幫助研究者識別特定研究領域的熱點和趨勢。通過觀察關鍵詞在不同時間段出現的頻率，可以發現哪些主題或概念在特定時期受到了關注，從而了解該領域的發展方向和重點。圖3是中國公共服務標準化研究的關鍵詞共現。圖中的圓形節點代表了關鍵詞節點，顏色代表年代，顏色越淺越接近現在；節點大小代表關鍵詞的影響力和生命周期，節點之間的連線代表關鍵詞的聯系。圖4是中國公共服務標準化研究的關鍵詞時間線。圖中橫線為時間軸，圓形節點代表關鍵詞，節點所在的位置代表其首次出現的時間點，節點大小代表在整個時間軸內出現的頻次，與節點連接的線條代表關鍵詞的共現關系，最右側代表關鍵詞聚類結果。

從圖中可以看出，高頻關鍵詞網絡圖以公共服務和標準化2個節點為核心關鍵詞，較為重要的研究節點還有標準體系、均等化、社會管理、服務、公共文化等。在此基礎上，結合高頻關鍵詞時間線圖譜可以看出，在中國公共服務標準化研究初期（2003-2012年），研究者主要關注“公共服務”“標準化”“價值”“質量標準”“標準體系”等內容，符合一項研究在發展初期，研究重點通常集中在對核心概念進行解析以揭示該研究領域的基本特征和規律以建構該領域研究基礎框架的特點。此外，“黨政機關”“政府供給”“社會管理”等詞匯表明這一時期公共服務標準化建設的重點區域是黨政機構，目的在于通過強化政府部門的工作效率以獲得公共服務能力的提升。研究中期（2013-2017年），“圖書館”“全民健身”“公共文化”“公共體育”等詞匯表明公共服務標準化的研究范疇不斷拓寬，同時“社會治理”“政府購買”“政務服務”也契合了中國由管制型政府向服務型政府轉變，公共服務由政府完全主導向多元主體供給格局轉變的時代脈絡。近年來（2018-2023年），由于中國公共服務標準化的研究體系已基本成熟，因此研究者更加關注該研究領域與現實社會發展的聯系，注重現實政策對公共服務標準化的導向?！靶聲r代”“養老”“共同富裕”“鄉村振興”等詞匯均反映出當前以及可預見的未來中國公共服務標準化研究的熱點。

三、公共服務標準化的緣起和內涵

（一）緣起

標準化研究緣起于工業時代西方國家為解決生產過程中企業內部專業化分工與合作所產生的零部件通用性和互換性問題（楊梅，2012）。較早從學術角度對標準化問題展開系統性研究的是約翰·蓋拉德。1934年，在《工業標準化——原理與應用》一書中，蓋拉德（1981）從理論層面，對標準化的定義、原理以及實踐進行了探討，開創了標準化理論研究的先河。20世紀70年代，松浦四郎在標準化理論探索的多個層面做出了開創性貢獻。在《工業標準化原理》一書中，他對標準化的性質和目的、標準制定的過程、標準化效果評價進行了系統的闡述（松浦四郎，1981）。同一時期，桑德斯（1974）在專著《標準化的目的與原理》中系統闡述了標準化原理，第一次提出并論述了產品標準化、管理標準化等概念，堪稱各領域標準化基本理論的奠基之作。這些學者及其著作在工業經濟時代為標準化研究奠定了基礎，至今仍在相關領域理論研究中發揮重要影響。

隨著人類社會實踐范圍的拓展，從工業到服務業領域，標準化的適用范圍也不斷擴張。作為標準化發展的新階段，服務標準化是標準從純粹的技術規范向行為規范延伸的一種標志（黃恒學等，2011）。20世紀70年代，為緩解經濟“滯脹”的壓力，西方政府開啟名為“政府再造運動”的公共管理改革，核心理念即將企業管理理論引入到公共管理過程（戴維·奧斯本和特德·蓋布勒，2006），其中具有代表性的是全面質量管理理論和標桿管理理論。改革迅速延伸到公共服務領域，大量企業管理模式被運用到西方國家公共服務改革中，其中最顯著的標志之一就是將標準化管理廣泛應用于公共服務領域（胡稅根和徐元帥，2009）。1991年開啟的英國“公民憲章”運動是其中的典范，這項公共服務改革設計了一個較完善的公共服務標準體系，對其他國家和地區的公共服務標準化改革產生了顯著影響。此后，公共服務標準化就被認為是改善政府治理的有效方式，受到國際學界的廣泛關注（鄧劍偉等，2018）。

（二）內涵

公共服務標準化是標準化思想在公共服務領域的延伸與應用，其概念內涵亦脫胎于標準化概念的自身內涵。國際標準化組織標準化原理研究常設委員會（ISO/STA-CO）將標準化界定為“是為了有關方面的利益，特別是為了促進最佳的經濟并考慮到產品使用條件與安全要求，在有關方面的協作下，進行有秩序的特定活動所制定并實施各項規則的過程”（趙金仁和崔壬午，1990）。我國國家標準GB20000.1-2002《標準化工作指南第1部分：標準化和相關活動的通用詞匯》中對“標準化”的定義是“為在一定范圍內獲得最佳秩序，對現實問題或潛在問題制定共同使用和重復使用的條款的活動”（中國標準化研究院，2009）。

標準化是使行為和觀念具有連續性、相似性的規則，能夠提供一致性的活動（David等，1996），其終極價值在于在一定領域內獲得最佳秩序（楊梅，2012）。而秩序同樣是法律的基本價值之一，由于其能夠對社會生活產生直接、廣泛的影響，因而在法律諸多價值中更為顯著（周旺生，2003）。由此，標準化本質上是法治化的一種體現。秩序具有權威性、普遍性與穩定性等特質（呂冰洋，2021；毛壽龍，2022），而“最佳秩序”則意味著秩序所產生的收益最大化。

從標準化的價值追求出發，基于公共服務基本理念，學界對公共服務標準化概念內涵的思考通常圍繞“秩序”與“公共”兩個概念的有機結合進行。例如，卓越等（2014）認為從標準化、服務標準化再到公共服務標準化，三者之間一脈相承，因而在標準化范疇內，三者同質。作為一種管理工具，公共服務標準化具有共同使用、重復使用、追求最佳秩序的特征。胡稅根和徐元帥（2009）認為公共服務標準化是通過標準化的操作規范政府的公共服務行為，是為了滿足公眾的公共服務需求與獲得最佳的社會效益。郁建興和秦上人（2016）認為由于基本公共服務具有相對固定的服務范圍與相對統一的服務層次，且所要供給的對象是作為復數概念的公共群體，這就與標準的共通性與廣泛性相契合，因而其就有了標準化的可能。同時，他們還從價值關懷出發，認為標準的目的在于促進社會效益，而公共服務具有公共性和公益性的基本屬性，二者都表達出社會至善的價值關懷。

總之，公共服務標準化即是將標準化理念融入到公共服務過程中，建立一種具有連續性、共通性、穩定性的公共服務規范，以此應對公民不斷變化的公共服務需求，最終實現公共價值。這一點在學界已基本獲得普遍認同。具體來講，根據標準化的定義，結合公共服務的自身特點，可將公共服務標準化定義為：在公共服務主體提供公共服務的過程中，對公共服務領域內具有重復性特征的主體、事物、行為和活動，綜合科學、技術和實踐經驗，進行統一規定，作為共同遵守的準則，最終達到提升公共服務質量、滿足公民獲得優質公共服務的目的。

四、中國公共服務標準化建設的價值定位

《“十四五”公共服務規劃》在總結我國新發展階段公共服務所面臨的機遇與挑戰時指出，“公共服務保障水平成為影響人民群眾獲得感的重要因素”、“人口結構的變遷讓人民群眾的生存發展對公共服務有更強的依賴性”，而當前我國依舊面臨“基本公共服務存在短板”、“非基本公共服務供給不足”、“公共服務資源配置機制有待完善”等問題（國家發展和改革委員會等，2021）。同時，作為解決收入分配不公，推進社會公平正義的重要手段（李實，2021），基本公共服務均等化被賦予了共同富裕這一鮮明的時代特色。因此，公共服務標準化作為我國公共服務領域的一項重點規劃，在應對新發展階段的機遇與挑戰過程中，被賦予了重要的戰略價值。具體來講，國內學界有關公共服務標準化的價值探討主要體現在優化公共服務體系、提升公共服務能力和推動基本公共服務均等化三個方面。

（一）以標準化優化公共服務體系

公共服務體系主要是指以公共服務為主要目的，圍繞服務內容、服務形式等建立的制度安排，最主要表現為政府主導、社會參與和體制創新（楊宜勇和邢偉，2016）。以服務型政府建設為引領，以公共服務均等化為目標，通過構建社會政策體系、改革公共財政體制與創新公共服務供給機制，我國逐步創建起了一個較為完整的公共服務體系（郁建興，2011）。

標準化建設是優化我國公共服務體系的基本路徑和抓手之一，政府在推進公共服務體系現代化進程中，可以通過制定行業標準、政策法規等行為，支持和引導公共服務的供給，使其與地區經濟社會發展水平相適應（張潤君，2022）。針對不同領域的研究發現，以公共服務標準化促進公共服務體系優化有其必要性與可行性。其中，方堃（2010）經由對當代中國新型農村公共服務體系基本問題的研究發現，標準制定與農村發展實際嚴重脫節是當前阻礙農村公共服務體系建設的主要障礙，并提出以農村公共服務平臺標準化建設作為優化農村公共服務體系建設的重要著力點。柳學信等（2017）則從構建政府購買公共服務體系的視角出發，認為需要對政府購買公共服務過程中的具體相關問題制定出可操作的明確規定。

建設健全公共服務體系是提高人民生活水平的必然要求，人民日益增長的美好生活需求對公共服務體系的建設水平與質量提出了更高標準。但是，當前中國公共服務體系從基礎建設向高質量發展過程中還面臨框架體系整合、市場化、公共服務資源分配正義、信息技術應用等問題，這些都對構建高質量的公共服務體系提出了挑戰（李德國和陳振明，2020）。因此，建立行之有效的公共服務標準，規范政府的公共服務行為，對建立具有普惠性的公共服務體系具有關鍵意義。換言之，公共服務標準化建設是建立完善的公共服務體系的必要條件（胡稅根和徐元帥，2009）。

（二）以標準化提升公共服務能力

對公共服務能力的內涵與內容，諸多學者已進行了較系統的探索與詮釋（陳振明，2003；沈榮華，2004；汪永成，2004；黨秀云，2004；俞可平，2005），從中可以提煉出公共服務能力的核心要素，即以政府為主體的公共組織，通過制定公共政策，運用各種資源，滿足社會公共需求。提升政府公共服務能力，以高質量的公共服務供給滿足公民日益增長的公共服務需求，已經逐漸成為我國推動行政體制改革、建設服務型政府的重要內容（林閩鋼和楊鈺，2016）。

公共服務標準化對于提升公共服務能力具有重要價值。具體而言，公共服務標準化建設可以將政府注意力更多地分配于公共服務供給與服務質量改善（鄯愛紅，2012）。通過建立更完善的公共服務標準化體系，以標準形式界定公共服務職能部門的職責并實現對政府行為的規范，有助于通過優化服務流程提高公共服務效率并節約公共資源，進而提高政府服務的質量和效能（陳偉和白彥，2013），最終實現提升公共服務能力的目標。反之，公共服務標準化缺失會導致不同層級間職能部門缺乏協調與整合，影響其履行公共服務職責的效率，導致公共部門的公共服務能力受到制約（任梅等，2020）。

（三）以標準化推動基本公共服務均等化

基本公共服務均等化的目的在于使全體公民能夠享受到大致均等的公共服務，核心是促進機會均等，重點是對公民享受基本公共服務擁有機會均等的保障（袁威，2022），基本涵蓋地區之間、城鄉之間和人與人之間的均等三個維度（安體富和任強，2007）?！丁笆奈濉惫卜找巹潯吩?025年我國公共服務基本規劃目標中提出“基本公共服務均等化水平明顯提高”、“地區、城鄉、人群間的基本公共服務供給差距明顯縮小”，并在推進基本公共服務均等化目標實現的方針中將“推進基本公共服務標準體系建設”排在首位。因此，在我國推動基本公共服務均等化建設的關鍵階段，公共服務標準化已經被黨和國家視為最重要的路徑之一。

政府公共服務標準與公共服務均等化之間表現為一種手段與目的的關系，具體表現在以公共服務標準增強公共服務規范性、通過公共服務標準化提升公共服務能力以為均等化創造條件等方面（李洺等，2008）。確切地說，基本公共服務標準化是均等化得以實現的手段和過程，均等化是標準化的目標和結果（張啟春和山雪艷，2018；吳理財，2019）。自黨的十八大以來，作為基本公共服務的一項核心制度安排，標準體系的逐步完善實現了對基本公共服務相關事項的高度規范化；標準體系建設的全面開展，推動我國基本公共服務均等化水平不斷提升（姜曉萍和吳家寶，2020）。因此，未來進一步促進基本公共服務均等化，需要以標準化工作為重要手段和技術支撐，以國家基本公共服務標準為統領，出臺更詳實、更精細化的技術標準（李實和楊一心，2022）。

概言之，公共服務標準化是實現基本公共服務均等化的必要前提，也是關鍵的手段和過程，而后者也為前者賦予了價值依歸。在我國，公共服務標準化不僅在優化公共服務體系、提升公共服務能力等公共服務范疇內發揮重要作用；通過基本公共服務均等化，還成為實現共同富裕的重要途徑，具有鮮明的時代價值。

五、中國公共服務標準化建設的運行機制與衡量指標體系

（一）運行機制

標準化是建設與完善科學的社會治理體制的基礎工程（高鷹中，2015）。近十年，我國公共服務標準化進入了一個相對快速的發展階段。這不僅體現為在中央層面一系列重要相關政策文件相繼出臺，并以不同的政策工具引導與規范標準化的發展（Yang等，2023），還體現在部分地方政府以標準化理念為指引，銳意革新，對公共服務模式進行大刀闊斧的變革。從中央到地方，公共服務標準化建設方興未艾，整體上呈現出由中央政府進行路線規劃與制度設計，由地方政府根據中央精神、結合地方實際進行具體實踐，再將實踐經驗反饋給中央的一種自上而下與自下而上相結合的建設格局。盡管基于本地經濟社會發展的實際情況，相關地方政府在公共服務標準化建設中存在不同的側重點，但是結合頂層設計和具體實踐，依然可以初步推論中國公共服務標準化運行機制的基本構成內容。

首先是動力機制。公共服務標準化建設能夠有效提升公共服務質量，而生活水平的提升又會使公民對公共服務的范圍和質量提出更高的要求。通過標準化建設，政府的公共服務水平得到了持續的關注和改善，而公共服務作為政府最重要的職能之一（Denhardt和Denhardt，2000），其整體改進最終會帶來政府工作績效的提升。換言之，政府有持續推進績效改善的需求，而公共服務標準化的建設是其可選擇的可靠而穩定的路徑（胡稅根和徐元帥，2009）。其次是供給機制。中國的公共服務標準化建設具有明顯的政府主導供給的特征。這主要是由于我國公共服務供給能力有待提升，存在嚴重的市場失靈，因而必須樹立政府供給的主導地位（卓越等，2014）。再次是資源保障機制。公共服務標準化建設是一項系統的、復雜的工程，需要持續地資源投入，尤其是以財政資源保障和人力資源保障為主。其中，財政資源保障是標準化體系建設與運轉的基礎（楊梅，2012；陳偉，2016），人力資源保障則是標準化質量持續提升的必然要求（郝素麗等，2011；鄧劍偉等，2018；宮平等，2018）。最后是制度保障機制，主要包括績效評價機制和監督機制。制度保障機制的主要作用在于保障公共服務標準化建設的規范運行，并在此基礎上，通過績效評價實現公共服務質量的持續提升（胡稅根和徐元帥，2009；陳偉和白彥，2013；郁建興和秦上人，2015）。

（二）衡量指標體系

以明確的、可衡量的指標體系衡量公共服務標準化建設的過程和結果，是公共服務標準化建設規范化的現實需求。一些研究嘗試針對我國公共服務標準化建設進展建構操作性衡量指標體系。其中，王國華和溫來成（2008）從統籌城鄉發展的角度出發，綜合財政收支水平和城鄉公共物品供給情況，從義務教育、社會保障等7個維度設計出我國基本公共服務標準化測度指標體系。曾紅穎（2012）基于對中國基本公共服務均等化標準的影響因素分析，構建出一套基本公共服務均等化的收入與支出標準體系和轉移支付測算模型，并通過實際測算對模型進行檢驗。毛壽龍和王猛（2015）關注地方義務教育標準化，基于多中心理論，從政府、學校、教師等六個維度構建我國地方義務教育公共服務標準化的指標體系。

從既有研究成果來看，大多數有關指標體系設計的研究不同程度上存在指標體系的科學性與合理性無法通過實踐進行檢驗的問題，只有少數研究如曾紅穎（2012）等完成了指標體系成效的驗證。換言之，如何對所建構指標體系的可操作性進行驗證，是今后可能要加以重點探索的領域。

六、中國公共服務標準化建設的建設成效與影響因素

（一）建設質量與成效

當前我國已在不同省份、不同領域、不同層級政府建成了諸多標準化試點區域。由于我國不同地區經濟社會發展水平存在一定差距，所以在公共服務標準化建設實踐中，標準化的范圍、水平等存在明顯差距，整體呈現出經濟發達地區標準化建設水平高于欠發達地區、城市高于農村、省市縣高于基層的格局（楊梅，2012）。實際上，既有研究通常聚焦于公共服務標準化建設較完善、已取得明顯成效的區域。與此同時，在我國公共服務標準體系結構中，縣是標準推進的基本單元，是標準落實的第一責任主體（吳曉和王芬林，2018），因此，縣級政府理所當然地成為公共服務標準化建設實踐的研究重點。

地方政府探索公共服務標準化建設過程中，涌現出一批具有代表性的試點地區，如北京市東城區、杭州市上城區、南京市江寧區、福建省漳州市等。概言之，其建設質量與成效主要體現在如下幾個方面：首先，以中央相關文件為基準，制定對接地方經濟社會發展戰略的公共服務標準化建設相關法律法規。例如，為貫徹國家標準化管理委員會等國家機構發布的《關于推進服務標準化試點工作的意見》以及浙江省質量技術監督局《轉發國家標準委關于下達2009年度國家級服務業標準化試點項目的通知》的文件精神，杭州市上城區區政府制定了公共服務標準化實施辦法，對各部門職責和標準制訂的范圍、要求等內容進行了規范（王登華和卓越，2011；胡稅根和陳雪梅，2014）；陜西省渭南市根據《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》《關于推動公共文化服務高質量發展的意見》等法律法規，結合《陜西省公共文化服務保障條例》等省級相關政策文件，編制《渭南標準》，將以上相關法律法規的基本要求落實到具體標準規范（陳碧紅和閆小斌，2022）。其次，建立較為完整的公共服務標準體系。福建省漳州市在相關法規和政策的指導下，借鑒國家基礎標準與通用基礎標準，推出1064項標準，其中1026條為自行編制，并繪制864幅標準操作流程圖（陳振明和耿旭，2014）；杭州市上城區基于“政府管理與公共服務標準化體系”框架，梳理出5309項職能事項，并編制實施154項標準（尹昌美和卓越，2012；王猛和毛壽龍，2016）；長沙市高新區人力資源公共服務中心建立了有關人力資源公共服務管理需求的158項標準，為相關工作的規范化、標準化提供了依據（馬躍如和胡斌，2017）。最后，信息化平臺建設初見成效。杭州市上城區投資建立電子政務平臺，推出“在線互動一站式審批服務平臺”，為標準化建設和應用提供保障與支撐（胡稅根和陳雪梅，2014）；漳州市在公共服務標準化建設過程中，將服務中心信息化納入總體規劃，通過建設可視性和可操作性的電子公共服務平臺增強政府的回應性（陳振明和耿旭，2014）。

（二）影響因素

基于對政府公共服務標準化建設實踐的觀察與思考，可以發現影響其建設成效的關鍵因素。首先，是政府主導標準化建設。從長遠來看，構建公共服務多元供給格局能夠有效彌補單一供給方式的缺陷，是完善我國未來公共服務供給機制的重要途徑。但是，目前我國經濟社會所處的整體發展階段以及公共服務供給能力較低的現實狀況要求政府在公共服務供給體系中處于主導地位（蔣牧宸，2013）。這種格局同樣體現在公共服務標準化建設過程中。Hu和Liu（2022）通過對中國省級標準化建設成效的實證分析發現，由政府主導的標準化能夠有效促進區域內城市的創新水平。Gao（2015）得到了類似研究結論，發現在技術創新，尤其是復雜技術的自主創新中，由政府強力主導的標準化建設對于實現技術的追趕乃至超越至關重要，認為政府必須明確自身在標準化建設中的作用。其次，制定較為完善的服務標準。陳振明和耿旭（2014）研究發現，漳州市的行政服務標準化建設基本做到把標準落實到服務的“每一個窗口、每一個事項、每一個環節、每一個時限節點”，其標準涵蓋后勤保障、業務運行、監督檢查等多個方面。胡稅根和陳雪梅（2014）有關杭州市上城區的觀察也支持這一結論。以上城區《居家養老服務與管理規范》為例，該標準包含管理標準等七項內容，對服務范圍、對象等內容進行了詳盡規范，已被國標委立為國家標準項目。最后，是建立完善的運行保障機制。陳碧紅和閆小斌（2022）認為渭南市公共文化服務標準化措施的有效運行，有賴于建立了一套內外協作的保障機制，包括人員保障、安全保障等內在保障和專項督導檢查、第三方績效評估等外部保障。尹昌美和卓越（2012）、胡稅根和陳雪梅（2014）則重點強調了杭州市上城區標準化工作的監督機制，認為通過目標管理系統、行政檢查系統等四條渠道，上城區基本實現了對標準化工作的有效控制。陳振明和耿旭（2014）同樣注意到了監督機制的重要性，發現漳州市行政服務中心構建了嚴格的監督網絡，保證所有bLBEPt52hTUKRZzm4MAukg==工作人員都能按照標準辦事，減少了暗箱操作的可能性。

整體而言，既有研究的主要目的在于通過對地方公共服務標準化建設實踐進行觀察與思考，對其建設思路與運行模式進行歸納與總結，提取成功經驗，進而試圖建構一種行之有效的公共服務標準化發展模式。不過問題在于，盡管我國已有多個公共服務標準化試點區域，但是真正被學者納入研究范疇的案例依舊較少。其主要原因可能在于我國公共服務標準化建設起步較晚，大多數試點區域標準化建設尚不成熟，因此缺少足夠豐富的可供研究案例與實踐經驗。

七、中國公共服務標準化建設的現實困境

基于對我國公共服務標準化建設的實踐模式和經驗，尤其是對地方公共服務標準化建設的實踐案例進行觀察與總結，學者們嘗試對我國當前公共服務標準化建設的現實困境進行總結分析，并提出應對方法?？傮w而言，當前我國公共服務標準化建設所面臨的困境主要體現在理論建設、標準制定、推廣與監督檢驗機制三個方面。

（一）理論困境

由于我國公共服務標準化建設起步較晚，雖然已有地方性的公共服務標準化改革嘗試，但此類改革更多的是一種實踐先行的改革路徑。整體而言，公共服務標準化建設的理論研究在我國還尚未成熟，且當前對公共服務標準的界定往往局限于基本公共服務領域，即將公共服務標準化作為基本公共服務均等化的實現路徑（胡稅根和徐元帥，2009），而對公共服務標準化本身的概念、內容等基本屬性的界定還較為模糊。理論準備的缺乏很可能會成為政府實踐引入標準化理念的障礙（卓越和于湃，2015）。

（二）技術困境

明確可衡量的指標是標準化的基礎（宋林霖和李曉藝，2019），而公共服務標準化既要求對國家標準的制定進行統一，同時還要協調實施地方標準（劉銀喜等，2019）。而且，當前我國公共服務標準的適用性和操作性都有待進一步加強，部分領域還存在著缺失系統的、可衡量的標準的問題（Xue和Li，2022）。以杭州市上城區為例，作為我國公共服務標準化建設的先進典型，上城區標準體系的制定嚴格遵守相應的規范性文件，但依舊存在標準適用性的問題，部分標準的操作性仍有進一步完善的空間（尹昌美和卓越，2012）。

（三）制度困境

作為一項實踐或改革措施，標準化建設如果缺乏外在強制推行的壓力，政府部門可能只限于對現有工作流程進行適度改進而非致力于改變基本公共服務不均等的現狀，最終使標準化建設成為“形象工程”（陳偉和白彥，2013）。因此，對公共服務標準化的實施進行有效監督非常有必要。但是，當前我國缺乏針對性的公共服務標準化監督機制。相關案例研究強調，我國公共服務標準化建設中存在監督機制不完善、考核組織實施情況參差不齊、監督主體較為單一等問題（胡稅根和陳雪梅，2014；張仁漢，2015；金慧和余啟軍，2017；盧文超，2017）。

八、未來中國公共服務標準化建設的推進策略

（一）強化理論探索

完備的理論準備是開展有效實踐的必要前提。因此，需要加強對公共服務標準化建設的理論研究，明確公共服務標準化的基本內涵和內容（胡稅根和陳雪梅，2014），探索具有普遍適用性的政府公共服務標準化建設路徑。就現狀而言，可從兩個方面重點展開探索：一方面是要明確公共服務標準化建設中各參與方的角色定位。當前政府在公共服務標準化建設中占主導地位已達成基本共識，但建立涵蓋政府、市場和社會等多元主體的協同供給格局，是提升公共服務質量，滿足公民日益多樣的公共服務需求的必然要求（張潤君，2022）。相應地，作為重要的參與主體，市場和社會在公共服務標準化建設中應當扮演何種角色、承擔何種職責等問題應當盡快納入到理論研究的范疇。另一方面涉及到公共服務標準化建設的界限。公共服務標準化脫胎于標準化，但相較于后者又具有公共性這一顯著特質。因此，在公共服務標準化建設中，如何使標準化過程體現公共服務的特質，而非只是單純地套用現有標準化的整體框架（卓越等，2014），是理論與實踐研究應該考慮的問題。

（二）提升標準質量

技術困境的解決需要不斷優化標準質量，解決標準的適用性問題。首先，要建立公開、公平、科學的標準制定程序，確保對公共服務標準進行多方論證，需要涵蓋多個利益方，充分考慮到不同利益相關者的利益訴求（胡稅根和陳雪梅，2014），從標準制定伊始就減少沖突發生的可能性；其次，制定全國統一的基本公共服務標準。同時，要充分考慮到地方經濟社會發展水平和政府的公共服務供給能力，允許地方在遵循全國統一標準的前提下，制定符合實際、具有可操作性的地方標準（胡稅根和徐元帥，2009；李霄鋒，2015；郁建興和秦上人，2015）。最后，由于我國公共服務分為基本公共服務和非基本公共服務，因此，基于不同的公共服務模式，還需要制定相應的標準（郝素利等，2011）。

（三）完善監督機制

完善公共服務標準化建設，理應需要健全監督機制。由此，需要將公共服務標準化建設納入績效管理，實現監督常態化。同時，有必要平衡各方監督，發揮黨內監督、人大監督、政協監督、社會監督等作用，增強監督合力（金慧和余啟軍，2017）。尤其要重視與強化社會監督，因為公共服務標準化的成效最終體現在公民享受到的公共服務質量。政府公共服務標準化建設過程中，需要建立由公民、社會組織等多方參與的監督途徑，避免公共服務標準化建設流于形式（楊梅，2012；王雪琴等，2019）。此外，在監督過程中要注意前后兼顧，既要重視標準制定是否遵循制度原則，也要注意政府部門在提供服務過程中是否嚴格遵循標準，還要考慮到服務接受者后續的滿意程度（鄧劍偉等，2018）。

九、進一步推進中國公共服務標準化研究的未來展望

作為實現基本公共服務均等化的基本手段與策略措施，公共服務標準化無疑會成為未來相關學界研究的重點論題。當前學界對中國公共服務標準化的研究已日趨成熟。第一，從公共服務標準化的基本概念出發，立足中國實際，基本實現了對公共服務標準化內涵的本土化詮釋，并明確了中國公共服務標準化建設的價值定位。第二，對公共服務標準化的運行機制進行了探索，并嘗試進行指標體系構建以衡量公共服務標準化建設成效。第三，基于對地方公共服務標準化建設的具體實踐，運用案例研究方法，對公共服務標準化建設進行更加微觀的、細致的研究，從中總結中國公共服務標準化建設的成功經驗與現實困境，并提出建設性的建議，完善了從宏觀到微觀再到宏觀的研究格局。但目前的研究依舊存在一定的缺陷，未來我國公共服務標準化建設研究應該重點關注以下三個領域。

（一）建立更具公共精神的公共服務標準化理論框架

公共性作為公共服務的本質屬性已是學界的普遍共識（姜曉萍和陳朝兵，2018）。作為企業管理領域的理念，標準化理念被引入公共服務領域時，勢必會出現一定程度的“水土不服”的問題。這是由于企業進行產品生產或提供服務的目標是追求盈利最大化，而公共服務的出發點則是滿足公民的公共服務需求，最終實現公共利益最大化。因此，如何使標準化管理符合公共服務價值，是公共服務標準化建設需要致力解決的基礎性問題。以政府部門引入IOS9000質量管理為例，雖然在規范政府行為、優化公共服務流程等方面發揮了重要作用，但在實踐中，由于地方政府IOS9000質量管理體系認證在目標性質和生產過程中并沒有對政府部門和企業進行嚴格區分，導致實際效果大打折扣（卓越和劉洋，2013）。

目前學界對公共服務標準化理論框架的構建存在以標準化理念為核心、缺少對公共價值進行充分詮釋的問題，這就偏離了公共服務標準化建設的根本目標。在公共服務標準化建設過程中，公共服務是目的，標準化是手段。在價值導向上，需要更加注重公平、正義等價值理性；在過程中，更加注重公開與參與（卓越等，2014）。

因此，構建公共服務標準化理論框架，需要以公共服務為核心，將標準化的方法嵌入，最終助推以標準化的技術嵌入實現公共價值的目標。第一，明確研究對象的公共性。在研究設定中明確公共服務標準化的對象，強調其服務的公益性和面向社會公眾的性質，突出公共服務的普遍性、平等性、包容性，以及服務對象的廣泛涵蓋。第二，深入調研社會需求。了解公眾對公共服務標準化的需求和期望，獲取公眾的意見和建議，使研究更貼近社會實際。第三，強調社會責任和公共利益。在研究框架中強調公共服務標準化的社會責任，以確保研究關注社會的整體利益，突出研究成果對社會公眾福祉的潛在積極影響，明確其對公共利益的貢獻。

（二）構建科學合理的公共服務標準化政策評估體系

公共政策評估是促進公共政策落到實處的重要方式，對政策方案的完善和政策科學性、準確性的提升具有重要意義（李志軍，2022）。推進國家治理現代化，需要進一步加強公共政策評估的專業化和制度化（贠杰，2023）。公共服務標準化的建設實踐其實就是一個公共服務標準化政策的制定與實施過程。如前文所述，當前學界有關公共服務標準化研究只有較少數進行了構建公共服務標準化政策評估體系的嘗試（尹昌美和卓越，2012；卓越和于湃，2015）。

因此，未來學界需要對公共服務標準化政策評估保持更多關注，構建更科學合理的評估體系，以整體把握標準化政策實施效果，精準發現并詮釋其中存在的主要問題，以作為進一步完善的依據。第一，明確評估目標。明確公共服務標準化政策的評估目標，包括政策的社會效益、經濟效益、公平性、可持續性等方面，由此制定明確的評估指標，以量化政策實施的效果，如服務覆蓋率、質量改善、社會滿意度等。第二，建立綜合評估框架。構建綜合評估框架，包括政策制定的合理性、實施的有效性、對社會公眾的影響等多個方面。綜合考慮政策的整體性和相互關系，確保評估體系全面反映政策的各個層面。第三，定期監測和迭代。建立定期監測機制，追蹤政策實施過程中的動態變化，根據監測結果，進行及時的政策調整和迭代，以適應社會的變化和不斷優化政策。

（三）重視質性研究與量化研究的結合

整體而言，學界有關公共服務標準化建設的研究以質性研究為主，這可能主要是因為我國公共服務標準化實踐及其相應的研究起步較晚，研究重點聚焦于對該領域的相關概念及概念內涵進行詮釋并搭建研究框架。而對于公共服標準化建設的現實進展，既有研究主要是通過訪談、參與式觀察、文本分析、個案研究等方法進行觀察、歸納與總結，但是缺少更加客觀的、精確的描述，也較少在公共服務標準建設進展與相關影響因素之間建立穩定可靠的聯系，而這往往需要運用量化研究的方法。

相較于質性研究，量化研究在確立和推廣研究發現的層面有特別的優勢（馬亮，2017）。量化研究的水平是學科成熟程度的體現。于公共管理學科而言，一項制度或政策，其實施效果如何，受到哪些因素影響，都需要進行量化研究的檢驗（楊開峰，2016）。隨著相關理論研究的漸趨成熟，量化研究的方法理應得到更多重視。因此，未來學界需要加強以量化方法對公共服務標準化進行研究的嘗試。不過，公共管理學科本身就具有多學科交叉的屬性，其研究方法理應百花齊放、多元并存。就國際公共管理的學科實踐而言，雖然量化研究越發得到青睞（Morl和Ivanova，2010; Groeneveld等，2015），但并不意味著質性研究已經過時。實際上，在公共管理領域，在質性研究與量化研究之間建立更加緊密的聯系一直是部分學者努力的目標（Lavertu和Moynihan，2012）。因此，未來既要加強以量化方法對公共服務標準化建設進行研究，同時也要保持持續性的質性研究，以質性研究引領量化研究，以量化研究檢驗質性研究的成果。

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Review and Prospects of Chinas Standardization Construction of Public

Services： An Analysis Based on Research Literature

Chen Shixiang and Li Shuai

（School of Political Science & Public Administration，Wuhan University;

Local Government Public Service Innovation Research Center，Wuhan University）

Abstract：Promoting equalization， universalization， and convenience of basic public services through standardization is a fundamental requirement for improving the level of peoples livelihood， advancing the modernization of the national governance system and governance capacity in the new era. The construction of standardized public services has become a focal point of academic attention. A systematic analysis of existing literature reveals that China has achieved relatively clear clarification and positioning of the connotation and strategic value of standardized public services， and has launched localized practices in the construction of standardized public services. Overall， over the past decade， Chinas construction of standardized public services has achieved considerable results. However， it currently faces theoretical， technological， and institutional challenges， necessitating further exploration in strengthening theoretical research， enhancing standard quality， and improving supervisory mechanisms. To better promote the practical construction of standardized public services in China， future research should focus on establishing a more public-spirited theoretical framework for standardized public services， constructing a scientifically rational policy evaluation system for standardized public services， and emphasizing the integration of qualitative and quantitative research.

Key Words：public service; standardization; research progress; China

■責任編輯 鄧 悅