監護監督中檢察履職的實踐邏輯

編者按：家庭是未成年人成長的港灣。在《未成年人保護法》搭建的家庭、學校、社會、網絡、政府、司法“六位一體”保護體系中，家庭是未成年人保護的第一責任主體，監護人應當履行法定監護職責。在監護缺失、監護侵害等情形下，檢察機關作為未成年人保護的法律監督機關，應依法能動履職，督促監護人履行監護職責，并對履行監護監督職能的相關部門進行監督，以高質效檢察履職護航未成年人健康成長。為此，本刊聚焦高質效檢察履職促進未成年人家庭保護的理論與實踐，從監護監督中檢察機關的職能定位、介入監護侵害或缺失案件的檢察實踐、探索建立與罪錯分級處遇措施相匹配的家庭教育指導等方面展開探討，以期為檢察履職助推家庭保護提供智力支持。

摘 要：人民檢察院作為法律監督機關，對未成年人監護負有監督職責。目前，在未成年人監護監督體系中，檢察機關的邏輯定位還存在一些理解偏差，履職界限不清，線索發現渠道有限，手段剛性不足，一定程度制約了監督效果。檢察監督應將“最有利于未成年人原則”作為根本出發點，將未成年人權益“保護人”、監護職責行使“督促人”作為自身的雙重定位，明確檢察機關在監護監督中履職范圍，建立符合未成年人群體特點的檢察監督體系，采取具有強制屬性的分層次的監護監督措施，為未成年被監護人提供全面檢察保護。

關鍵詞：監護監督 未成年人檢察 家庭教育指導 社會治理

與域外檢察職權較為單一的屬性相比，我國檢察職權內涵與外延更為豐富，涉及刑事、民事、行政、公益訴訟等諸多方面。我國未成年人檢察機構本身就具有“法律守護者”或“公共利益守護人”的定位。2015年1月1日起實施的“兩高”、公安部、民政部《關于依法處理監護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》，喚醒了沉睡的撤銷監護權法律條款，實際上啟動了檢察機關介入監護監督。2021年《未成年人保護法》（以下簡稱《未保法》）確立檢察機關“兒童權利監督官”的定位。自此，不僅在檢察機關內部，在未成年人司法領域內，未檢檢察官都擁有最廣泛的兒童保護職能。但與此同時，未檢的定位與職能界限一直都比較模糊，從國家公訴人到國家監護人，未檢的工作職能與定位呈現出不斷完善與擴大的趨勢，導致未檢工作的邊界與維度未能確定。在我國法律沒有明確規定監護監督制度的情況下，“全能型”的檢察職能在發展初期會對未成年人司法工作起到促進作用，但是在發展過程中勢必要求對工作職能進行精細化分工，并且檢察機關自身角色定位、職能范圍與現實能力也無法滿足對未成年人保護的所有需求。

一、監護監督中檢察履職面臨的現實問題

（一）邏輯定位方面

國家機關在適用國家親權原則時，應當根據邏輯定位和角色屬性的不同劃分為“國家親權監督人”和“國家親權執行人”。基于《民法典》《未保法》《家庭教育促進法》等法律賦權，居民委員會、村民委員會、民政部門等組織和單位在未成年人監護中既是“國家親權監督人”，又是“國家親權執行人”。而檢察機關作為保證和監督法律實施的護法機關，必須以法律為其行為準則。［1］這有兩方面含義：一是檢察機關的功能作用在于保證和監督法律實施，二是檢察機關履職必須嚴格以法律為限。因此，檢察機關承擔“國家親權監督人”角色，不僅應當對未成年人父母、祖父母、民政部門等監護人的監護履職情況進行監督，還應當對民政部門、居民委員會、村民委員會等“國家親權監督人”的監護監督履職情況進行監督。實踐中，如果未能準確厘定檢察機關在未成年人監護監督體系中的邏輯定位，就容易模糊監督與執行的界限，甚至越位履行“國家親權執行人”的職責。

（二）職能職責方面

1.因概括授權，導致監督履職界限不清。基于《未保法》等法律賦權，在未成年人監護監督體系中，基層組織、民政、婦聯、學校、檢察院、法院等組織和單位均應對監護人依法履行職責情況進行監督。但法律對于有關組織和單位履行監護監督職責的范圍、手段、順位等內容尚無明確具體的體系化設計，相關組織和單位分工不明確、職能職責不清晰，難以在各主體間形成相互遞補的監督層級。一旦出現相互推諉、監督缺位的問題，往往難以有效、及時維護未成年人合法權益。

2.因規定不明，導致監督履職程序不完善。完整的監護監督履職包含發現、調查、評估、處置、跟蹤等多個環節，只有對監護人監護意識、監護能力、監護履職與未成年人遭受侵害的關聯度等經過充分的調查、評估后，才能啟動監護監督處置程序，而現行法律尚未對檢察機關監護監督具體流程進行統一規定。有的針對尚未達到法律規定應當撤銷監護人資格情形的監護疏忽、監護不當行為，徑行通過支持起訴、檢察建議等方式啟動監護權撤銷、轉移，對于如何避免對未成年人造成二次傷害、如何評估考察監護人監護能力、如何有效提升監護人監護能力等問題關注度不夠，無法達到最佳的保護和救濟效果。

3.因理解偏差，導致監督“越位”與“缺位”。比如，《民法典》第31條第1款規定，監護權確認的主體是被監護人住所地居民委員會、村民委員會、民政部門以及人民法院。對條文未能準確理解把握，就容易混淆檢察機關與其他組織和單位在監護監督中的履職界限，在實踐中出現越位指定委托監護、指定臨時監護、收取撫養費執行款項等情形，導致監督履職明顯超出了檢察機關“法律監督”的職能職責范圍。再如，《家庭教育促進法》第49條規定了公、檢、法均具有家庭教育指導權。如果未能準確理解檢察機關“法律監督”既要監督監護人，又要監督其他監護監督人的內涵，就會導致履職范圍過窄。實踐中，存在僅圍繞檢察機關對未成年人或者其他監護人可以采取訓誡和責令家庭教育指導的方式督促監護人履職，忽略了應當督促公安機關、人民法院落實訓誡監護人和責令監護人接受家庭教育指導的情形。

（三）監督手段方面

1.監督線索發現渠道不足。檢察機關現有監護監督線索多為在辦理涉未成年人刑事案件中通過卷宗審查、訊（詢）問未成年人、開展社會調查發現。線索類型多限于未成年人人身權益受到監護人侵害、監護人對未成年人疏于管教、監護人監護能力不足等，渠道單一、線索類似。未成年人監護疏忽、監護不當、監護侵害的問題多發生于家庭內部，檢察機關很難打破家庭壁壘，對于未能出現在刑事案件視野中的監護人損害未成年人人身權益、財產權益、監護人怠于履職、監護人不正確履職等監督線索難以獲取，使得相當一部分需要保護和救濟的未成年人權益無法得到及時保障。

2.監督履職手段強制性不足?；诜少x權，檢察機關可以采取訓誡、督促監護、家庭教育指導、檢察建議、支持起訴等措施督促未履行監護責任的個人或相關單位履職，但上述監督履職手段普遍缺乏強制性。實踐中，主要依靠檢察機關作為國家司法機關的威懾性和對相關人員釋法說理方式引導未成年人監護人自覺履行監護職責，監護人若拒絕接受，則檢察機關多數情況下無計可施。

3.監督履職體系性不足。實踐中，由于監護人監護疏忽、監護不當等原因導致未成年人存在不良行為或觸刑行為，檢察機關監督履職手段均多為對未成年人監護人進行訓誡、督促監護和家庭教育指導，尚未構建起強針對性、層級分明的監護履職體系，在監督履職手段本就強制性不足的情況下，對具體個案的未成年人合法權益保護也成效不一。

二、監護監督中檢察履職的邏輯定位

（一）監督定位于“最有利于未成年人原則”

最有利于未成年人原則可以說是未檢工作乃至未成年人司法根本原則，同樣也成為檢察監護監督的基本遵循。健全綜合履職、全面保護工作模式，構建依法懲戒和精準幫教體系，以檢察履職的司法保護推動形成“六大保護”合力，都充分體現了最有利于未成年人的理念原則?！白钣欣谖闯赡耆嗽瓌t”如同父母般的愛，一方面如慈母，對少年開展救濟、保護；另一方面如同嚴父，對少年的行為規范約束，這均是“最有利于未成年人”作為其根本的價值性原則的體現。這種“嚴父慈母”的保護模式，使得檢察機關在作為刑事訴訟的參與主體和社會運行的監督主體中應當定位為“國家監護監督人”，同時也是國家親權的有效體現。

（二）未成年人權益“保護人”

修訂后的未成年人“兩法”賦予檢察機關對涉及未成年人的訴訟活動、重新犯罪預防、公共利益保護等開展法律監督的職責。進入新時代，未檢工作加速發展，不僅要求“高質效辦好每一個案件”，更加注重全面保護，要實現從刑事保護向全面司法保護轉變，從檢察保護、司法保護向六大保護轉變，從專科醫生向全科醫生轉變。未檢條線綜合履職的工作模式，將傳統的未成年人刑事檢察發展到刑事、民事、行政、公益訴訟“四大檢察”并重，實現了“四大檢察”的有機融合。在辦理案件時，充分做到權益保護、溯源治理，充分考慮未成年人司法保護的整體效果，未檢開始從“未成年人刑事檢察官”向“兒童權益保護官”的角色轉變。檢察監護監督作為未檢工作的重要組成部分，自然也具有濃厚的權益保護色彩，亦應作為“兒童權益保護官”所關注的領域，對違反法律或失職瀆職的相關主體，及時追究法律責任。當未成年人及其法定代理人無法有效行使其權利時，檢察機關幫助支持未成年人民事保護之訴也是保護未成年人合法權益的必要之舉。

（三）監護職責行使“督促人”

在少年司法領域，檢察機關對于嚴重侵犯未成年人合法權益的案件的求刑權正是國家父母的集中體現；對于未成年人的司法救助，則是彌補父母照管能力的不足；對于民事支持起訴、民事審判法律監督，以國家父母的角色參與訴訟；對于監護人侵害未成年人被監護人權益的，進行相應的法律救濟，這些都是未檢工作契合國家親權理論中國家監護人身份的體現。國家親權理論對于國家行使監護權分為“支持、教育、替代”三個層面。對于檢察機關而言，其定位應當是“監督督促”——督促父母及公職部門行使未成年人保護的職權。［2］這包括兩個層面，一個是對父母的監護監督，另一個是對應當履行國家監護職能的公職部門的履職監督。檢察機關開展的撤銷監護權督促起訴及支持起訴、制發督促監護令等工作就是對父母監護的監督活動。對于應當行使替代監護職責主體采取的檢察建議、公益訴訟等督促履職的監督是對公職部門的監督。需要注意的是，這些監督活動并不意味檢察機關要直接實施替代監護，這也契合國家親權理論中“代位而不越位”的基本立場。

三、監護監督中檢察履職的實踐路徑

（一）明確檢察機關在監護監督中的履職界限

1.刑事案件的監護侵害、怠于履職、監護疏忽等監督。涉未成年人刑事案件監護監督的重點在于，審查家庭監護中存在的問題是否已經或者存在導致未成年人實施犯罪或被侵害的可能。已經導致未成年人實施犯罪或被侵害的，當然應當對家庭監護中存在的問題開展監督，如監護人性侵被監護人、監護人放任未成年人不良行為導致未成年人犯罪、監護人允許他人與未成年人單獨相處導致未成年人被侵害等。此外，還應通過分析社會調查報告和訊問（詢問）未成年人等方式著重審查是否因家庭監護中存在的問題導致存在未成年人實施犯罪或被侵害的可能，如短缺未成年人生活費、未限制未成年人與社會人士交往、放任未成年人進入不適宜的場所等。

2.民事案件的監護責任履行、監護不當等監督。《民法典》規定，父母對未成年子女負有撫養、教育和保護的義務，監護人除為維護被監護人的利益外不得處分被監護人的財產，監護人在作出與被監護人利益有關的決定時應當根據被監護人的年齡和智力狀況尊重被監護人的真實意愿。《未保法》也有類似規定。在履職過程中，檢察機關應著重審查未成年人父母是否存在放任未成年人脫離監護、長期不與未成年人共同生活、不支付撫養費、違法處分未成年人財產以及作出與未成年人利益有關決定時不尊重未成年人真實意愿等情形。

3.社會機構、團體中的具有監護職責的單位或個人監護責任落實的監督。《民法典》規定了居（村）民委員會和民政部門指定監護人和擔任臨時監護人、監護人的職責。在擔任監護人方面，因民政部門下設社會福利機構，故實踐中多由民政部門擔任未成年人監護人。同時，除了讓未成年人在社會福利機構生活外，寄養家庭也是替代監護的另一重要形式。檢察機關履職過程中，應著重審查居（村）民委員會和民政部門指定監護人時是否尊重被監護人的真實意愿、是否按照最有利于被監護人原則、被指定的人是否具有監護資格，居（村）民委員會和民政部門擔任臨時監護人和監護人時是否依法保護未成年人的人身權利、財產權利以及其他合法權益、是否保障未成年人正常學習生活，寄養家庭是否嚴格按照寄養合同承擔責任等。此外，在“兩高兩部”《關于辦理性侵害未成年人刑事案件的意見》中也規定了有關個人和組織未及時向法院申請撤銷監護人資格的，檢察機關可以依法督促、支持其提起訴訟，這也是檢察機關對于應當承擔替代監護責任的組織進行督促的職責。

（二）建立適應督促監護特點的檢察監督體系

1.涉未刑事案件中通過督促履職落實監護責任。從少年司法實踐來看，監護失職或失誤不僅是導致未成年人違法犯罪或受侵害的主要原因，同時也是涉罪未成年人或未成年被害人走出犯罪（受害）陰影、順利回歸社會的重要障礙。以S省C市為例，2020年以來涉罪未成年人與未成年被害人中，來自單親家庭、繼親家庭以及父母不和家庭的占43%，不與父母共同生活、脫離家庭監護的占47%，放任、溺愛、打罵體罰等家庭教育方式不當的占74.6%。［3］以“督促監護”和“家庭教育指導”雙重疊加的模式，有力介入干預家庭監護，幫助有家庭教育指導需要的父母提升教育培養子女的技巧與能力，同時以監護監督的方式督促監護人切實履行監護教育職責。如同犯罪特殊預防與一般預防的辨證關系一樣，通過督促監護失職或失誤導致子女違法犯罪或者遭受侵害的監護人切實履行監護職責，同樣能夠提升全社會的監護責任意識，增進家庭監護，為所有未成年人營造健康成長的家庭監護環境。

2.涉未成年人民事監督進行實質性審查。除了通過與人民法院建立相應工作機制規律性開展涉未成年人民事案件卷宗的集中審查、專項監督外，還可結合監督線索篩查要點和法院數據庫情況建立大數據法律監督模型，實現未成年人家庭監護情況的實時性、常態化監督。在審查法院辦理涉未成年人民事案件中重點關注是否嚴格遵循“最有利于未成年人原則”、未成年人的被探望權、被撫養權、受教育權有無及時保障并執行、監護人有無違法處置未成年人財產等，還應著重審查案件中是否暴露出家庭監護中存在的問題。對法院履職不當的，依法通過工作提示、情況通報、檢察建議等方式督促履職，監護責任不履行、監護不當的，通過釋法說理、督促監護、支持起訴、撫養費執行監督等方式聯手法院共同維護未成年人合法民事權益。

3.涉未成年人社會監護職責落實督促。作為國家法律監督機關，檢察機關承擔著對政府部門是否依法履職進行監督的責任。未保小組聯席會議為各部門、街道充分交流未成年人保護工作提供了平臺，除對民政部門和居（村）民委員會以往已開展的指定監護人和擔任臨時監護人、監護人的工作進行全面審查外，還應采取實地走訪、詢問被監護人及被指定監護人等方式開展實質審查，委托當地家庭寄養的，更應常態化開展走訪調查、教育指導等工作。

（三）采取具有強制屬性的分層次的監督履職手段

1.以“督促監護+家庭教育指導”為主體的柔性監護監督措施。針對監護缺失、怠于履職、監護疏忽、家庭教育不當等情形，可以通過以“督促監護+

家庭教育指導”為主體的柔性監護監督措施督促監護人履職。除在《督促監護令》或開展家庭教育指導令中提出針對性措施外，還應自行或委托社工開展實質化監護和指導工作。當地有“家庭教育指導工作站”或“家長學?！钡模梢酝ㄟ^組織參與親子交流、親子閱讀、親子游戲等方式增強雙方互動，聘請專業家庭教育指導師進行集中授課，改善家庭教育理念方式，修復破裂親子關系，確保孩子的“第一所學校”和“第一任老師”正確發揮功能作用。

2.以“支持起訴+調解+審判執行監督”為主體的訴訟監護監督措施。針對監護侵害、非法送養、不支付撫養費、違法處分未成年人財產、放任未成年人實施嚴重不良行為甚至違法犯罪行為等不依法履行監護職責或者嚴重侵犯被監護的未成年人合法權益的情形，檢察機關應依法將相關線索移送給其他監護人、有監護資格的人或單位并督促其提起撤銷監護權、變更監護權或民事侵權之訴。在民事侵權之訴中，為保障未成年人的正常生活學習，應加強對實施侵權行為監護人的釋法說理工作，爭取以調解結案的形式止訴息訟。若被告方未按照調解協議或民事判決履行相關責任，告知原告方可申請強制執行，并依法對執行過程開展監督工作。

3.以“立案監督+刑事處理”為主體的刑事監護監督措施。針對性侵、遺棄、家庭暴力、故意傷害、教唆利用未成年人實施犯罪行為等觸刑行為，依法將相關線索移送公安機關，開展立案監督工作并引導偵查，嚴格按照法律規定開展后續審查逮捕、審查起訴工作。同時，還應將相關情況告知其他監護人或有監護資格的人，由其提起撤銷、變更監護權之訴并支持起訴。無其他監護人的，告知居（村）民委員會或民政部門擔任臨時監護人，不具有監護資格的人或者監護人的確定有爭議的，由居（村）民委員會或民政部門在充分尊重未成年人真實意愿的前提下指定或擔任監護人，檢察機關還應對居（村）民委員會或民政部門擔任臨時監護人、指定監護人或擔任監護人的過程全面開展法律監督工作。