中國式法治現代化背景下的檢察公益訴訟立法

摘 要：縱覽世界范圍內的司法制度，鮮見近似中國檢察公益訴訟實踐的有益探索，也不曾形成可比擬中國檢察公益訴訟制度效應的長效經驗。為以高質量檢察公益訴訟助力中國式法治現代化，需要以檢察公益訴訟專門立法推動檢察公益訴訟制度法治化、規范化。檢察公益訴訟法應以致力推動中國式法治現代化為立法行動目標，將確認公益保護的“中國方案”和新型權力監督制約機制的“中國探索”、傳承和發展中華優秀傳統法律文化“中國經驗”、提煉檢察公益訴訟的“中國實踐”、形成獨立于傳統訴訟法的“第四部訴訟法”作為立法的主要內容，為世界公益保護提供具有引領意義的中國范式。

關鍵詞：中國式法治現代化 中國特色 檢察公益訴訟 專門立法

黨的二十大報告提出了科學化系統化的中國式現代化理論，中國式法治現代化則為中國式現代化提供實現路徑與軌道。［1］檢察公益訴訟制度是習近平法治思想在公益保護領域的生動實踐和原創性成果，也是中國式法治現代化在公益保護領域的重要實踐。2014年以來，我國檢察公益訴訟制度由頂層設計轉為司法實踐并穩步發展，制度價值不斷展現，實踐成效有目共睹。當前，為在法治軌道縱深推進國家治理體系和治理能力現代化，亟須對近十年的檢察公益訴訟實踐探索和制度求索進行思考總結，充分提煉其作為公益保護的新方案、權力監督制約新機制的運行機理，展現其對中華優秀傳統法律文化的傳承創新，梳理其實踐運行的內在邏輯，厘定其“第四部訴訟法”的功能定位，以高質量檢察公益訴訟助力中國式法治現代化之實現。

一、確認破解公益保護世界難題的“中國方案”

中國式法治現代化是獨具“中國特色”的法治現代化，是對中國法治現代化變革與實踐科學凝練概括形成的理性表達。［2］檢察公益訴訟制度作為由執政黨決策部署，有效回應公共利益司法保護人民之需，在發展中大國形成的破解公益保護世界難題的“中國方案”，其制度創立及發展過程即為展現中國式法治現代化實踐的一隅。

（一）公益司法保護中國方案的形成過程

1.現代公益訴訟的制度起源與現實表現

公益訴訟最早可回溯于古羅馬時期，此時已蘊含借助大眾力量保護公共利益的制度價值。［3］現代意義上的公益訴訟始于二十世紀西方資本主義社會急劇轉型時期，為有效解決經濟、社會發展重點領域的公益侵害問題，美國和西歐等國家規定公民、非政府組織等能夠以訴訟的方式解決公共利益糾紛，此時法國學者狄驥率先提出客觀訴訟與主觀訴訟的概念分野。［4］經德日等大陸法系國家學者廣泛借鑒和使用，客觀訴訟理論得以形成，成為公益訴訟的理論基礎之一。實踐中，由于客觀訴訟旨在維護客觀法律秩序而非保護當事人合法權利，表現出“公共性”“非經濟性”以及“強專業性”等特點，個人或組織訴訟動因不足、專業能力不強、取證手段有限等直接影響了案件規模，反映出以個人（個案）實現公益保護效果有限。概因現代公益訴訟制度濫觴之域長期崇尚個人自由主義，形成了“以個人為中心”的利己行為慣常，個人或組織提起公益訴訟時往往摻雜大量私益動因，當訴訟進程阻滯或出現其他影響因素時，個人或組織提起公益訴訟的積極性就會大打折扣。

2.中國檢察公益訴訟的形成動因與優勢體現

上世紀70年代以來，在中國超大規模人口以及經濟“加速度”發展等多重因素影響下，資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化等問題日趨凸顯，以生態環境為代表的公益保護問題受到廣泛關注。但如上文所述，域外公益訴訟制度不僅產生條件和運行邏輯與中國社會形態并不契合，且公益保護實際效果也有待商榷，需要探索構建符合中國政治體制和法律傳統的公益保護方案。

作為典型的后發外生型國家，在“政黨主導型現代化國家建設話語敘事”中，中國共產黨承擔著“引領國家長期發展以及實現人民期待的歷史使命”［5］。檢察公益訴訟制度作為公益司法保護的“中國方案”正是遵循此模式，按照政黨主導、政策引領、統籌施行、效果評判的路徑，逐漸發展成熟。2012年公益訴訟制度入法前，我國已有零星實踐探索，特別是檢察機關探索開展公益訴訟效果良好。［6］后因缺乏法律授權面臨訴訟主體適格性詰問與訴權合法性質疑，被最高法以“復函”形式叫停。［7］2012年《民事訴訟法》修訂，賦予法定社會組織提起民事公益訴訟資格，但實踐成效卻不盡如人意。［8］2014年黨的十八屆四中全會立足我國國情，正式提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”后，近十年的檢察公益訴訟制度實踐充分顯示，檢察機關已經成為公益司法保護的“主力軍”，以其專業、積極、有效、經濟等特點和優勢，取得了卓有成效的公益保護效果。［9］

（二）公益司法保護中國方案的立法確認

公益訴訟訴權行使主體是公益保護效果實現的關鍵，從訴訟功能發揮最大化角度審視，當前，檢察機關是公益訴訟訴權承擔的優先級選擇，需要在立法中對其訴訟地位以及配套規則作出明確規定。

1.明確檢察機關的國家公訴人地位

檢察公益訴訟是維護客觀性秩序和公共利益的監督之訴，從性質上講應當屬于國家公訴，與此相對應，檢察機關在檢察公益訴訟中的身份則應是“國家公訴人”。由于現有“兩高”司法解釋將檢察機關表述為“公益訴訟起訴人”，具體適用中引發檢察機關在公益訴訟中具有“等同”原告的規范意義推斷，已經影響到檢察公益訴訟法律監督實效。對此，應當通過立法對檢察機關“國家公訴人”定位予以明確。在配套制度設計上，與國家公訴人定位相匹配，規定檢察機關通過行使抗訴權啟動二審程序，賦予檢察機關強有力的調查取證權，并構建符合法律監督權主動性、職權性、程序性特點的辦案規則體系，從而更好地保護公益和維護客觀法秩序。

2.將法律監督者和公益代表人身份融合得當

檢察機關在檢察公益訴訟中具有雙重身份，既是憲法上的法律監督機關，又是法定的公共利益代表。如何實現能動履職和司法理性有機統一，在辦案中與行政機關形成監督制約的良性關系，與審判機關形成互相配合的良性關系，與其他社會治理主體形成補闕拾遺的良性關系，是需要檢察公益訴訟法解決的又一關鍵問題。檢察公益訴訟法應當把協同治理的監督理念作為重要原則，通過規定磋商、行政公益訴訟訴前程序、履職整改跟進監督、提起訴訟等階梯式監督方式，明確公開聽證、整改效果第三方評估等社會參與機制，通過辦案實現監督，以監督促進公益維護，由此實現檢察機關法律監督職能與公益保護目的的高度統一。

二、確認以權力監督制約實現國家治理現代化的最新探索

中國式法治現代化是全面依法治國的現代化，法治政府建設是全面依法治國的重點任務和主體工程。［10］檢察公益訴訟以促進法治政府建設為主要制度初衷，是基于中國特色社會主義政治制度和司法制度形成的權力監督制約新方案，具有明顯的制度優勢。

（一）檢察公益訴訟蘊含監督內涵

中國的檢察權定位于法律監督性質，法律監督權為多元面向權力，覆蓋檢察機關的全部檢察職能。［11］檢察公益訴訟本質是檢察機關通過行使法律監督權，在法定訴權領域范圍內，對行政機關是否履行法定監督管理職責，也即對被監督主體是否正確實施法律以及實施情況如何，在適法性層面上以司法辦案的形式進行監督。檢察公益訴訟通過訴前程序和訴訟程序，體現出雙重法律監督向度，即訴前程序體現為指向行政機關的行為監督，訴訟程序增加了指向訴訟過程的訴訟監督，監督目的則是確保法律的統一正確實施。同時因根植于我國國情，檢察公益訴訟實現的權力監督是一種協作式而非制衡性監督，監督者與被監督者間良性、積極、長效互動配合，不僅能夠確保權力行使的正確性，更保障了國家權能行使效率［12］。

（二）檢察公益訴訟富含治理效果

作為一項順應時代要求、回應人民期盼的司法制度，檢察公益訴訟經過不斷探索和發展，取得了明顯成效，不僅守護著人民群眾的美好生活，也推動了社會治理體系現代化的進程，其“富含治理內涵的司法體制創新”集中體現為訴前程序規則的創制性應用和訴訟程序功能的創造性發揮。［13］在檢察公益訴訟監督中，檢察機關通過規范、精準的檢察建議，督促處在公益保護第一順位的行政機關優先自我彌補、自我糾錯，注重以個案辦理為載體，推動實現訴源治理。同時，強調發揮訴訟程序功能，通過訴的確認，補強法律監督剛性。通過訴前程序與訴訟程序的有效銜接，最大限度地凝聚公益保護共識，以盡可能小的代價實現最大程度保護公益之目的。

（三）新型權力監督制約機制的立法確認

檢察公益訴訟將法律監督與治理功能相結合，強調監督的主觀能動和治理的橫向協調，這種具有明顯制度優勢的權力監督制約邏輯和路徑應在立法中充分體現。

1.體現“監督制約”的制度價值和內核

從權力監督制約角度，不同權力機關之間互動性職能的設立和調整，是一國憲制結構下對于公權力控制和社會主要矛盾化解的制度選擇和優化的結果。檢察公益訴訟制度形成和確立在于通過司法手段保護公益，創新權力制約監督機制和國家、社會治理之道，實現促進國家治理體系和治理能力現代化的制度價值。因此，立法側重點要從訴訟法律制度層面突出檢察公益訴訟的監督制約作用，構建行政公益訴訟為主、民事公益訴訟并存的訴訟類型格局，凸顯行政公益訴訟訴前程序的顯著作用；確立檢察公益訴訟“以事立案”規則，著眼于促進國家和社會治理的深層動因，深刻分析公益受損原因，對癥下藥、標本兼治、鞏固成效；探索預防性行政公益訴訟制度，確立公益訴訟禁止令、先予執行等制度，推動檢察公益訴訟從抓末端、治已病向抓前端、治未病拓展。

2.體現“協同治理”的監督特色和價值

不同于西方權力分立體制下所追求的權力制衡效果，在我國，執法司法權間既相互制約又相互協調，檢察機關和行政機關在其中的交互過程并非“零和博弈”，檢察機關在尊重行政機關公益保護和社會治理職責的前提下，履行憲法所賦予的法律監督職責，行使法律所確定的公益保護程序性權力，督促行政機關依法行政、積極履職，不同主體在檢察公益訴訟推動和聯結下，各盡其責、協同治理，實現治理共同體之間的雙贏多贏共贏。因此，立法中要強調檢察機關、審判機關以及行政機關對公共利益的協同共護，建立公益保護社會參與機制，將多主體同向發力、協同維護公益、促進社會治理的成功經驗予以確認和體現。

三、體現中華優秀傳統法律文化的最新傳承

中國式法治現代化是基于中國傳統和中國國情的法治現代化，離不開對中華優秀傳統法律文化的回觀與借鑒。［14］中華文化歷史悠久，法律文化內嵌其中，在歷史進程中不斷積累和創新，凝結匯總為中華優秀傳統法律文化，形成中國式法治現代化的重要思想淵源。毋庸置疑，檢察公益訴訟是承繼發展中華優秀傳統法律文化的公益司法保護方案，深刻剖析制度內涵，可以發現其對于中華優秀傳統法律文化的“守正”和“創新”之處。

（一）檢察公益訴訟對傳統法律文化的守正

法律文化的產生基于一定地域社群主體中“有關法和法律生活的群體性認知、評價、心態和行為模式”［15］，對應法律意識、法律要求、法律心理以及法律行為等要素。檢察公益訴訟制度蘊含深厚的中華傳統法律文化底蘊，傳承了“民為邦本”“德法相濟”等中華優秀傳統的文化基因，形成了以人民公益保護需求為遵循的訴權領域確定理念；汲取了“明德慎罰”“法不阿貴”等傳統法律理論的理性要素，形成了敢于監督、善于監督公益損害行為的能動履職理念；吸收了“以和為貴”“無訟”等傳統法律理念的合理成分，形成了以協商、磋商等公益保護有效溝通為主旋律的協同辦案理念。正是因為根植于中國的國情、政情、社情和民情，檢察公益訴訟制度在運行實踐中才具有強大的生命力。

（二）檢察公益訴訟對傳統法律文化的創新

檢察公益訴訟對于中華傳統優秀法律文化的“創新”體現在提起主體的創造性轉化和開展方式的創新性發展。一方面，長期受儒家思想影響，傳統中國社會調控理論強調“以仁為本”，“仁”的觀念為個人本位與社會本位的張力消解提供了思路，即“把人作為系統中的人來看待”［16］，形成了“以情境為中心”［17］的集體主義傾向，對于公共產品的提供需求不高，降低了公益訴訟自主生發的可能。此外，在中國古代的歷史進程中，“家國同構”的社會政治思想占據了主要位置，形成了“大政府小社會”的主觀認識并外化為客觀實踐，個人仰賴政府對于公共產品做出整體分配、提供和維護［18］，為建立檢察公益訴訟制度提供了深厚的思想淵源和強烈的主體認同感。另一方面，中國古代“息訟和睦”的法律價值取向理念使得“調處”成為解決矛盾糾紛的重要手段之一。［19］檢察公益訴訟訴前程序的設置及開展沿用“調處”的邏輯內核，在面對涉及主體多元、矛盾層次多樣的公益保護難題時，通過訴前磋商、圓桌會議等多種“調處”形式，共同尋求公益保護最優解，達到“息爭”的同時實現公共利益有效保護的目的。

（三）傳統法律文化新傳承的立法確認

構建法治文明新形態是中國式法治現代化的目標，也是中華優秀傳統法律文化之于世界范圍的最新表達，檢察公益訴訟立法也應結合中華優秀傳統法律文化，立足中國具體實際，讓中華優秀傳統法律文化成為檢察公益訴訟發展的時空引力、規范動力與實踐應力。具體來說，可從以下幾方面進行立法確認：第一，要貫穿體現“民為邦本、本固邦寧”“以人民為中心”的民本思想，聚焦公益損害突出領域開展檢察公益訴訟，通過“概括+列舉+否定”模式明確案件范圍，進一步回應群眾之需，解群眾之憂。第二，要整體體現“重在輕訟、無訟是求”的和合觀念，通過規定行政公益訴訟訴前程序、訴前和解及司法確認等程序內容，更好適應我國解決糾紛的傳統習慣。第三，要突出體現“人性本善”“為仁由己”的傳統責任觀，接受人民群眾、社會組織對公益受損問題的舉報，有效動員社會力量共同保護公益。第四，要綜合體現“法安天下、德潤人心”的傳統德法觀，在通過檢察公益訴訟制度建立和維護國家安全、社會安定、人民安寧的法治秩序的同時，通過廣泛宣傳、多主體共同參與、全社會共同監督等形式，將優良傳統道德文化思想理念、法治觀念與公益訴訟制度相融合，實現兼容并蓄、博采眾長。

四、反映檢察公益訴訟獨特生動實踐的最新成果

中國式法治現代化是中國共產黨領導人民在偉大社會革命進程中所創造的、根植于中華大地的、強調自主型法治發展的話語體系建構過程。檢察公益訴訟作為形成于中國國情、社情中的公共利益司法保護創新型司法制度，既是中國式法治現代化的組成部分，也是實現中國式現代化的重要支撐，對其已有制度成果及時固定確認，才能推動其不斷發展完善。

（一）檢察公益訴訟是習近平法治思想的實踐產物

2014年，黨的十八屆四中全會提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”，檢察公益訴訟在習近平法治思想中的第一次提出，如何“探索建立”成為檢察公益訴訟的首要命題。［20］2019年，在黨的十九屆四中全會明確“拓展公益訴訟案件范圍”，檢察公益訴訟在習近平法治思想中的不斷發展，現實需求使得如何“拓展”成為制度發展關鍵。2022年，黨的二十大報告明確要求“加強檢察機關法律監督工作”“完善公益訴訟制度”，檢察公益訴訟在習近平法治思想中的持續深化，如何“完善”成為檢察公益訴訟的發展要義。習近平總書記和黨中央對檢察公益訴訟制度的系列部署，成為習近平法治思想在公益保護領域的生動實踐，極大地推動了檢察公益訴訟制度創設進程，以制度形成“加速度”發揮公益保護的“真效果”。

（二）檢察公益訴訟展現了公益司法保護的實踐成果

無須諱言，中國檢察公益訴訟是一項開創性、拓展性事業，其制度內涵經由實踐檢驗不斷探索、延展和積累。從2015年檢察公益訴訟試點至2023年底，全國檢察機關共辦理了80多萬件公益訴訟案件，釋放強大的規模效應和集聚效應；解決了萬峰湖、南四湖等諸多摻雜著跨行政區劃等復雜因素、長期得不到解決的生態保護難題，公益保護效果突破案件本身，長效性推動特定領域制度機制不斷完善；最大限度凝聚檢察機關、審判機關、行政機關以及社會組織、人民群眾等各方共識，以最為經濟、尤為有效、甚為合適的司法手段解決公益保護難題。

（三）檢察公益訴訟獨特生動實踐的立法確認

檢察公益訴訟的發展完善離不開實踐經驗積累總結，制定檢察公益訴訟法應當以轉化和反映現有有益司法經驗為基本路徑。

1.體現檢察公益訴訟實踐的督促性

在中國式法治現代化進程中，每一項法治成果的取得，都直觀反映和體現了時代需求和現實要求。檢察公益訴訟作為檢察機關法律監督職能的時代回應，是我國司法制度和檢察制度在新時代的有益探索，開展檢察公益訴訟是檢察機關因應時代關切，積極能動履行法律監督職責的有效體現。司法實踐中，為使監督效果最大化，檢察機關創制性的發揮訴前程序督促作用，推動行政機關主動履職盡責，以低成本、高效率實現公益損害問題的集中解決、長效解決，形成檢察公益訴訟最具特色的制度創新。持續發揮檢察公益訴訟制度督促優勢，檢察公益訴訟專門立法需要著重解決訴前程序規范空白化、低階化、碎片化狀況，對訴前程序的立案標準、磋商程序、檢察建議、整改跟進等予以完整規定，為充分履行法律監督職能提供有效規范指引。

2.體現檢察公益訴訟實踐的互動性

從參與主體而言，檢察公益訴訟制度是“檢察機關、審判機關、行政機關、社會組織等依法各司其職、協作聯動的一個制度體系”［21］，履職辦案的過程也是保護公益目標實現中權力（權利）交互和配合過程，各主體間是否良性互動是制度價值實現的關鍵。檢察機關應堅持履職謙抑性原則，在國家利益與社會公共利益受到侵害或有被侵害風險的情況下，適時而動，以事監督，在訴前階段主導公益訴訟程序，在訴訟階段推動公益訴訟程序。在此過程中，檢察機關既尊重行政機關行使行政監管權，不越權監督，也不能跳脫辦案程序，將監督辦案空泛化，同時應當保持開放合作態度，糾正封閉化和單向性傾向，允許行政機關提出異議，邀請社會各界廣泛參與，最大限度取得公益保護共識。

3.體現檢察公益訴訟實踐的開放性

檢察機關雖守衛著公益訴訟的主陣地，但公共利益概念的廣泛性和公益維護的專業性決定了公益訴訟應當是開放的、發展的，可以“獨樹一幟”，但并非“一枝獨放”。因此，立法要保持開放性，凸顯引領公益保護發展趨勢，通過規定檢察機關的督促和支持起訴權、其他主體的公共利益侵害行為舉報權、相關領域專家的咨詢征詢表意權以及侵益行為和損益結果的整改恢復驗收權等方式，邀請人大代表、政協委員、專家學者、社會組織以及人民群眾廣泛參與到檢察公益訴訟的立案、辦理、訴訟以及執行過程中，以取得更好的公共利益保護社會效果。

五、創新三大訴訟之外的第四種訴訟領域

“中國式法治現代化”不僅強調從中國國情出發形成不同于西方國家的法律制度，更強調為世界各國提供公認的、可供借鑒和推廣的法治新形態。檢察公益訴訟源于中國公益保護實踐，與普通刑事、民事、行政訴訟存在許多根本性區別，已成為一種新的訴訟形態。作為在習近平法治思想指導下，同中國具體實際相結合，同中華優秀傳統文化相結合，于司法實踐中不斷發展完善的中國法治重大原創性成果，檢察公益訴訟制度有其特殊的訴訟規律需要遵循，有其特有的程序設計需要固定，不能也無法簡單套用其他司法制度、單純復制其他訴訟法律規定。構建三大訴訟法之外的“第四部訴訟法”，是檢察公益訴訟制度發展完善的必然要求，也是推動形成中國特色社會主義法治體系和話語體系的重要舉措。

（一）搭建整體訴訟規則要體現出訴訟領域的獨立樣態

檢察公益訴訟具有訴訟獨立樣態，與傳統三大訴訟法不是“特別法”與“一般法”的關系，要將檢察公益訴訟規則體系從傳統三大訴訟法中獨立出來，構建具有獨特目的及程序機理的制度體系。［22］總體而言，檢察公益訴訟法要創新規范框架結構，不能刻板因循民事訴訟法和行政訴訟法的章節體例，而是要圍繞檢察公益訴訟運行邏輯展開。首先，涵蓋檢察公益訴訟的全部訴訟流程，對檢察公益訴訟制度進行體系化建構，將其是我國第四部訴訟法的獨特性體現出來。其次，彰顯保護國家和社會公共利益的價值目標，將檢察機關以法律監督職能履行為己則、以保護國家和社會公共利益為己任的鮮明性體現出來。最后，注意與一般民事訴訟和行政訴訟規則有顯著區別的系列訴訟規則，把散見于眾多單行法、地方性法規、司法解釋中的現有檢察公益訴訟規范，以及司法實踐中各地檢察機關形成的一系列既符合訴訟規律、又符合檢察監督制度定位的好經驗、好做法、好機制吸收進來，充分體現檢察公益訴訟在程序搭建上的特殊性，從而，制定出體系完備、結構合理、內容科學的檢察公益訴訟法。

（二）橫向上體現公訴化構造

檢察公益訴訟制度的運行邏輯呈現明顯的公訴化構造。檢察公益訴訟是對“行政權力行使的合法性進行監督”，依法督促糾正造成公益損害的行政機關違法行為或者不作為［23］，而且具有履職主動性、身份特定性、參與全程性以及對象違法性等特點，同時突破傳統民事訴訟、行政訴訟，形成“官告官”和“官告民”的新型訴訟構造。檢察公益訴訟立法中要尊重并確認其特有運行邏輯，除了要確認檢察機關公訴人地位和相應訴訟權利外，還要將法律監督要求貫穿于訴訟全過程，對檢察機關的起訴、出庭、參與法庭辯論作出符合法律監督定位的規定，同時明確在訴訟過程結束后，還可以通過抗訴、再審檢察建議對審判人員和判決執行方面進行監督。［24］

（三）縱向上體現兩階化構造

目前檢察公益訴訟已形成訴前程序和訴訟程序并行的二階化構造，二者均為獨立的程序階段。訴前程序具有溝通的直接性、公益保護的高效性等特點，訴訟程序則具有強化監督效果，提高監督質效等優勢。為提升辦案規范性，立法應當對訴前程序中的立案標準、訴前磋商、檢察建議內容及回復期等內容作出詳細性規定，以保障訴前程序的強制性和有效性；對訴前程序與訴訟程序的銜接標準、銜接時間、銜接內容等作出完整性規定，對訴訟程序的特殊規則作出創設性規定。