普惠金融審計協同路徑的理論研究

摘要：近年來，我國普惠金融發展取得了長足進步，但客觀而言，針對普惠金融客體的貸款存在著還款能力弱和信用水平較低的信貸風險，而P2P網貸機構假借普惠金融進行非法集資、金融詐騙導致的金融市場的無序和動蕩乃至普惠金融可能抬升政府負債水平等一系列金融風險業已浮現。而普惠金融審計則可以有效管控普惠金融領域的風險，本文將以滇西北地區為例，擬從理論層面以國家審計、內部審計和社會審計三者協同角度分析普惠金融審計的路徑。

關鍵詞：普惠金融審計；審計協同；金融風險

引言

普惠金融是指立足機會平等要求和商業可持續原則，以可負擔的成本為有金融服務需求的社會各階層和群體提供適當、有效的金融服務。在我國，普惠金融還承擔著鞏固脫貧攻堅成果和鄉村振興的重任，但同時，普惠金融市場的金融風險是始終存在的，而普惠金融審計則是金融風險的一道防火墻。如何有效利用審計工作防范金融風險，提高地方金融監管有效性，嚴守不發生系統性、區域性金融風險的底線，是因地制宜、協同推進普惠金融高質量發展的應有之義。目前我國已經構建起了國家審計、內部審計和社會審計三重體系，但三者之間并未形成協同機制，導致審計工作存在重復勞動、成本較高、信息不對稱等不足，這對防范普惠金融風險工作不利。如何對三者進行協同，是各地審計機關、金融監管機關、金融機構和注冊會計師協會等應當關注的重要議題。

國內外專門針對普惠金融審計的文獻都比較少，岳崴對普惠金融跟蹤審計的機制進行了研究，認為要從普惠金融的政策制定到政策執行、政策執行的效果這三大環節展開跟蹤審計[1]。基于防范區域性金融風險視角的審計研究則十分豐富：蔡春等認為，國家審計能通過其子系統——金融審計來維護國家金融安全[2]；馬新彬認為金融機構內部審計應當堅持風險導向，構建金融機構內部審計及風險評估準則體系[3]；和秀星認為國家審計在對內部審計進行指導和監督外，還應加強審計機關和內部審計部門的協作以推動審計工作提質增效[4]。就現有研究成果來看，目前關于協同國家審計和內部審計的研究相對較豐富，但涉及三方審計如何發揮協同作用的研究相對較少。

一、審計助推普惠金融發展的機理分析

（一）國家審計在宏觀上保障普惠金融安全

國家審計又稱政府審計，是指國家審計機關對國務院各部門和地方各級人民政府及其各部門、國有和國有資產占控股地位的企業和金融機構等財務收支依法進行的審計監督。時任審計長劉家義曾提出“免疫系統理論”，其認為：國家審計主要通過對有關部門、組織的安全防護機制的監控，保證其正常履行安全防護職責，使國家經濟社會運行始終處于健康、可控狀態。國家審計機關對普惠金融的審計工作可以通過審查資產和負債管理的有效性和真實性、損益的真實性、會計報表填列的真實性和合法性、存貸款利率的真實性和合法性及評價金融機構內部控制有效性等手段，揭露和糾正違規違法從事普惠金融業務的活動行為，促進金融機構加強管理、健全制度、依法合規經營。

（二）內部審計在微觀上維護普惠金融安全

內部審計是由部門、單位內部專職審計人員進行的審計，內部審計適用于評價和提升公司治理流程的有效性以及進行風險管理。

金融機構內部審計能夠在一定程度上基于內部控制角度發揮監督與評價職能，從而及時對普惠金融風險進行預警。具體而言，隨著風險導向審計模式的應用與發展，以政策性銀行和商業銀行為代表的普惠金融主體對于業務風險的評價更為合理，內部審計通過對財務部門工作的監督，能夠及時發現問題并糾正錯誤，堵塞管理漏洞，減少不良貸款風險，保護金融資產的安全。即使出現不良貸款風險，內部審計部門也可跟蹤后續改進工作。金融企業內部的這種約束機制一旦有效建立就能規避重大的決策失誤，從而在微觀角度維護普惠金融的穩定。

（三）社會審計有助于提高普惠金融審計結果的認可度

社會審計指由會計師事務所接受委托并承接業務，派遣項目組以獨立第三方身份對目標經濟組織進行的審計。社會審計起源于受托經濟責任，注冊會計師作為獨立第三方置身這種受托責任關系之外，只有不偏不倚，即獨立地審查，其結果才能為受托關系雙方接受。注冊會計師的公信力在很大程度上取決于其出具審計意見時所展示的獨立性。因此獨立性是社會審計理論的基石，也是注冊會計師行業取信于公眾的首要條件。此外，《中國注冊會計師職業道德守則（2020）》也對我國注冊會計師的專業勝任能力提出了較高要求，注冊會計師審計的準入門檻也較高，正是基于獨立性和專業性，注冊會計師審計結果也就具備了相當的權威性，其對普惠金融主體的審計也有助于提高審計結果的認可度。

二、滇西北地區普惠金融發展現狀

滇西北地區涵蓋麗江市、迪慶藏族自治州及怒江傈僳族自治州，麗江市屬于較為典型的旅游型城市，迪慶州和怒江州則屬于少數民族聚居的邊遠地區，當前滇西北地區普惠金融的重點服務對象為小微企業、農民、城鎮低收入人群、貧困人群和殘疾人、老年人等特殊群體。截至2023年6月末，全市普惠小微企業信貸余額135.19億元，同比增長21.41%，小微企業貸款加權平均利率同比下降0.43個百分點。普惠金融政策為助力小微企業紓困，促進麗江經濟穩定發展作出了巨大貢獻。但必須注意的是，提供信貸支持雖然是普惠金融的核心職能，但若一味突出其信貸功能而忽略金融風險，將會帶來普惠金融生態的破壞和金融服務的不可持續，如假借普惠金融之名從事非法集資、金融詐騙的P2P網貸機構可能造成金融市場的無序和動蕩。此外，目前以麗江市為代表的滇西北地區的政府債務問題可能引發的金融風險也值得關注。截至2023年6月，麗江市政府債務余額353.10億元，法定負債率為56.46%，超過全國平均水平（50.4%）。但是考慮到較為落后的經濟社會發展水平，滇西北地區還需要進一步推進新型城鎮化、鞏固拓展脫貧攻堅成果。普惠金融致力于鄉村振興的任務較為繁重，但客觀而言，由于上述群體抗風險能力和還款能力較弱，導致普惠金融市場始終存在信貸風險；同時由于金融市場的高活躍度導致普惠金融產品種類的復雜性，有可能導致操作性風險；如果控制不好此兩類風險，金融機構將出現流動性風險。

三、滇西北地區普惠金融審計協同難點

基于以上分析可知，滇西北地區應對區域性金融風險的防范予以重視，但目前該地區的國家審計、內部審計和社會審計未有效建立起協同機制以形成監督合力，就現實而言，三者針對普惠金融的審計協同還存在如下困難：

（一）協同主體較多，跨部門協同難度較大

就國家審計、內部審計和社會審計三者的關系而言，雖然國家審計機關應對內部審計工作進行指導和監督，但內部審計部門還要接受本企業的管理，這種雙重領導體制下內部審計部門的獨立性存在被削弱的風險，而且國家審計機關無法對內部審計工作進行實時跟蹤，更多的只能是定期和不定期的會晤、業務交流、培訓和工作匯報；社會審計更為特殊，中注協接受財政部監督指導，國家審計機關在業務上很難和社會審計產生合作與交流。三者之間的協同到底由誰來牽頭，如何建立起高效的業務指導和監督體制，應該基于滇西北地區實際情況進行探討。

（二）信息不對稱，信息共享存在泄密風險

三方要進行協同，就需要三者之間信息進行互通，但是各方都需要對信息的真實性、可靠性等進行獨立判斷和分析。事實上，要讓國家審計機關短時間內掌握金融機構內部信息存在一定難度，注冊會計師也很難從審計機構獲得獨立的政策支持，這實際上存在著信息不對稱風險，這種風險可能加大審計偏差。此外，信息互通中如何保障數據安全，避免金融數據泄露也不容忽視。

四、滇西北地區普惠金融審計協同路徑

（一）加強協同主體合作，降低審計成本

地方審計機關、普惠金融主體和云南省注冊會計師協會是構建滇西北地區協同審計的主體，但其中云南省注冊會計師協會接受云南省財政廳和云南省民政廳的監督和指導。因此加強三大審計主體之間協同并非易事。在理論上，建議審計機關牽頭，由審計機關、國家金融監督管理總局地方監管分局、人民銀行、財政部門和稅務部門、市場監督管理局為代表的國家機關、以商業銀行為代表的內部審計部門以及云南省注冊會計師協會共同組建縱向指揮、橫向協調的審計協同機制。這種協同機制重點在于協商確立普惠金融審計領域協同工作的具體辦法，確定不同階段普惠金融審計工作的重點，確保三大審計達成審計計劃、審計目標、重要性水平乃至風險評估和風險應對上的一致。

審計機關應始終堅持對商業銀行的內部審計加強指導和監管，提高內部審計計劃、方案制訂的科學性與合理性，確保內部審計始終堅持風險導向，重視金融扶貧、普惠金融政策的落實情況。由于普惠金融產品復雜，受惠主體較為分散、弱小，因此建議制定重點地區、重大專項資金的跟蹤審計計劃。

財政部門、稅務部門和市場監督管理局則應加強普惠金融客體尤其是小微企業經營的合法合規性檢查，如小微企業會計核算的規范性，是否遵守《企業會計準則》和《小企業會計準則》進行賬務處理，尤其要嚴格落實普惠金融資金是否按照與金融機構的協議落實去向。相關的檢查結果應在相應期限內向各審計機關進行報送，也建議考慮向注冊會計師協會進行披露。

注冊會計師協會作為注冊會計師行業的自律性組織，應當密切與注冊會計師、會計師事務所和財政部門的聯系，進一步發揮行業組織的作用；加強行業與國際組織、執業機構間的交流與合作。財政部門要加強對協會的監督、指導，支持其工作，如允許注冊會計師在對商業銀行展開內部控制測試后，即對內部審計質量進行評估，在此基礎上可考慮適當利用內部審計的工作，合理縮小相應的審計程序和范圍。

基于以上協同，三方對審計工作進行合理分工，可探索如何再在一定程度內進行減少重復工作，避免重大錯報風險，降低審計成本。

（二）強化信息技術應用，推動數據信息共享

《“十四五”國家審計工作發展規劃》強調，要加強審計信息化建設和審計技術方法創新，增強大數據審計能力，充分運用現代信息技術開展審計，提高審計質量和效率。要想增強三方審計維護普惠金融安全的協同效應，建議著力打造滇西北地區大數據審計中心，借助網絡共享平臺，構建暢通交流機制。網絡平臺的搭建能為三方審計部門提供更加精確的數據與信息，簡化數據獲取與處理流程，有利于提高審計證據的收集能力和審計證據的真實準確性，提升信息價值[5]。

（三）加強協同審計的績效考評，完善普惠金融審計工作問責體制

現階段，滇西北地區普惠金融的協同審計體制尚未建立與完善，但鑒于多主體、跨部門的特點，其組織與管理本身就存在難度，因此還需要有強力部門對協同審計工作進行考評和監督，一旦金融機構出現信貸風險、操作風險甚至是流動性風險，就需要對協同審計工作進行復查和追責。考評重點有以下兩項：

1.考評審計工作是否勤勉盡責

審計工作理應重點關注普惠金融工作是否符合國家及地方政策規定，是否實現了普惠金融政策目標，如惠農資金的貸款金額及比率、小微企業融資難度、不良貸款率、貸款利率水平等，相關機構在政策制定及執行過程中是否存在瀆職及尋租行為。如若審計工作在上述重點領域有疏漏，就存在未勤勉盡責的嫌疑，應對相關審計方進行問責。

2.考評審計工作本身是否合法合規

對于存在嚴重失職導致審計失敗的審計單位要進行嚴肅問責、追責。對國家審計機關和內部審計部門而言，建議將整改工作情況納入對本部門的年度考核評價中，采用警告、通報批評、處分等措施進行懲戒以維護金融審計的嚴肅性。對于會計師事務所和注冊會計師協會可采取限制業務承接、注銷簽字權等措施。存在違法犯罪的應由司法機關進行查處。

筆者建議該項監督、考評及問責機制由金融監管局負責。金融審計是金融監管的一個組成部分，普惠金融審計自然也不例外，因此從維護國家和地區金融安全的角度考慮，建議由金融監管局對普惠金融的協同審計進行績效考評和問責，進而完善普惠金融審計工作的問責體制。

結語

國家審計、內部審計和社會審計都在維護金融安全、防范金融風險方面發揮著不可替代的作用。各地區在支持普惠金融發展過程中，都需要有效利用金融審計這一工具對普惠金融風險進行預警和控制。地方政府的職能部門和行業組織應結合本地實際情況，對三大審計所涉及的主體進行有效協同，并借助當前迅速發展的信息技術的推動大數據審計中心等平臺落地，增強信息溝通能力并完善審計協同工作的考評和問責體制，以切實促進普惠金融審計工作提質增效。

本文系1.云南省教育廳科學研究基金項目《防范區域性金融風險視角下地方普惠金融審計研究——以滇西北地區為例》（項目編號：2024J1305）；2.2021年麗江文化旅游學院《審計學一流課程建設》（項目編號：YLKC202129）；3.2024年第三批云南省一流本科課程《審計學》（項目編號：SJYLKC202402）的研究成果。

參考文獻：

[1]岳崴，張強.普惠金融政策跟蹤審計機制構建研究[J].審計研究，2020，（02）：29-35.

[2]蔡春，朱榮，蔡利.國家審計服務國家治理的理論分析與實現路徑探討——基于受托經濟責任觀的視角[J].審計研究，2012，（01）：6-11.

[3]馬新彬.我國中央銀行內部審計部門風險導向審計模式研究[J].審計研究，2015，（06）：108-112.

[4]和秀星，潘虹，趙青.國家審計對內部審計資源的利用和風險防范——基于國際視野的經驗數據[J].審計與經濟研究，2015，30（05）：24-31.

[5]劉靜，許謝楠，潘俊.審計賦能維護國家金融安全的機制與路徑——基于國家審計與內部審計協同視角[J].財會月刊，2023，44（17）：88-93.

（責任編輯：豆瑞超）