基層社會穩定風險防范困境與對策研究

摘要：基層治理是社會治理的關鍵支撐、是國家治理的重要基石、是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程。基層是國家社會風險防范體系的“神經末梢”，也是做好社會風險防范工作的重要基石。當前，我國各類突發事件屢見不鮮，社會風險防范任務繁重。為有效應對各類突發事件，在發揮中國特色社會主義制度優勢的同時，必須積極推進基層社會風險防范體系建設，筑牢社會風險防范的基層防線，夯實社會風險防范的基礎。

關鍵詞：基層；社會穩定風險防范；對策研究

引言

基層社會治理屬于國家治理體系的基礎組成部分，對維護社會和諧穩定具有重要的意義。防范化解重大風險的最好辦法和最優選擇就是將風險防范在基層，將問題化解于未然。積極構建具有中國社會特色的基層社會穩定風險防范體系，可以最大限度地降低各類風險發生的概率，最大限度地減少風險造成的損失。

我國一直重視基層工作，“基層”理念始終貫穿于國家行政管理理念和實踐中，進一步改革基層工作的理念、強化基層基礎工作、優化基層工作環境。通過近年來的管理實踐，群眾基礎明顯改善，基層基礎得到鞏固，基層社會各項管理取得了很大的進步，為社會穩定和發展提供著最強有力的支撐。

一、基層社會穩定風險防范的困境

基層作為社會風險防范工作的主戰場，是社會風險防范工作中的重中之重，面對工作內容雜、工作標準高、群眾需求等多方面的壓力，“上頭千根線，下面一根針”的基層在社會風險防范方面也存在種種問題，值得思考。

（一）社會穩定風險防范理念滯后

當前，部分基層社區風險防范工作模式主要還是一種經驗管理模式：社區風險防控的效果在很大程度上取決于基層干部的個人認識、經驗和能力，基層社區風險防范工作在一定程度上存在低水平重復的問題。這種管理制度過于依靠“人”的力量和作用，規范性、程序性和穩定性嚴重不足，而“人”的管理本身就有較強的風險性，給風險防范帶來了更多的不確定因素。

（二）社會風險防范組織機構不健全

2018年應急管理部成立以后，從上到下開始逐級設立專門的應急管理機構。我國的應急管理、風險防范體制建設有了長足的發展和進步。但是在基層，應急管理相關機構改革還在推進、磨合階段，部分地區尚未建立專門的應急管理機構，相應的一些社會風險防范工作多由掛靠在行政辦公室或其他人員兼職負責，通常會采用一套班子多套牌子來解決與上級機構的匹配問題。在社會風險出現或突發事件發生后，仍然需要成立臨時性的組織機構來負責工作。

社會風險防范工作到基層沒有了著力點，風險隱患排查、預案編制、應急演練、宣傳教育等大量基礎性社會風險防范工作在基層得不到有效落實。組織結構不完善，在很大程度上影響了基層社會風險防范工作的有效開展。

（三）基層社會風險防范制度化規范化水平不高

長期以來，基層承擔著綜治維穩、 經濟發展、城市管理、平安建設、安全監管、應急管理、公共服務等職能，是基層安全風險治理的主體。但是，傳統的社會風險防范和應當對中，遵循的是行政職能劃分中的“條塊”，習慣于按照有限信息和上級命令進行簡單的問題處置，手段單一，所謂的社會風險防范落到實處就是簡單的“督導檢查”或“整治整頓”。職能劃分不清，導致基層社會穩定風險防范目的性不強，資源碎片化、工作方法單一，風險防范流于形式。

從風險防范和應對實際而言，不切實際情況 “一刀切”式管理模式“常態化”使用的情況仍有出現，強制有余，科學不足；行政指導與行政強制不分，工作方法簡單粗暴，出現問題后以“罰”代管等現象也屢有出現。考核評價上采取“上級評價下級，下級評價下下級，以此類推”考核體系，痕跡管理、表格化管理問題嚴重，導致基層工作主動性不足，被動應對現象突出。

（四）基層治理服務欠缺，智能化程度不足

社區服務能力的薄弱，仍然依賴人力。基層服務是以政府為主體提供的公共服務，各項服務工作仍然以老年人、困難群眾等特殊群體為主，直接面向全體居民的服務不多，尤其是在居民最希望社區提供的服務如醫療保健服務、社區治安服務、便民利民服務、老年人服務和勞動就業服務等方面尤為凸顯。

科技力量不足，信息化智能化作用不明顯。不少基層管理者在布置工作時仍然習慣開會發文，仍需大量留痕資料，風險防控仍是單純依靠人海戰術；大數據已經有了相當的積累，卻“秘而不宣”“藏而不露”，仍要求基層手工填表留痕，暴露了基層智慧治理能力的欠缺。

（五）未能充分發揮社會力量作用，群眾風險防范能力薄弱

聯防聯控、群防群治既是我國制度優勢的具體體現，也是應對風險的關鍵。不愿向社會力量借力，不會與社會力量合力，是當下基層治理中一個較為普遍的問題。社區組織行政化嚴重，社區干部事多人少，且忙于應對上級派下來的各項任務，平日與社區居民不熟悉，社區干部缺少動員力和組織力，形成“組織號召動員，群眾響應不足”的尷尬局面。志愿者大多是臨時加入，熱情有一腔，專業能力卻不足，多數只能做一些輔助性的工作。顯然這不應該是整合社會力量長效的、可靠的機制。

（六）信息意識不強，信息傳遞和發布工作滯后

1.社區接收的信息渠道過多，真假難辨

基層接收到的行政指令或者決策建議來源很廣，準確信息與不準確信息、真實信息與虛假信息混雜，在具體落實各項措施時會出現決策的失誤，不僅浪費社會資源，也容易使群眾產生懷疑心理。

2.信息發布工作不到位

基層社區對于信息發布工作仍然處于被動聽指揮的狀態。搶占輿論高地的意識不足，在群眾看來就呈現一種“全世界都知道了，官方還沒有發聲”的狀態。暴露出基層信息發布意識不足，同時也容易喪失最好的輿論時機。

二、加強基層體制機制建設，提升基層社會穩定風險防范能力

隨著社會市域治理的進一步發展和完善，我國在城市治理上形成了更加成熟的理念，強調要著力完善城市治理體系和城鄉基層治理體系，樹立“全周期管理”意識。科學的社區建設既需要物理空間的資源支撐，也需要利用和發揮這些資源的社會空間條件與制度要素，要從體制機制建設的各環節進行科學統籌[1]。

（一）更新理念，從思想上重視基層社會風險防范工作

基層社會風險防范工作的最大問題是，我國行政管理是自上而下的管理體系，各項措施的制定執行都是上層向下層的傳遞。這種自上而下的模式在準確判斷形勢、總體把握社會狀態、更好地調動社會資源等風險事件處置的過程中，天然能夠產生很好的效果，但是社會風險的最直接的觸角卻是在基層，能夠感觸社會最細微風險的也是基層。因此，基層在對社會風險的預判預警、快速反應以及針對性防范等方面有著天然的優勢。從社會風險防范的角度而言，必須更新和轉變管理理念，重視基層在社會風險防范中的重要作用，重視社會基層的風險防范工作。切實轉變“一切等上級安排”的被動工作理念，變“一切由自己防范”的主動工作模式。將更多的精力放在基層風險防范上，將社會風險防范的各類工作從被動應對向主動防范轉變。

（二）加強基層干部隊伍建設，構建有力的防控組織

從下大力氣解決形式主義、官僚主義問題，切實落實基層減負，把干部從一些無謂的事務中解脫出來，激發基層干部干事創業的積極性，讓基層干部騰出精力和時間扎扎實實地做好本職工作，才能更好地做好基層社會風險防范工作。

“減負”不減服務，在基層減負常態化工作中，減負不是減責任，而是讓村干部從形式主義和紛繁的瑣事中跳出來，把時間投入到為人民群眾辦實事、做好社會穩定風險防范工作上。將日常社區治理、網格化管理等工作與社會風險防范工作相結合，梳理基層社會管理者和轄區內企事業單位、群眾基層組織之間的關系，形成信息流通順暢、職能任務銜接、常態治理與非常態社會風險防范并重的基礎社會治理體系。

在社區治理中倡導主體參與“關口前移”“社區的事讓居民說了算”。要廣泛發動群眾，依靠群眾，整合資源，統籌力量，切實加強基層應急能力建設，從源頭上防范化解群眾身邊的安全風險，真正把問題解決在萌芽之時、成災之前，筑牢防災、減災、救災的人民防線[2]。

（三）切實為基層減負，針對性破解基層工作“權小責大”問題

加強基層黨組織建設。建立社區黨組織為基礎，轄區單位、新興組織共同參與的基層社區統一協調的工作機制，通過各部門協調配合形成合力為基層“賦權增能”[3]，使基層能夠在社會風險防范中真正履行職責任務，做好各項工作。通過合并智能職責相似的部門，形成權責一致的內設機構；協調各方人員，為基層充實力量。

統籌規范督查檢查考核，堅持“多察績，少找茬”，著力解決過度留痕問題，最大限度減少一般性督查檢查考核事項。針對基層風險防范工作中的常態化工作，“一事一審”進行全流程管理，對經審批開展的，堅持跟蹤了解執行情況，確保執行到位不走樣。

堅持嚴管和厚愛相結合，制定基層社會風險防范工作中的容錯糾錯辦法，實事求是、依規依紀依法嚴肅問責、慎重問責，防止問責不力和問責泛化簡單化等問題[4]；給予基層一定的風險識別和預警權限的同時，從制度上給予一定的寬容度，除故意和重大過失外，允許在一定范圍內對風險的誤判誤報，確保基層預警第一線的風險敏感度和預警工作積極性。

（四）理順基層各部門單位職責任務

理清橫向縱向工作關系，健全各部門職責權限，建立全覆蓋，橫向到邊、到所有行業的橫向縱向協調聯動，實現重大突發公共事件響應全覆蓋、指揮調度全覆蓋、無死角，實現信息共享、資源共享、協同作戰。根據基層具體情況，制度設計需考慮差異性，更強調自下而上的創新。制度設計更加重視基層創新成果的運用，更加注意激發基層的創造性，并不刻意強調“自上而下”的制度約束，而是更加重視“自下而上”符合人們利益、基于公眾意愿的各種正式或非正式的制度安排。

理順基層社區和基層群眾性自治組織權責邊界，全面理清各類群眾組織承擔事項，從體制機制上探索解決方案，明確風險防范過程中各自的權限任務和協調事宜，既能做到主體清晰明確，又能調動社會力量參與社會風險防范。

（五）運用法治思維和法治方式

在法治軌道上做好社會風險防范是做好各項工作的前提和基礎。基層所面對的社會風險外在表現形式形形色色，法治體系無法確保能完全地涵蓋全部。尤其是在社會風險發展為突發事件的情況下，各項應對多，表現為應激性、集權性、強制性，此時更需要堅持運用法治思維和法治方式，來確保社會風險防范的規范化，確保在社會風險防范中既能落實各項措施手段，也能保障基本人權。

（六）建立健全基層社會風險預警機制

完善的管理機制能確保管理組織整合資源，聚焦目標，有效開展社會風險防范工作，基層社會風險防范過程中，由下而上建立風險預警預判的機制體制。

基層社會風險防范機構應該結合社區網格化管理，組織動員社會力量，廣泛發動群眾，定期開展風險評估和隱患排查，制定脆弱人群清單、繪制基層災害風險地圖，開展綜合性風險治理工作。通過推進落實基層網格化管理，建立基層風險預警的“吹哨人”制度。密切聯系群眾，增強風險評估預警意識，將群眾反映強烈的問題化解在一線、化解在基層，確保社會穩定；充分利用高科技智能化手段，確保各類安全風險和災難預警第一時間覆蓋全體居民，做好風險預警的“烽火臺”。

（七）依靠群眾

社區建設必須堅持以人民為中心，探索通過多種形式的活動和服務，提升居民對社區的認同感、歸屬感和參與感，凝聚居民守護家園的共同意志和品格。通過政府搭建的平臺，實現政府治理與社會調節、居民自治的良性互動，使社區居民能夠自覺地參與到信息共享、資源調配、互幫互助中來，由此形成社區居民共同體意識和社區黏性。

（八）運用新興技術提升社區風險防范能力

在智能化、數智化發展的今天，基層社會治理需要符合“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”[5]。 加強科技的支撐作用，更好地利用好區塊鏈技術、人工智能等先進技術，不僅是實現治理創新的重要途徑，也是更好處理應對當前復雜多變的社會問題的重要手段。新興技術的迭代與發展為經濟社會發展帶來諸多機遇，以信息化推進社會風險防范現代化是未來社區建設適應信息化發展的大勢。

結語

加強基層社會治理是防范化解風險的重要內容，要把社會治理的重心落到基層，堅持法治與德治結合，通過體制機制建設，發揮社會力量，協調多方資源，發揮綜合優勢，做好災害預警、安全防范和矛盾糾紛化解等多方面的工作，把問題解決在基層，不斷提高防范化解重大風險能力和水平。

參考文獻：

[1]杜興軍.我國城市社區應急管理能力提升策略探究[J].城市與減災，2022，（03）：1-6.

[2]林潔.提升基層應急能力筑牢防災減災救災的人民防線——國家減災辦有關負責人解讀第十二個“全國防災減災日”工作[J].湖南安全與防災，2020，（06）：12-13.

[3]袁美，龔煒華，吳永滿，等.基于市域尺度的粵北山區鄉村振興指標體系構建及其評價——以韶關市為例[J].中國集體經濟，2022，（13）：4-6.

[4]冀翠萍.立足韌性社區提升基層應急能力[J].學習時報，2020（7）：122-125.

[5]中共天津市委黨校課題組，徐中，王健，等.以“全周期管理”理念引領超大城市社會治理現代化[J].求知，2020，（05）：36-39.