參與式治理與縣級融媒體中心發展研究

【摘要】文章深入研究了參與式治理推動縣級融媒體中心發展的運行邏輯和實踐進路。在政治邏輯方面，參與式治理推動基層政治信息有效嵌入社會治理系統，讓治理主體有效發揮治理效能；在媒介邏輯方面，參與式治理有效激活信息傳播的動力機制，以特有的媒介敘事框架深刻影響著治理過程；在市場邏輯方面，參與式治理促進治理資源下沉和主體多樣化并達成頂層設計目標。文章從制度賦能、技術賦能、內容賦能、參與主體賦能四個維度著力，進一步激活縣級融媒體中心的社會治理功能，不斷推進基層治理體系和治理能力現代化。

【關鍵詞】參與式治理 縣級融媒體中心 運行邏輯 治理能力

【中圖分類號】G206 【文獻標識碼】Ａ 【文章編號】1003-6687（2024）8-027-10

【DOI】10.13786/j.cnki.cn14-1066/g2.2024.8.004

一、問題的提出

參與式治理作為公民主動參與社會公共事務的行為過程，表征為特定社會群體與各級政府協商公共政策和利益分配，通過社會參與決定公共資源配置，形成政府面向社會授權，多樣化參與治理主體良性互動的社會格局。縣級融媒體中心作為參與式治理過程中重要的基層治理平臺，在智能傳播格局中提供了基于數字社會空間和多樣治理主體連接的媒介化治理支撐，通過信息生產、公共服務、線上交往等途徑，實現互動平臺搭建、主體議程設置、公共議題引導等社會治理功能，完善了治理體系，提升了治理能力。縣級融媒體中心數字化手段和治理體系相互融合，既是工具理性的方法論，又是價值理性的實踐論。值得注意的是，尚有部分縣級融媒體中心存在信息資源整合不夠、新聞生產融合不深、發展經營活力不足、專業技術人才短缺等問題，使得這些融媒體中心參與治理的角色、功能、效能等顯性功能發揮不足，需從政治、媒介和市場等邏輯進行厘清和區分，有針對性地激活縣級融媒體參與社會治理的動能，不斷提升基層治理體系和治理能力現代化。

目前，學界主要圍繞社會治理的治理主體、治理機制、治理技術和治理效率等問題進行研究。一方面，現有社會治理和政治傳播的理論研究視域，主要涵蓋了基層社會治理和媒介化治理的生成邏輯、角色定位、實踐進路等，而面向治理主體和社會公眾的雙向賦權機制，則需要進一步完善參與式治理機制，實現政府和治理主體的同構和互動。目前網絡治理引入的社會力量正在逐步實現多主體協同配合的局面，但是自下而上的參與式治理還未形成，一定程度上缺乏有效的上下互動式治理。[1]后發國家現代化過程帶來社會結構急劇變化，傳統因子和現代性此消彼長、互交互融，構建一個政府主導、傳媒發展和社會參與的公共治理體系是實現善治的關鍵。[2]朱春陽指出，在引導群眾方面應以移動傳播優先，抵達本地社會變動的第一現場；在服務群眾方面應始于用戶而非生產者，以地方性視角考察社會問題，提升縣級融媒體中心服務效率。

另一方面，參與式治理指向政府、社會組織和公民等基層治理多元參與主體，縣級融媒體中心作為搭建的虛擬化治理平臺，需要相關主體積極參與社會公共事務的治理過程，從而推動政治參與、民主監督和協同治理達到相對均衡的狀態。縣級融媒體嵌入治理體系需要價值定位于引領價值認同、發布權威政策、提供公共服務；關系定位于為治理部門提供信息，聯結和吸納社會成員形成良性互動；產品定位于民生新聞、輿論監督和問政監督。[3]羅昕等指出，參與式治理視域下基層治理面臨信息環境變化、表達渠道梗阻、溝通協調不暢等多方面困難，需要在信息、渠道、平臺、行動等層面促進多元主體參與互動、共創價值。縣級融媒體中心推進社會成員和社會組織整體性治理和參與式治理，一定程度上改變了基層社會政治信息的存儲、組織和傳播形態，建立了一種參與主體和政治系統之間的政治化、社會化、互動化連接，一定程度上破解了信息權力在基層社會傳播和參與治理中不對稱的問題，使融合傳播成為驅動社會治理能力現代化的重要引擎。但在社交媒體格局中，社會成員作為相對獨立主體介入治理過程，本質上成為信息的生產者、發布者與傳播者，治理行為內化為社會治理參與主體訴求的一種反饋。在具體治理實踐場景中，數字化治理并不能整體消除信息不對稱性，“信息黑箱”“信息孤島”“信息繭房”等問題依然存在。數字社會建設中存在的鴻溝與裂痕，以及數據結果非正常和不正當使用，使得技術風險和治理挑戰等始終存在。當下，明晰傳播治理和社會治理的邊界，考量信息讓渡、數字化參與、參與式治理之間的尺度，進而形成參與式治理的融媒體中心范式，不斷推進數字化治理體系和治理能力建設至關重要。

二、分析框架與研究設計

1. 參與式治理：動態化分析框架

群眾廣泛的數字化參與，不僅代表其享有法律規定的權利，同時也意味著相關主體承擔和履行相應的義務。參與式治理不僅有利于表達群眾的利益訴求，也有助于引導公眾采取協商溝通的方式，合法有序地參與公共治理，增進民生福祉。[4]縣級融媒體中心從多樣主體角度出發實現參與式治理，有助于形成社會共治的參與式文化，提升政府和社會組織參與治理的透明度，培育群眾積極參與的組織化力量，從而建立多樣主體的良性互動關系，形成互惠互利的治理網絡，推動社會經濟文化的協調發展。

在社會利益和社會階層日益分化的情境下，社會劇烈變遷，意識形態競爭和公民權利意識加強，社會治理層級復雜化、治理主體多樣性以及治理空間均衡性等風險挑戰不斷出現，參與式治理深刻變革和重塑了傳統社會治理結構和體制機制。縣級融媒體中心作為新型的參與式治理渠道、平臺和機構，縱向上打通科層制組織形式，實現政府治理主體和治理參與者線上線下聯動；橫向上突破時間、空間限制推動治理體系有機整合，為基層社會治理共同體建設提供了實踐路徑。一方面，參與式治理由國家層面進行頂層設計并推動實踐，縣級融媒體中心將黨委政府各級各類機構的公共服務整合納入全媒體傳播體系，既能系統化配置社會治理資源，又能有效滿足群眾參與基層治理的需要，凸顯了參與式治理有效推動社會系統管理并優化配置線上線下社會資源的優勢。另一方面，云計算、大數據等新技術帶來了基層治理連接和互動的新場景，促使傳統政治宣傳的單向度傳播向政治溝通多向化和公共服務場景化拓展。參與式治理以服務型政府的功能定位來實現更為有效的基層社會治理，重構了政府與基層群眾的關系，使之更緊密、更融洽、更和諧、更溫馨。

縣級融媒體中心以“新聞+政務+服務”為核心業務，形成集政務服務、公共服務、醫療教育、電子商務、教育服務等于一體的社會治理基礎參與形態。從全國來看，目前參與式治理的參與面不廣、參與度不深，使得基層社會系統和線上社會資源所擁有的彈性治理空間較小，加之缺乏相對清晰的治理譜系、資源分配、動員機制等，在推進體制機制改革和融合上還存在較大的掣肘，在此過程中突破性的治理經驗相對不足。譬如依靠縣級融媒體中心在線上社會建立的連接渠道，在推動社會成員參與政府政策制定、信訪問題化解、基層矛盾調處等方面存在服務功能龐雜、訪問入口太多、參與效率低下等問題，參與式治理范式有待進一步向系統性、廣泛性和科學性方向發展。

2. 研究方法與案例引入

只有對縣級融媒體中心的運行情境進行具體調研分析，才能全面考察其在參與社會治理中發揮的作用和意義，探尋縣級融媒體中心在參與式治理路徑選擇背后遵循的機制與邏輯。筆者分別選取我國東部地區C縣、中部地區B縣和西部地區H縣融媒體中心作為分析對象（見表1），并于2022年7月至8月、2023年12月至2024年1月對三縣融媒體中心進行調研，考察其治理成效與運行邏輯。

選擇C、B和H縣融媒體中心作為討論參與式治理與縣級融媒體中心發展的典型案例，主要基于以下原因。三縣融媒體中心分別位于我國東部、中部、西部地區，是全國縣級融媒體中心具有代表性的案例，其發展水平不一，基本能代表全國縣級融媒體中心的發展現狀。三家融媒體中心在參與社會治理，如引導群眾、服務群眾方面發揮了巨大作用，創新了縣級融媒體中心的服務機制，為理解縣級融媒體中心bc7ecd8e0317bae0ae09a7287d50f7a2796379cdfaa2169ee8b9ffd695384c14在參與式治理背景下的運行邏輯提供了難得的素材。其中C縣位于東部江浙皖三省交界處，經濟發展較快，是全國綜合實力百強縣，C縣融媒體中心成立于2017年，是全國首家縣級融媒體中心，2018年縣級融媒體中心建設推進會在該縣舉行，C縣模式被推廣至全國；B縣位于長江上游的南岸區，B縣融媒體中心成立于2018年7月，其問政平臺已形成常態化、制度化、高效化的運行模式，便民服務達5類32項，閱讀指數、用戶活躍度位列全省前五名；H縣位于中國西北地區，H縣融媒體中心成立于2018年12月，目前已初步建立“政務+服務”平臺，致力于新聞宣傳、價值引導、民生服務等。值得注意的是，C縣融媒體中心和B縣融媒體中心都是“互聯網新聞信息稿源單位”，C、B和H縣融媒體中心皆為全國縣級融媒體中心建設首批試點單位，三家融媒體中心于全國而言，都具有一定的普遍性、代表性和實踐性。C、B、H縣融媒體中心均在當地基層治理中充當重要角色，都能有效利用自身特點和優勢，發揮基層輿論陣地作用，增強民眾凝聚力，凸顯其作為多樣主體參與社會治理的功能和意義。正如H縣融媒體中心主任所言：“縣級融媒體要告別傳統媒體的內容體系，要以用戶、群眾的需求為出發點，進行內容生產和新聞敘事，要少用命令、說明、通知、告知的口吻，轉而從群眾想知道的事情、對群眾有利的角度來進行報道，增加跟群眾的親切感、對話感，就像跟老鄉拉家常一樣。”一方面，三縣融媒體中心圍繞引導群眾的目標，充分發揮信息末梢傳遞功能，壯大主流思想輿論陣地；另一方面，基于更好地服務群眾的目標，三縣融媒體中心運用“新聞+服務”模式努力為參與基層治理尋找新突破口，拓寬基層群眾反映問題的渠道，激發群眾參與社會治理的內生動力，形成新的支撐力量，為多樣主體參與社會治理提供新動能。

C、B、H三縣融媒體中心通過高位推動、資源整合、集中行動等優勢彌補了過往媒體參與式社會治理動能不足的問題，實現了公共服務的有序供給和主動發力。三縣融媒體中心還著力于提升新聞輿論傳播力、引導力、影響力、公信力，構建新型主流輿論格局，壯大主流聲音，將信息傳播、價值引領與資源整合、服務推進有機結合，為我們觀察縣級融媒體中心參與社會治理提供了典型直觀的案例。

三、參與式治理運行的三重邏輯

縣級融媒體中心功能定位于傳播信息、服務群眾、引導輿論和推動發展，使得基層政治系統有效嵌入社會治理體系，受眾訴求日益得到重視，參與廣度和深度不斷拓展。各類服務主體入駐縣級融媒體中心，體現服務意識和社會功能的信息通過全媒體矩陣廣泛傳播，在參與式治理框架內極大地激活了制度、組織、文化的原生動力，新的動力機制能夠有效凝聚社會共識，提升基層社會治理水平。在此過程中，參與式治理展現出協同效能。這種信息宣傳與社會服務雙向整合型平臺架構，有利于信息傳播、輿論引導、社會服務提升和主流格局塑造，對提升治理能力、完善治理體系及推動社會可持續發展意義重大。

1. 制度邏輯：嵌入基層社會的治理

隨著我國各類社會群體利益訴求日趨多元化，社會單向管理逐步向多樣化治理轉變，基層治理潛在的集體行動困境風險顯現，需要因地制宜構建與之相適應的基層治理體系，注重制度邏輯和治理需求的有機統合，推動共建、共治、共享的社會治理制度逐步完善。

（1）群眾廣泛參與的訴求滿足。強大的新聞信息傳播和公共服務供給嵌入基層社會治理系統是治理現代化的核心標志之一。在日益發展的數字化傳播格局中，公民線上廣泛參與的需求更為迫切。正如B縣劉姓村民所說：“B縣融媒體中心APP的政務服務好用，可以用，還是比較方便”，“但是無紙化辦公還沒有完全實現，要蓋章，還要證明，要去大廳交材料，但是效率明顯提高了，以前要跑十次，現在最多跑一次”。事實上，參與式治理帶來一種合作和雙向的平等視角，特別是通過信息服務的公開化、透明化、交互化，引導群眾有序參與社會公共事務，包括事務決策與過程監督等。一方面，縣級融媒體中心在具體路徑選擇上，與以往自上而下的指令性社會管理模式不同，通過平臺機構的信息傳播或社會組織機構的公共服務傳播，群眾可實現在信息傳播活動中的組織化參與。另一方面，參與式治理強調向公民賦權，特別是各種信息生產和公共政治生活相互融合，并在基層社會中延伸現實社會互動，建立新的參與關系，促進社會化媒體平臺的新聞信息生產和基層社會治理有效連接，經由廣大群眾參與把基層社會治理統一起來。例如，B縣融媒體中心依托客戶端問政平臺，滿足群眾訴求，遵循“有問必答、有求必應、有事必辦、有錯必糾”的原則，在基層社會治理中發揮“減壓閥”和“穩定器”的作用，其問政平臺已形成常態化、制度化、高效化的運行模式。B縣融媒體中心通過搭建信息傳播平臺、暢通信息溝通渠道、健全參與治理制度等做法，建立民意發現、組織動員、公共生活互動等治理機制，促進群眾廣泛參與社會治理，進一步拓寬了反映渠道，豐富了參與載體，提升了服務意識，增強了基層社會治理能力。

（2）新聞信息融入社會治理系統。參與式治理是實現善治的重要手段，其能充分協調各方和各層級優勢資源嵌入社會治理系統，使得群眾廣泛獲得與政治、經濟、文化、社會發展相關的新聞信息。其實質是踐行以人民為中心的發展思想和建構參與國家治理行動的回應機制，在各個層次與各大領域有序擴大公民政治參與，提升社會成員的政治歸屬感。[5]基層協商治理有助于不同社會群體之間展開對話溝通，充分協商公共利益與化解社會矛盾，進而在社會基本面上更好地維護和諧與穩定。[6]C縣融媒體中心研發了“新聞+政務+服務+商務”的媒體融合創新應用客戶端，堅持豐富多元的傳播形態，有效提升新聞的即時性、可看性，在傳播正能量的同時，打造了綜合服務平臺。除向群眾提供購物、觀影、餐飲、房產、醫療、景區導航等100多項熱門應用，還提供了“直通浙里辦”服務，群眾通過該模塊，可進入省級政務服務專區享受6700多項服務。此外C縣融媒體中心的“小彤熱線”“全民求助”等嵌入式功能模塊滿足了群眾差異化服務需求，群眾根據不同政治訴求，可在線上實現政治參與，政府則以受理群眾信息咨詢、建議、投訴等方式展開治理互動，成為群眾參與政策議程和社會治理交流的重要紐帶和橋梁。C縣融媒體中心通過功能融合和多點服務，進一步打開基層治理的新局面，推動基層社會治理體系不斷完善，使治理走向專業化、信息化、智能化。C縣融媒體中心側重做好公共政策宣傳和基礎民生信息服務，并以此為基礎促進群眾廣泛參與，形成以傳播驅動信息生產和參與治理新機制，推動信息傳播體系和服務治理體系的雙向融合。就此而言，智能傳播和數字化治理推動了治理方式從傳統向現代的升級迭代。在此過程中，制度系統的功能和群眾參與治理的角色都產生了較大變化。這也意味著，新聞和服務信息介入治理過程，進一步削弱了傳統社會管理方式，加強了群眾對治理過程的監督，進一步提高了參與式治理的有效性。

縣級融媒體中心建設是數字化社會基礎設施建設、現代化傳播體系建設基礎環節、國家治理體系和治理能力現代化的重要陣地。[7]事實上，縣級融媒體中心作為基層社會治理重要的延伸性傳播平臺，肩負著基層政治信息傳播、打通民生服務、鞏固公共輿論陣地的重大使命，在這個意義上，它需要與國家和社會的整體治理結構及局部的治理要求一一匹配。2023年以來，B縣融媒體中心充分發揮平臺資源和技術優勢，舉辦了大型直播活動30余場，內容涉及群眾音樂節、村鎮籃球賽、鄉村春晚、就業招聘、助農直播、電視問政、政策宣講等，直播瀏覽量最高達幾百萬次，贏得了用戶的好評，讓老百姓足不出戶就能滿足自身就業、生活、文化藝術等相關需求。B縣的案例說明，激活縣級融媒體中心傳播的動力機制，既是重要的信息傳播和公共服務戰略部署，更是保障基層意識形態安全的應有之義。通過信息傳播把制度系統要求有序融入社會治理中，在基層社會形成傳播資源集約、嵌入結構合理、融合傳播差異發展、協同治理高效運轉的綜合性平臺，傳播主流聲音、澄清謬誤、引導輿論、推動社會協調發展。縣級融媒體中心傳播體系和治理體系在基層社會深度融合，促進輿論引導、共識凝聚、公共服務等基礎能力建設，更深層次則是對人民群眾需求的回應與滿足。一方面，在國家治理研究視野下，治理活動本身更多指向管理的全過程，包括政治權威的規范和基礎，縣級融媒體中心參與社會治理本質上強調多樣、合作、和諧的協同治理；另一方面，參與治理某種程度上象征著國家與公民關系的重新調整，從數字化媒介角度展現了國家向社會賦權的過程，使得群眾參與治理的渠道更廣、效率更高、服務更周到，體現了參與式治理的優勢和長處，完善了治理體系，促進了社會的可持續發展。

（3）媒介治理載體拓展。改革開放以來，黨和政府的治理措施與信息傳播格局變化密切相關，社會互動實現了從管理到治理的理念轉型，縣級融媒體中心向智能傳播的轉型迭代，使之成為全媒體傳播體系建設的基層平臺和國家治理現代化的重要手段。參與式治理實踐促進縣級融媒體中心將智慧城市、智慧社區、數字鄉村、應急廣播等科技項目統籌建設，助力城市數字化建設，同時，開展新時代文明實踐活動、鑄牢中華民族共同體意識宣傳、直播助農等，為縣級融媒體中心參與基層治理提供了可行路徑。例如，H縣依托融媒體中心平臺建設鑄牢中華民族共同體意識“石榴云”傳播中心H縣分中心，這是當地首個以構建鑄牢中華民族共同體意識全媒體傳播格局為主業的縣級融媒體平臺。平臺聚合全方位資源、放大互聯網優勢，全力打造了“H石榴云”特色品牌，構建起全媒體、全平臺傳播格局，一方面為H縣各族干部群眾提供更多的學習教育機會，另一方面通過短視頻、H5、手賬等群眾喜聞樂見的方式講好民族團結的基層故事，使互聯網成為促進民族團結進步、鑄牢中華民族共同體意識的新空間，為民族工作高質量發展提供了豐富的宣傳載體，提高了新聞輿論傳播力、引導力、影響力、公信力。

縣級融媒體中心作為數字化媒介治理中樞，推動了新聞信息在社會群體和網絡空間的高速流動，對新聞信息、服務信息進行分析、處理，讓群眾第一時間參與決策、理解政策，實現過程治理和社會服務的有效黏合。事實上，縣級融媒體中心能夠結合實際介入社會各個領域，基于組織賦權、技術賦權、信息賦權、角色賦權等社會治理的新方式、新形態，群眾參與社會治理，促成參與式治理的平等化、合作化、和諧化。縣級融媒體中心深入推動國家與社會協商對話，積極擴大公民基層社會治理參與，從而在國家治理和社會治理層面尋求最優平衡點，推動形成“平等對話、多元協商、社會共治”的現代國家治理體系。

H縣的案例表明，縣級融媒體中心在網絡橫剖面上加速了公民與國家的良性政治互動，一定程度上有效增強了基層社會活力。縱向而言，其是自上而下的治理授權的直觀呈現。縣級融媒體中心對公共信息服務體系的賦能機制，表現為通過權威信息發布、謠言治理、政民溝通、輿論引導等，聚合政務信息公開、公眾信息反饋、基層治理參與等功能，本質上是一套向上聯系政府、向下引導群眾，連接基層社會和適應治理需要的體系。從治理媒介化路徑來看，它實現了廣播電視、政府官方網站、微博、微信和客戶端等公共信息資源的有效整合，[8]在基層社會顯現出較強的治理價值取向。特別是通過與“新聞+政務+服務”的深度融合，推動信息與交通、教育、醫療等公共服務行業的信息互通、服務相融，有效協調多元治理主體，推動其協同聯動，為公眾提供一站式信息服務，保障了基本公共服務均等化的實現。[9]橫向來看，其實際上是一種多樣互動的協作治理方式。縣級融媒體中心使得政治傳播功能進一步延展，并與共建、共治、共享的社會治理格局深度融合，在完善社會治理體系的進程中充分發揮參與式治理優勢，實現政治傳播驅動基層治理機制從單向管理向多向互動的升級迭代，使得由單一政府管理轉向注重社會協同的理念和實踐。

2. 媒介邏輯：以信息傳播為渠道的社會治理

現代治理理念認為，社會作為一個有機整體，系統內各部分需要相互作用，達到高度的整合化，這樣才能做到良性運行與協調發展。縣級融媒體中心作為基層社會治理的重要主體和建設者，在參與治理過程中始終保持正確的政治方向、輿論導向和傳播價值判斷，對深化理性教育、提高參與式治理能力和加強社會信任都具有重要作用，其特有的媒介敘事框架深刻影響著參與式治理進程。

（1）信息開放共享，實現社會動能激活。信息數據開放和共享是國家治理現代化的迫切需要，也是信息效能最大化的基礎。在基層社會協同治理中，各治理主體是執行公共政策的重要終端，這些政治信息同公眾的生產、生活以及社會治理息息相關，能夠有效推動社會治理的精細化、精準化。縣級融媒體中心以政治信息的有序流動為依托，恰到好處地激活基層社會建設的積極要素，促進各種治理要素在社會成員和社會組織中整合，從而實現治理體制機制的優化和治理動能的激活。特別是通過政治系統的各類政治信息連接基層政府、市場、社會組織與社會成員等相關主體，從而實現對社會公共事務的共同治理。三年來，C縣融媒體中心著眼于“數字長興”建設全局，以信息化項目建設為抓手、以資源共享為前提、以統一運維為保障、以數據運營為突破，形成政府投資信息化項目的集中組織建設、運維、運營新模式。同時，C縣融媒體中心通過縣級云數據中心，研發了CIG信息柵格平臺（信息資源平臺）并升級成縣域一體化智能化公共數據平臺，構建起“城市大腦”中樞系統，聚焦跨部門服務場景打造，提升社會基層治理能力。應當注意到，基于政治信息的有效流動和可及性，C縣融媒體中心實現的網絡政治參與不僅僅是多元主體間的互動聯系，更是構建了一個更大的網絡社區，供公民與公民之間溝通協作和互動，在各種要素的共同作用下，對社會治理發揮積極影響。可以說，以C縣融媒體中心為代表的縣級融媒體中心為公眾參與社會治理開辟了一條便利的通道，在社會有序運行和公眾政治參與之間提供了可選擇的互動平衡機制，為實現善治提供了智力支撐。

（2）信息從確權到擁有，實現社會群體平等。由于互聯網受眾主體性的不斷增強，互聯網信息技術從只讀到可讀可寫，再從確權到擁有，打破了信息不對稱的治理邏輯，體現了受眾主體性的提升以及隨之而來的信息傳播場域多主體參與的情形。通過治理主體之間的信息共享和協同聯動，精確掌握社會成員的社會治理需求，這不僅是社會成員有效參與社會治理的基礎，也有利于在治理過程中引導他們形成良好的溝通理性。以問政服務為例，縣級融媒體客戶端在提供問政平臺方面的表現差異較大。C縣融媒體中心客戶端為基層群眾提供了較為豐富的問政渠道，如有獎舉報、咨詢求助、社區發帖等方式，B縣融媒體中心提供精準提問、咨詢求助、投訴舉報、問政報告查閱、滿意度查看等方式，并將中心客戶端設為縣域指定問政平臺端，H縣融媒體中心雖設有問政專欄，但僅提供問政節目瀏覽的服務。可以說C、B兩縣融媒體中心的問政服務具有易用性和精準性，H縣融媒體中心的問政服務功能還有待完善，這也是影響縣級融媒體中心受眾黏度的因素之一。通過問政服務，提問者和管理者被賦予平等權利，促使信息上下交互、有效流通，形成管理的有序和可控。基于新媒體技術的發展和多元主體自主意識的增強，媒介交互的單向互動逐步走向沉浸式交互，用戶權益的自由度不斷擴大，身份確權和信息所有權會被平等對待。與此同時，縣級融媒體中心促進政治信息在社會傳播網絡中的有效嵌入，催生了通過新媒體平臺獲得更多政治信息的“政治能人”，如C縣融媒體中心客戶端的“小彤熱線”、H縣融媒體平臺的“幫打聽”，其往往是連接信息的重要紐帶和關鍵節點，依托縣級融媒體中心的治理信息有效流動，促進部門之間進行信息整合，從單一治理走向多元共治。

（3）信息流通整合，實現社會協同治理。縣級融媒體中心在縱向和橫向上打通了對外傳播路徑，形成了以傳統媒體為信息生產主體、新媒體傳播平臺為載體，對內對外渠道豐富、可管可控的傳播矩陣。如在城市宣傳方面，平臺通過豐富內容呈現方式，從單一式傳播轉變為全息多維，媒體間聯動增多，共享資源，提升傳播效率，不僅調動了社會治理參與主體的積極性，也擴大了城市影響力和輻射范圍。如2023年C縣融媒體中心打造了一批如“早餐長興”“茶經里的紫筍茶”“我家門前有條河”“耕耘吧 返鄉青年”等促進本地形象推介的系列視頻，從人文角度推介家鄉特色。B縣融媒體中心在重大節慶日采用MCN抖音矩陣宣傳模式，開設“24小時看赤壁”節目，向世界展示赤壁之美，其覆蓋范圍、傳播力、影響力倍增。H縣則利用融媒體矩陣建立“賀蘭好物”平臺，2024年春節以來，該平臺以“融媒+政策宣傳+直播帶貨+品牌推介”的方式向公眾推介本地好物，這樣的創新方式不僅吸引更多游客、投資者和建設者介入社會治理生態，促進社會良性循環發展，而且提高了本地民眾參與社會治理的意識，培養了溝通理性和積極性。

縣級融媒體中心建立的矩陣體系事實上完善了線上線下采用同頻治理的渠道，將信息和服務無差別地提供給受眾，推動社會成員高強度卷入治理，把社會矛盾糾紛有效化解在基層社會，且通過治理過程對社會成員的政治認知、政治態度和政治行為施加一定的正面影響，改善基層社會成員不愿意參與或是較少參與公共事務管理的行動困境。同時，基層政府、市場、社會組織、社會成員等治理主體對重要的政治信息要素進行整合，充分發揮各類治理主體的資源優勢與社會資本效能，為公眾獲取信息、政治表達、參與公共決策提供便利，讓廣大群眾參與到基層社會治理中，進而改變基層社會各類信息要素分布不均衡的局面，形成一種均衡、協作、持續的協同化社會治理體系。

3. 市場邏輯：公共言論市場的新路徑

新聞傳播和社會治理的融合使得社會成員在參與治理過程中的信息獲取、意見表達和政治參與等各項行為呈現數字化轉型的新趨勢，這對社群關系建立、政治信息傳播、政治情感動員、意識形態輸出和公共輿論引導等方面產生了重大影響。[10]特別是經過多元社會治理主體的話語競爭，這種主導性言論在官方話語和民間話語之間流動，[11]實現更充分的政治信息流動和更順暢的協同治理，使得社會治理參與主體之間日常性、動態性、公共性的互動、交鋒和博弈進入大眾視野，打破了傳統政治宣傳形式固化、話語呆板單一的刻板印象。對縣級融媒體中心而言，把數字傳播技術引入政府治理和社會治理，發揮社會治理中民主協商的整合作用，使社會成員接近政治知識獲取、政治表達自由的網絡公共空間，幫助社會成員提升參與治理的主體意識和主人翁精神，可在更大層面上促進社會信息傳播。[12]

（1）范式轉型：技術發展推動形成治理新格局。傳統媒體格局中，政府傳播各類信息的時效性較低，縣級許多融媒體機構只發不營，不太在意消息的反饋及與用戶的互動，呈現較強的本地性特征，這就帶來政治信息傳播效率不高的問題。隨著全媒體傳播體系的日益深化，越來越多的新興媒體將傳統媒體服務模式轉變為智能數據化服務模式，將智能技術運用到新聞資訊信息生產中，政治信息流動突破了時間和空間限制，大數據分析技術掌握用戶的使用習慣和行為特征，分析其需求、喜好和訴求等用戶行為數據；通過云計算技術掌握輿論導向、輿情規律及意見領袖等信息；通過大數據分析技術了解公眾對政策信息的需求；通過輿情監測與數據統計掌握網絡輿情動向并及時回應。與此同時，公眾對內容的反饋也在直接或間接地影響政府決策，從而保障現有互動機制的正常運行，這是社會成員借由網絡政治表達影響政治決策的新方式之一。正如以問政服務為主打欄目的B縣融媒體中心，其遵循高效的“四單”運行模式，即市民“下單”、欄目“派單”、單位“接單”和紀檢委“督單”。欄目建立以來，B縣已有96家單位部門注冊賬號，有效處理咨詢、投訴、求助等信息3000余條，回復率100%，處理辦結率達到98%，群眾滿意度達到98%以上。又如B縣融媒體中心開設的“云端銳評”欄目，結合時政熱點展開微評論，2024年兩會期間圍繞“帶薪休假”和“零彩禮”話題，創作《“零彩禮”家庭子女優先入學，讓教育的還是歸教育吧》《落實帶薪休假，你期待嗎》兩則銳評視頻，就相關話題進行理性分析與價值探討，具有一定的時代特征，體現集體民意。B縣融媒體中心有針對性地引入一些治理參與機制，在一定程度上解決了治理實施過程中的阻力問題。特別是通過協商民主方式解決參與主體之間的意見分歧，在形成思想共識的基礎之上，實現基層社會治理和公共決策的合法化，從而使公共政策在執行的過程中順暢運轉，并取得良好的社會效益。

（2）智能治理：數字空間塑造言論新市場。全國智慧城市建設熱潮的興起在協同導向、增權賦能、彰顯公平等多層面促進了社會治理效能的提升，這個過程中展現了社會組織、公民與基層社會治理主體的協同互動，縣級融媒體中心介入基層社會治理體系提供了數字基礎，共同構成公民參與社會治理的信息接口和權利入口，為社會成員帶來了一種關于話語權、信息流量、受眾參與的再分配。

C縣融媒體中心在內容創作方面，充分運用5G傳輸、流媒體傳輸、移動直播、無人機采集、全景拍攝等方式，實現內容從可讀到可視、從靜態到動態、從一維到多維的多媒體化展示形式，積極探索全媒體融合式直播形式，不斷豐富新媒體傳播樣態。在優化流程方面，C縣融媒體中心搭建融媒體中心運行中樞神經——“融媒眼”智慧系統，實現集中指揮、采編調度、信息溝通、稿庫資源共享、熱點搜集、傳播效果反饋等功能。事實上，數字化格局中的基層社會協同治理，既要充分利用現代傳播技術的基礎支撐作用，又要妥善處理治理重心下移和協同治理保障不夠完善等問題，并在社會治理過程中聚焦人民群眾的需求并融入人文關懷，進一步保障信息傳播公平和治理參與公平，不斷優化基層社會治理的神經末梢，推進社會協同治理轉型。從這個意義來說，縣級融媒體中心重構了網絡言論市場空間，使得政治傳播和基層治理的價值實現高度契合。以C、B縣融媒體中心為代表的縣級融媒體中心提供了一種政府和社會之間某種非制度性的數字治理空間。如果社會成員具有積極的參與治理要求，且具有參與的動力和協商的積極性，就能積極參與基層治理活動，反之則不然。值得注意的是，在數字技術的賦能和推動下，縣級融媒體中心內容生成方式更加多元，且在多元流向新聞信息的影響下，傳播范圍更加廣泛，社會成員的政治認同更加具有可塑性和張力，政治系統越來越重視來自基層公眾的意見，其公眾回應的動力、形式與通道也同步發生變化。

四、縣級融媒體參與社會治理的實踐進路

縣級融媒體中心參與社會治理的制度資源豐富、傳播技術過硬、群眾基礎深厚，參與主體多樣化趨勢明顯，但在充分發揮其社會治理功能，實現基層善治目標方面仍有許多進步空間。優化縣級融媒體參與社會治理的途徑和方法，需從制度支持、技術升級、內容更新和多元主體參與幾方面綜合展開。

1. 制度賦能：加強傳播規制建設

當前，我國正在邁入數字媒介化治理階段，特別是縣級融媒體在信息傳播場域，顯現出政治傳播的一體化邏輯規約，政治話語還不一定能夠讓人民群眾直接理解和接受，面向公眾的傳播空間和話語生產能力不足。具體來說，在開發新的服務場景方面，縣級融媒體的平臺吸引力、影響力、技術保障能力、縱向整合能力還存在一定短板。一方面，在政策支持、資金保障和資源支撐等方面仍需進一步強化、優化、細化。地方政府應加強對縣級融媒體中心的政策支持，不斷破解縣級融媒體中心因受制于事業單位屬性和政策支持不足而導致的事企分開和采編分離的機制執行不暢；優先將政府性公共資源、大數據資源、智慧城市資源等公共傳媒資源配置給縣級融媒體中心，協同融媒體中心盤活資源，有效拓展市場，進一步釋放組織活力，實現高質量可持續發展。另一方面，要建立良好的互聯網輿論生態，推進傳播流程、傳播話語、傳播方式、傳播手段與移動互聯網傳播的全面適配，在互聯網治理中以主動揭露、主動回應、主動解決增強主流媒體在社會治理中的聲音，推進主力軍全面進入輿論主戰場，占領傳播領域的制高點，從而在眾聲喧嘩的輿論場中，傳送出強有力的主旋律。

基于此，縣級融媒體中心應立足推動多元參與主體與基層治理現代化體系融合，以政治系統的有效賦權和面向市場的規范化建設，重點打造制度規范平臺、公共智慧平臺、高效服務平臺、融合開放平臺等，促進多元主體耦合與基層治理現代化的實現，以放權和賦權的制度規定和行動規范，使新媒體作為互聯網社會運行的基礎架構嵌入和應用于治理現代化的進程，形成高效協同、多維治理的社會治理新格局。

2. 技術賦能：資源智庫數據共享

黨的二十大提出要加快建設數字中國，加快發展數字經濟。當前，大數據、人工智能、區塊鏈、元宇宙、文生視頻等信息技術，在更大維度“將數字技術廣泛應用于政府管理服務，推動政府治理流程再造和模式優化，不斷提高決策科學性和服務效率”。[13]數據共享是通過實現從社會管理體系到社會治理體系的變革與重塑，提升治理精細化水平的重要手段，只有把數據與場景結合起來，才能產生更好的數字公共治理效果。國內大多數縣級融媒體的政務平臺可以直接鏈接到省市政務平臺，實現一站式的、涵蓋個人和團體所需的基礎政務服務，這體現了上級政務平臺對基層融媒體的賦權賦能，使縣級融媒體中心成為基層政務服務的數據樞紐，突破數字流動的障礙壁壘，方便群眾使用。融合度較高的縣級融媒體中心紛紛嘗試擴大平臺資源供給、豐富資源供給種類，以多元化、豐富化、差異化的資源吸引平臺受眾，同時又以開放式的情景話題設置吸引個體的信息回流，提升用戶黏性。

作為以信息傳播為媒介、以服務功能聚合為載體的縣級融媒體中心，一方面，以擴大信息傳播覆蓋面和提升主流輿論影響力為目標，利用政府性公共資源、大數據資源、智慧城市資源配置的支撐，建立縣級融媒資源智庫，有效促進信息流通和拓展市場；另一方面，積極吸納人工智能、元宇宙、文生視頻等技術在縣級融媒體建設中的作用，幫助治理決策和資源調配，有效解決人手不足、人才缺失的難題。加強大數據技術快速抓取和分析數據的能力，對信息傳播時、度、效進行科學評估，綜合判斷融媒體中心在基層社會治理中的功能和作用，更為重要的是，在此過程中要對信息具體類型、相關服務主體、數據收集與使用方法、應用范圍等進行嚴格界定，切實保護公民個人信息安全。

3. 內容賦能：打造爆款引流數據

縣級融媒體中心作為地方社會治理過程的重要一環，在連接個人、家庭、企業組織方面扮演著至關重要的角色。[14]其接近性、本地性、獨家性的新聞內容提供可將地域性和心理親切感轉化為參與基層社會治理的治理勢能。有的縣級融媒體中心平臺存在功能不完善，服務形式單一，本土化、個性化服務產品缺乏的問題，導致其受眾黏度不高，粉絲活躍度低，使其難以發揮信息樞紐和綜合服務的作用。內容升級是破解當前問題的重要措施。

就發揮社會治理功能而言，縣級融媒體中心依托智慧城市建設、“一公里便民服務圈”等城市公共服務項目，及時靈活地收集田間地頭、街頭巷尾的鮮活素材，向上反饋部署落實的有效性，向下回應社會矛盾、治理訴求等，深度激活“新聞+政務+服務”的潛能。如建立信息感知和畫像系統，根據群眾閱讀的反饋，智能分析、主動感知群眾對新聞的需求，有效推動新聞供給，從以生產者為核心到以用戶為核心，實現精準傳播，打造內容精品和傳播爆款。同時，相應提升縣級融媒體中心大數據快速抓取和分析數據的能力，實現數據回流，實時監測和有效識別服務對象，提高信息傳播、發布、回應等有效評估服務的滿意度，以為內容升級提供參考。如通過線上業務流程再造、線上輿情大數據分析功能，動態捕捉群眾關心關注的問題和地方熱點信息，開設建議與反饋功能模塊，開展內容、形式多樣的活動，從基層實際出發，以小切口反映大主題，以小人物折射大時代，打造爆款引流話題內容，為基層主流輿論引導提供數據支撐。

就滿足受眾需求而言，縣級融媒體中心要以擴大受眾基數與提升受眾黏度為目標，建立虛擬互動社群，及時滿足大眾的文化需求、社交需求與公共服務需求。平臺重點主題選材有共鳴感，用戶黏性強，活躍度高，公益活動以正能量引領社會風尚，專題片用優質內容記錄時代風云下的個體命運，打造專屬品牌為媒體融合注入IP動能。如C縣融媒體中心客戶端結合熱點，在2024年春節期間以“元宵樂翻天”“開工大吉，曬曬我的辦公桌”“新春攝影大賽”作為互動話題，豐富活動場景，將活動內容化，豐富與用戶互動的形式，保持平臺的新鮮感，增強用戶黏性，提升用戶活躍度。另外，應持續滿足不同社會群體政治參與、民主監督、公共文化服務、基礎政務服務需求。保持對關乎公眾利益事件的關注，善于傾聽民意、化解矛盾，解決群眾的實際困難，拓展公眾參與公共生活、社會事務的線上線下渠道，滿足公眾對復雜真相的渴望，并減輕部分社會群體的權利焦慮，有效疏解負面情緒。

4. 參與賦能：多元渠道協同參與

縣級融媒體中心以信息的有序流動為依托，恰到好處地激活基層社會建設的積極要素，促進各種治理要素在社會成員和社會組織中的整合，優化治理體制機制，激活治理動能。通過政治系統的各類政治信息連接相關主體，實現對社會公共事務的共同治理。現代化社會治理格局的良性運作需要政府、民眾、媒體、企業等多元主體共同發力、協同參與，而不是僅僅局限于單一的政府部門。縣級融媒體中心作為社會傳播網絡的重要節點，能夠有效凝聚社會群體，實現政府單一主導向社會多元合作、從線下向線上的轉變，由此構建基層社會治理的合力。特別是縣級融媒體應突破人才、技術等方面的限制，以法治思維為前提和基礎，以市場思維為運行邏輯，廣泛、深度、持續參與社會治理實踐。一方面，繼續強化縣級融媒體中心數據收集與處理能力建設，利用政務問政、話題設置、社區互動、連線直播等方式，及時收集和反饋基層社情信息，暢通和規范基層群眾訴求表達，賦予大眾政治參與的權利，將矛盾化解在基層，推動基層社會治理轉型與治理能力提升，發揮其在協商、協調方面的功能，實現其上達民意、下抵民心的治理初衷。另一方面，要進一步優化線上社會組織孵化發展，形成政府和公民、市場、社會組織的良性互動格局。建立多元主體間耦合互動網絡，既要激活基層民眾的責任感和參與活力，搭建基層自治平臺與交互空間，不斷提升基層自治水平，又要鼓勵多元主體開展多種形式的合作，實現政府治理、社會調節、居民自治的良性互動，不斷夯實基層社會治理基礎。

結語

參與式治理扎根群眾和基層社會，充分挖掘基層各類資源，注重回應社情民意，從而更好地激發治理主體活力，促進多樣化治理主體協同共治。多個縣級融媒體中心的案例從參與式治理視角展示了基層媒體在社會治理中的運行邏輯、治理成效和功能意義。作為治理媒介化的一種表征，某種意義上也是媒介化社會發展的必然結果，并體現為一種媒介技術和基層社會治理體系深度互動的過程。深入推進參與式治理，推動縣級融媒體中心科學運行并構建上下貫通、左右協同的社會治理共同體，實現新聞傳播、服務傳播、社會傳播、輿論引導和社會治理的有機統一。縣級融媒體中心嵌入治理過程，是引導基層社會自下而上發起有秩序、有組織、有活力的參與式治理，對培育基層社會力量，顯著提升群眾的參與感、獲得感、幸福感，建構卓有成效的基層治理范式意義重大、影響深遠。

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The Development of County-Level Integrated Media Center fromthe Perspective of Participatory Governance

GAN Tian1， YIN Jun2（1.Academy of the Zhonghuaminzu Community， Ningxia University， Yinchuan 750021， China; 2.School of Literature and Journalism， Chongqing Technology and Business University， Chongqing 400067，China）

Abstract： This paper discusses the operation logic and practical approach of the development of county-level integrated media center from the perspective of participatory governance. In terms of political logic， the county-level integrated media center makes the grassroots political information effectively embedded in the social governance system， and promotes the governance subject to play the role of effective governance effectively. In terms of media logic， participatory governance effectively activates the dynamic mechanism of information dissemination， which profoundly influences the governance process with its unique media narrative framework. In terms of market logic， the county-level integrated media center promotes the local-leaning of governance resources， the diversification of governance subjects and the realization of the top-level design goal of participatory governance. This paper further argues that to promote the modernization of grassroots governance system and governance capacity， county-level integrated media center needs to activate its social governance function and focus on four dimensions： system empowerment， technology empowerment， content empowerment and participation subject empowerment.

Key words： participatory governance; county-level integrated media center; operation logic; governance capacity

（責任編輯：呂曉東）

基金項目：國家社會科學基金青年項目“鄉村治理視域下西部地區縣級融媒體中心公共文化服務機制建設研究”（23CXW033）；重慶市社會科學規劃重大項目“成渝雙城經濟圈全媒體元宇宙發展”（2022WT38）；重慶市研究生教育“課程思政”示范課程、教學名師和示范教學團隊項目“融合新聞報道實務”（YKCSZ23146）

作者信息：甘田（1989— ），女，內蒙古呼和浩特人，寧夏大學中華民族共同體研究院博士后、講師，主要研究方向：民族地區公共管理、社會治理與傳播研究；通訊作者殷俊（1978— ），男，四川成都人，重慶工商大學文學與新聞學院院長、教授、博士生導師，主要研究方向：認知神經傳播、全媒體傳播、輿論傳播研究。