基層檢察機關自行補充偵查制度的檢視與完善

2020年4月，最高人民檢察院、公安部聯合制定并印發《關于加強和規范補充偵查工作的指導意見》，該意見對規范檢察機關自行補充偵查工作具有重要的指導意義。檢察機關自行補充偵查，可以迅速補齊證據，減少“件”數，有效節約司法資源，符合“高質效辦好每一個案件”的新時代檢察履職辦案基本價值需求。基于此，筆者通過對A省C市檢察院自行補充偵查的適用情況進行專題調研，了解制度落實情況、存在的問題，提出健全審查起訴階段基層檢察機關自行補充偵查制度的措施。

一、C市基層檢察機關自行補充偵查

工作情況

（一）2020—2023年自行補充偵查基本情況

2020—2023年，C市8個基層檢察院共受理案件17852件。其中，自行補充偵查共2355件，一次退回補充偵查共1091件，二次退回補充偵查共342件，退回補充偵查共計1433件。據統計，當前自行補充偵查活動主要由員額檢察官在案件審查起訴階段自行啟動。補充證據的類型多為書證等實物證據和言詞證據，統一業務系統案卡也僅有“是否”開展補充偵查的填錄要求，且對該制度缺少必要的監督。所以說，自行補充偵查制度仍有不少領域空白亟待完善。

（二）C市基層檢察機關自行補充偵查工作特點

1.自行補充偵查案件數量逐年上升

2020—2022年，自行補充偵查案件數量逐年上升。由上述內容可知，C市2022年自行補充偵查案件數量約為2020年的8.5倍，2023年上半年的數據已接近2022年的總數。從2020—2022年最高人民檢察院（以下簡稱最高檢）工作報告可知，全國自行補充偵查數量也呈倍速增長。例如，2020年自行補充偵查案件數量約為2019年的23.7倍，2022年與2018年相比自行補充偵查數上升約266.3倍。

2.退回補充偵查案件數量逐年減少

從上面數據可以看出，“一退”和“二退”數據逐年減少。2021年一次退回補充偵查案件數是2020年的+YaL4OjiZLs0YQ7Qz8IxKngOfooGuL+19JjaGt7tYsE=57%，2022年一次退回補充偵查案件數只有2020年的46%。二次退回補充偵查案件數減少的更為明顯，從2020年的190件降至2022年的45件。縱觀全國其他地區，這種情況普遍存在，2023年《最高人民檢察院工作報告》顯示：“自行補充偵查3020件、退回補充調查808件。”自行補充偵查案件數約為退回補充偵查案件數的3.7倍。

退回偵查機關補充證據案件數大幅度減少的主要原因包含三個方面。第一，受“案件比”制度的影響，退回偵查機關補充偵查會增加“件”數，提高“案件比”，影響考評結果。第二，最高檢將自行補充偵查數納入考核范圍，檢察系統內部基于考核指向，要求檢察官能補盡補，導致自行補充偵查案件數量大幅度增加。第三，檢察官的觀念發生變化。越來越多的檢察官認識到自行補充偵查對于補強證據的作用，自主通過自行偵查補充所需證據。

二、基層檢察機關自行補充偵查制度

運行困境

（一）基層檢察機關自行補充偵查存在局限性

實踐中，大部分的案件集中在基層。基層部門“案多人少”的矛盾一直存在，尤其是在一些案件基數較大的基層檢查院，一名員額檢察官平均每周要辦結4到5件審查批捕案件，兼顧辦理審查起訴的案件。在“案—件比”的壓力下，傳統的通過“三延兩退”方式緩解辦案壓力的模式不被允許，檢察官處于超負荷工作的狀態。此種情形下，檢察官辦案質與量之間的矛盾逐步激化。現有法規沒有單獨為這項工作的開展設定額外時間，檢察官想要自行補充偵查只能在審查起訴期限內進行。這加大了辦案壓力，也限制了這項權利的行使，同時削弱了檢察官行使權利的積極性。

（二）基層檢察機關干警能力有待提高

實踐中，由于案件當事人、證人等配合度不夠高，故檢察官行使自行補充權很大程度上依賴于偵查機關。但是，受繁重任務的影響，檢察機關開展自行補充工作的精力不足，效率不高，且容易處于被動狀態。在偵查技能及經驗方面，偵查機關更具優勢，基層現有的檢察官的偵查能力不足。基層檢察院的偵查權只剩自行補充偵查，大部分員額檢察官通過公務員招考的方式進入檢察隊伍，原本的專業基本上是法學，而不是偵查學，因此未經過專業的學習和訓練。這導致檢察官在開展補充偵查工作時僅是調取書證、補充證人證言等，一些有困難的證據補充還要依賴于偵查機關的配合，其自動補充偵查能力有待提高。

（三）未形成內外聯動機制

當前，C市8個基層檢察院主要由檢察官、助理、書記員行使自行補充偵查權，尚未在本單位各內設機構以及上下級院之間形成相應的辦案機制，自行補充行為大都是檢察官的個人行為。此外，檢察機關與公安機關也未形成聯動機制。檢察官遇到需要偵查機關協助開展補查工作的案件，大都需要耗費一定的時間才能啟動自行補充偵查，效率不高，制約了該項工作的開展。例如，一起詐騙案經過兩次退查后，偵查機關補充的證據仍然不充分，需進一步查明案件事實、補齊證據鏈。因案發地遠在外地時，需要偵查人員配合幫助異地取證，檢察官向分管檢察長匯報后，再與偵查機關協調一個月，才啟動自行補充偵查。

（四）監督力度不足

當前，基層檢察機關啟動自行補充偵查的決定權掌握在檢察官手中，當案件較為復雜或難度系數較高時才會向分管檢察長和檢察長匯報，自行補充偵查工作本身實務中匯報較少。對于自行補充偵查工作是否符合必要性、合法性等基本原則，是否被濫用以及出現違法行為時由內部哪個部門進行監督，也缺乏相關規定。

三、完善基層檢察機關自行補充

偵查制度措施

（一）加強自行補充偵查隊伍建設

1.提高自行補充偵查的積極性

開展自行補充偵查不僅是一項權力，還是法定職責。近些年，雖然自行補充偵查案件的數量逐年增加，但少數檢察官主觀上并不愿意自行補充偵查，只是迫于考核壓力。對此，可以加強培訓宣傳，闡明自行補充偵查工作的重大意義，引導檢察干警積極開展自行補充偵查，切實將“發揮檢察訴前主導作用”“強化法律監督”等執法理念和工作要求落到實處。

2.提高檢察官自行補充偵查能力

第一，建立“檢校共建”機制，邀請高校法學專家來院授課，并與高校簽訂共建協議，提高檢察干警的自行補充偵查能力。第二，實施警、檢“同堂培訓”策略，邀請公安機關的偵查骨干為檢察干警授課，或邀請偵查人員共同參與補充偵查活動，使檢察干警在實踐中提升偵查能力。第三，通過考試招錄一些偵查專業的干警，提升檢察干警隊伍偵查專業技能，為檢察機關開展自行補充偵查、機動偵查權活動提供人才支持。

3.完善激勵機制

針對檢察官開展自行補充偵查意愿不強的問題，檢察機關可以制定符合辦案規律和工作實際的考核考評辦法，充分發揮考核指揮棒的作用，對自行補充偵查工作成績顯著的人員，可在檢察官績效考核時適當加分，突出正向引領。

（三）強化對自行補充偵查權的監督

1.以案件評查為抓手，強化內部監督

當前，不少檢察機關基層院設立了案件評查辦公室，但案件質量評查的重點集中于案件事實、程序以及法律文書制作、案卷裝訂等方面，自行補充偵查尚未被納入案評范疇。對此，基層檢察機關應基于考評“指揮棒”和“風向標”作用，不僅要關注自行補充偵查開展的數量，還要將質量納入考評范圍，通過采取多種措施，如完善內部控制機制，強化內部監督。

2.發揮檢務督察部門的監督作用

檢察機關內部監督的有效方式之一是檢務督察，但從實際情況看，檢務督察對于檢察辦案活動的監督大都停留在事后監督，如出現案件質量問題后進行追責，事前和事中監督存在不足。對此，基層檢察院檢察官可啟動自行補充偵查程序，除了應向分管檢察長、檢察長匯報外，還要向院檢務督察報備。

3.強化外部監督

第一，在審查起訴階段，辯護律師對檢察官通過自行補充偵查調取的證據并不了解。為了保護辯護律師享有的包括閱卷權在內的合法權利，檢察官應將通過自行補充偵查調取的新證據告知辯護律師。第二，充分發揮檢察官聯席會和檢委會作用。對于重大疑難復雜的案件，承辦人應提交討論或審批決定，第三，可以邀請人民監督員參與自行補充偵查過程，全流程進行監督，以此加大審查監督力度。

（四）建立內外聯動機制

充分調動基層檢察機關各業務條線干警的積極性，發揮各業務條線干警的作用，如司法會計、法醫、司法警察等，應對檢察官在自行補充偵查中相關領域知識匱乏和偵查經驗不足的問題。同時，積極踐行“共贏”工作理念，依托偵查監督合作平臺，在自行補充偵查活動中強化與公安機關的協作互助。

截止2023年7月11日，C市檢察機關共完成2355件的自行補充偵查工作。例如，L縣院在辦理丁某某、趙某等3人（L縣某粉末機械科技有限公司、南京某物資有限公司）虛開增值稅專用發票案中，該院在L縣公安局的配合下自行補充偵查，成功調取了證實L縣某粉末機械科技有限公司系民營企業的相關書證。

（五）運用大數據探索自行補充偵查新路徑

當前，數字檢察工作是各級檢察機關工作的重中之重，基層檢察機關應朝著數據業務化的方向，充分發揮大數據在自行補充偵查工作中的作用，以檢察官業績考核指標為抓手，打通不同部門數據之間的壁壘，通過數據碰撞能動取證，依法監督履職，促進訴源治理。通過共享偵查機關的偵查平臺數據模塊，實現數據共享，為自行補充偵查提供技術支撐。

結語

自行補充偵查是法律賦予檢察機關的一項權力。隨著法治建設的不斷深化，基層檢察機關自行補充偵查制度方面發揮了越來越重要的作用。這一制度的實施，能夠有效保障司法公正，提高案件辦理的質量和效率，同時體現檢察機關忠實履行法律監督職責。雖然基層檢察機關在自行補充偵查權行使過程中還存在少部分問題，但隨著檢察實踐的深入，將會有更多的實踐路徑，引進更強大的技術力量，實現自行補充偵查工作智能化，為基層檢察機關最大限度地行使自行補充偵查權提供支持。

（作者單位：安徽省鳳陽縣人民檢察院）