探析行政復議制度的功能定位

作為我國行政救濟體系的重要組成部分，行政復議制度旨在保護公民、法人和其他組織的合法權益。《中華人民共和國行政訴訟法（2017年修正）》〔以下簡稱《行政訴訟法（2017年修正）》〕第一條規定了立法目的。為保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督行政機關依法行使職權，根據《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》），制定本法。由此可見，該項條款內容與行政復議制度的預期目標一致，為進一步定位行政復議制度的功能奠定了有利基礎。

一、行政復議制度的本質、起源及功能

（一）行政復議制度的本質

為進一步體現行政復議制度的有效性，需持續完善《行政訴訟法（2017年修正）》的正式規則，并考慮民族文化、社會發展、有關政策制度等非正式規則。先進行補充協調，再大力建設實施規則，以達到規范行政權使用行為的目的，保護人民的合法權益。行政復議制度的本質是用于規范各類行政機關工作行為的規則，涵蓋實施規則，將靜態體系與動態規則相融合。在開展合理化改革與健全行政復議制度時，相關部門需從理論、實踐層面入手，保障法律規范內容的嚴謹性、公正性，統一協調社會效果與法律效果，時刻掌握人民群眾對制度的滿意度、認同度。

（二）行政復議制度的起源

我國的行政復議制度最早起源于1950年的《財政部設置檢查機關辦法》。相較于單獨維護個體利益、權利執行，行政復議不僅成本更低，還能提高解決行政爭議的質量，為行政復議制度增添生命力。

通過分析相關法律規定可知，開展經濟管理活動時，為科學調節與優化社會利益關系所制定的行政復議制度，充分體現了經濟制度與法律制度之間的關系。整合上述理論體系可知，在促進行政復議制度持續更新的過程中，應詳細分析經濟發展的需求，以解決社會經濟中的利益矛盾為目的，積極適應社會矛盾變化規律，保障制度成本的低廉性特征，更好地回應人民對美好生活的向往，以此體現制度優勢，強化治理成效。

（三）行政復議制度的功能

第一，行政救濟功能。當行政相對人的合法權益受到侵害時，行政復議機關能結合受害人的實際需求與具體請求，在法律層面給予適當救濟。第二，行政監督功能。行政復議機關在正常運行過程中，及時糾正不當的行政行為及違法行為，并嚴格監督下級部門，有利于真正實現依法行政。第三，維護秩序功能。糾正非法干預、侵犯行為，促使行政機關能夠自覺履行基本職責，維持社會秩序，推動社會和諧穩定發展。第四，解決爭議功能。有序開展行政復議的審查與處理工作，正確處理并解決行政相對人與機關之間的矛盾糾紛。第五，訴訟減負功能。利用行政復議率先解決一些行政爭議問題，最大限度地減少訴訟案件的數量，緩解人民法院的工作壓力。第六，行政效率功能。利用行政復議，高效且精準地處理行政爭議，明確行政法律關系。

二、法律文件對行政復議制度的影響

（一）影響受案范圍

從受案范圍入手，研究行政訴訟與行政復議，我們發現行政復議制度日漸趨于獨立化，《行政訴訟法（2017年修正）》明顯調整了受案范圍。其第一條涉及行政行為、行政爭議、組織與個體的合法權益等內容，加大了人民法院的審查力度，擴大了受案范圍。《行政訴訟法（2017年修正）》的實施，不再通過一系列硬性條件限制行政復議的受案范圍。如，復議前案件明顯增多，其修訂前指出：對認為行政行為為侵犯且已依法取得自然資源使用權或所有權的案件具有復議前置的權利。修訂后，其新增當場作出處罰決定的案件、政府信息公開案件、行政機關不履行法定職責的案件。

（二）削弱了復議機構的獨立性

《行政訴訟法（2017年修正）》包含共同被告制度，復議、訴訟具有較高的一致性，復議機構同時承擔著成為被申請人的風險以及裁判的基本職責，扮演著雙重角色，逐漸降低了其在案件審理期間的權威性、獨立性。

（三）增加了行政復議中的應訴工作量

《行政訴訟法（2017年修正）》第一條著重強調了人民法院的責任與基本工作任務，即維護人民群眾、社會組織機構的合法權利。以解決行政糾紛為例，當前常見的救濟方法為先復議再訴訟。如果某個案件在行政復議與行政訴訟的范圍內，那么當事人可直接向人民法院提出訴訟，或先復議再訴訟。設立行政復議制度的目的以節省司法資源、解決行政爭議為主，復議中不收取申請人的費用，但《行政訴訟法（2017年修正）》提出復議機關應收取50元，此舉顯著提高了應訴案件的數量。

以某公司配套建設環境保護未驗收案例為例。復議機關為市政府，被申請人為生態環境局，生態環境局通過下發《行政處罰告知書》，要求該公司立刻整改違法行為，并處罰10萬元。但是，該公司不認同這一決定，向政府申請行政復議。

三、行政復議制度主導功能的立法發展

（一）立法發展

通過分析我國既有法律體系的發展規律可知，每項法律的第一條都會簡要闡述立法目的，指出法律效果與核心功能，起到統攝法律文本的作用，其他條款以第一條內容為基礎，實行系統性的制度設計。例如，《行政訴訟法（2017年修正）》第一條介紹了該項法律設定的目的，以發揮人民法院作用、保護人民和組織合法權益為目標，為行政復議制度的立法發展奠定有利基礎。

行政復議制度起源于1990年，由《行政復議條例》演變而來，并隨著時間的推進不斷完善內容。1999年，《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱《行政復議法》）全面落實，并由國務院制定《〈中華人民共和國行政復議法〉實施條例》。在經過三次立法后，行政復議制度內容發生較大變化，主導功能定位隨之變化，呈現出多元化的特征，包括解決爭議、權利救濟、內部監督等。《行政訴訟法（2017年修正）》在實施期間，改變了行政復議三重功能的先后順序。其第一條重點強調保護公民、法人與其他組織的合法權益，完善行政復議制度的基本內容，加大對人民法院等行政機關的監督力度，為建設和諧穩定社會做出貢獻。

（二）行政監督功能的立法發展

2017年6月，《行政訴訟法（2017年修正）》出臺并全面落實。其第一條總結該項法律的基本內容與功能，行政復議被當作一種行政內部監督方式。通過解讀《行政訴訟法（2017年修正）》第一條內容可知，立法目的主要集中于救濟權利、監督糾錯兩個方面，其中監督糾錯是核心，權利救濟則屬于附隨效果。

《行政訴訟法（2017年修正）》視角下，行政監督包括職能監督、層級監督、專門監督，具有顯著的隸屬關系。但是，受歷史因素的影響，少數人認為會存在“官官相護”的情況，難以切實保護行政相對人的合法權益，導致有關行政復議的受案量逐漸變低。此外，行政復議機構被劃分到行政機關內部，只能按照上級委托與授權內容使用職權，其法律地位不夠獨立，降低了復議機構的權威性，難以充分發揮行政監督的權利。在行政復議制度中，行政監督由立法制度設計生成，但具體實施期間效果并不明顯，隨著《行政訴訟法（2017年修正）》的完善，該項功能定位被摒棄。

四、行政復議制度的功能定位

（一）權利救濟功能

從《行政訴訟法（2017年修正）》第一條視角出發，要求權利救濟功能定位明顯高于監督功能、解決行政爭議功能，其原因如下。

一方面，權利救濟功能更貼合《憲法》權力觀，可彌補現階段行政復議制度的不足。從《憲法》角度分析，權利救濟既是公民的基本權利之一，也是國家機關的基本義務。行政復議制度實施的重要前提條件是行政相對人已完成先行申請，其明顯區別于常規性的行政監督活動。其中，申請行政復議的主要目的是在法律范圍內尋求權利救濟，來化解各項爭議，保護合法權益不受侵犯。對此，在改革與完善行復議制度時，需優先考慮救濟功能的適應性。一旦缺少切實可行的救濟渠道，容易出現明顯的制度短板。因此，提高權利救濟功能的地位，與《憲法》原理相匹配，有利于維護行政復議制度良性運行。

另一方面，權利救濟功能體現了行政復議制度的核心價值目標。基于《行政訴訟法（2017年修正）》第一條的視角發現行政復議制度中，解決行政爭議功能可防止社會矛盾尖銳化；行政監督功能可糾正內部執行錯誤，規避職權濫用；權利救濟功能可全方位保障人民的權益，貫徹《憲法》基本精神，有助于實現制度核心目標。由此可見，針對權利救濟功能展開定位時，要求其地位格局超過行政監督、解決行政糾紛，將其定義為制度的主導功能。

（二）解決行政爭議功能

在《行政訴訟法（2017年修正）》第一條視角下，分析行政復議制度立法發展情況可知，該項制度的功能已逐漸由內部監督轉變為解決爭議。雖然已明確了行政復議制度的多元功能，且在理論層面達成一致，但主導功能定位仍存在部分爭議。2014年第一次修正的《行政訴訟法》提出，第一條內容指出人民法院的功能，希望以此解決復議機關不愿成為被告的問題，但再度引發社會公眾關于行政復議的解讀以及行政爭議功能定位的探討。

在微觀層面，行政復議啟動方式要求復議程序具有獨特的制度體系，且與常規內部監督存在差別。行政復議制度中，適用禁止不利變更的基本原則，間接體現了該制度解決行政爭議的主導功能。在宏觀層面，《行政復議法》《行政訴訟法（2017年修正）》均指出行政復議制度解決行政爭議功能的定位，后者將其納入第一條，認為其屬于行政機關實行自我監督與錯誤糾正的制度，為準確定位其主導功能提供了可靠的立法依據。

結語

在時代快速發展的背景下，政府行政權力具有復雜化的特征，易引發一些行政糾紛，相關部門面臨較大的運行壓力。通過有效實施行政復議制度，能減輕相關部門的運行負擔。基于此，本文通過深入探討行政復議制度的本質、起源，從《行政訴訟法（2017年修正）》第一條的視角出發，致力于研究行政復議制度解決權利、經濟、行政糾紛的功能定位，持續擴大行政復議的優勢，使復議和訴訟在化解爭議方面各司其職。不斷完善行政復議制度，有助于更好地保障公民權益，督促行政機關依法行使職權，推動社會主義法治國家建設。

（作者單位：三峽大學法學與公共管理學院）