艱難的變革：國有企業改革的回顧與思考（四）

攻堅階段的國有企業改革

國有困難企業的政策性關閉破產

國有困難企業的政策性關閉破產工作，是從1994年由國家經貿委組織的“優化資本結構”城市試點開始起步的。最初的試點城市是18個，1996年經國務院批準擴大到58個，1997年繼續擴大到111個，基本已經擴展到全國。試點范圍的迅速擴大反映出改革試點政策已得到高度認同和渴求，這項艱難的探索性工作為國有企業改革脫困準備好了一把真正的“殺手锏”。

國有困難企業關閉破產是一場大規模的結構調整，最直接的目的是讓資不抵債、扭虧無望的國有企業有可能通過破產機制退出市場。這個目標本身意義重大，只有讓困難企業能夠實現正常退出，市場競爭優勝劣汰的機制才能發揮作用，而其更深層次的價值在于，通過這種方式來化解在經濟轉軌中必然帶來的結構性矛盾，國家的產業結構才有可能優化。這對于中國的經濟體制改革來說意義更加重大。

我國的國有企業大部分是在計劃經濟時期建立的，即使在改革開放之后，在相當長的一段時間內也是按照計劃經濟的模式建設的。計劃經濟配置資源的出發點與市場經濟完全不同，經濟發展的環境也不一樣。計劃經濟時期建設的企業轉軌到市場經濟后從體制和結構上不一定能適應，有些甚至難以生存。形成了經濟轉軌中的結構性矛盾，需進行主動、有效的調整，這是我國經濟體制改革面臨的最大挑戰之一。國有困難企業的政策性關閉破產工作，就成為我國改革過程中最重要也是最艱難徹底的調整方式。

國有困難企業政策性關閉破產工作的正式提法為“國有企業兼并破產和職工再就業工作”。除了企業破產之外，還有企業兼并和減員增效兩種方式。

當時國家之所以提倡企業兼并和減員增效兩種方式，是因為社會承受能力不足，擔心企業破產過于集中而影響社會的穩定，有一段時間在政策上還強調“多兼并，少破產”。因此，1997年和1998年實施的項目分布是：企業破產1031戶、企業兼并2540戶、減員增效1494戶。但是，企業兼并和減員增效兩種方式的實施效果有很大的不確定性。

減員增效企業雖然大部分減少了虧損，但真正實現了扭虧的很少，1998年實施的減員增效項目中只有5.5%的企業實現了扭虧。企業兼并有一些成功的案例，但出現的問題也很多。一些地方政府操作“拉郎配”，強令本地優質企業去兼并困難企業以享受政策，但結果往往很不理想；也有一些企業利用兼并政策盲目進行“低成本擴張”，使自身背上了沉重的包袱，甚至最終把自己拖垮。

直到1999年之后，隨著再就業中心在全國城市中形成了網絡，社會的承受力提升，這項工作才逐漸調整到以企業破產為主。2000年以后，企業兼并項目也不再安排了。

國有企業破產工作最大的難題，一是如何籌集改革成本，二是如何安置職工。

破產企業職工安置費用通過優先清償給予保障，是國有企業政策性關閉破產與按1986年《破產法》依法破產的最大區別，這將解決企業破產在成本支付方面最大的一個難題。由于優先保障了職工的安置費用，企業破產后債權銀行的清償率都非常低，一般不會到5%，實際上是用銀行的資金補了社會保障，國有商業銀行為此付出了巨大代價。

企業破產后對下崗職工如何管理，這在工作初期也是個難題，1997年全國開始籌建再就業服務中心后，這項工作就有了一個較穩定的依托。1997年3月，國務院決定成立全國企業兼并破產和職工再就業工作領導小組，由國家經貿委為組長單位，國家體改委、財政部、勞動部、中國人民銀行、國家土地局、國資局等部門組成，并邀請全國人大常委會法工委、最高人民法院參加。全國領導小組的日常工作由國家經貿委負責。

由全國領導小組辦公室在充分聽取各省市意見的基礎上，直接提出項目名單，送財政部和中國人民銀行審核，再由中國人民銀行組織相關金融機構提出意見后，報國務院批準下達。工作的重點也越來越突出，主要推進紡織、煤炭、有色、冶金、軍工、制糖等困難行業國有大中型虧損企業的破產。

這樣一套組織體系和計劃管理方式非常必要。

當然，這種工作的組織形式和計劃管理方式確實行政色彩很重，學者們也有一些批評和非議，但這種模式很可能是在當時條件下能保證工作有序推進的有效辦法。

國有困難企業的政策性關閉破產，是整個國有企業改革中推進最為艱難、社會風險最大的工作。在推進過程中群體性事件頻發成為這項工作一個最突出的外在特征。

企業破產引發群體性事件很難完全避免。企業破產使職工失去了工作崗位，而企業之所以要破產的原因與職工基本沒有關系。尤其是一些老工業基地的大型國有企業，往往是一家人、幾代人都在同一家企業工作。雖然政府為下崗職工支付了經濟補償金，但企業破產對職工切身利益的沖擊實在太直接、太大了，化解群體性事件幾乎成為國有企業關閉破產工作中一個標配的任務。

為緩解企業破產對社會穩定的沖擊，地方政府想了各種各樣的辦法。一種相當普遍的做法是，以破產剩余資產首先重組一家新企業，然后安排一部分下崗職工再就業，部分地緩解一些矛盾。這種做法一開始并未得到高層的認可，但最后這種做法也被默許了，底線是再就業的職工必須轉換身份、重組的企業不能仍然是國有企業，以保證新重組的企業不會再作為傳統的國有企業出現第二次破產。

由于地方黨委、政府要對本地的社會穩定負總責，在當地有國有企業操作破產時，政府都要組織清算組進入企業，主要是做穩定職工的工作。當時提出的口號是“無情破產，有情操作”。一旦有群體性事件發生，負責破產操作的政府部門要在第一時間組織工作組到基層做工作。工作組基本都會被下崗職工圍困，多少個小時不讓吃飯、不讓上廁所；工作組成員打不能還手、罵不能還口，只能耐心跟群眾做政策解釋工作，直到警察把他們救出來；解救出來后，往往還要再次返回繼續做工作，直至事態平息。很多省市工業系統負責國有企業改革的同志大都有這樣不堪回首的經歷。

資源枯竭礦山企業關閉破產有關問題。1998年為解決煤炭和有色金屬行業的困難，中央向地方政府下放了一批中央直屬企業。這些企業中有一些是資源枯竭的礦山和需要破產退出的困難企業，它們的破產是工作中的難點。

一是作為中央下放的企業，各項破產成本的支出責任往往并不十分清晰，而企業和職工都是拖不起的，工作稍有遲緩就會出事。二是其中有不少資源枯竭的礦山企業，地處偏遠、缺乏社會依托，職工再就業的機會很少，處置面臨一些特殊的困難。三是這些企業規模都比較大，職工人數很多，聚集程度較高，非常容易出現群體性事件。中央下放的有色金屬企業中，需要破產的有198戶，涉及職工61萬人；1999年在國有重點煤礦中，資源已枯竭的煤礦有124處，涉及職工88萬人。

為明確中央下放企業破產相關費用的支出責任，國務院于1999年5月下發了《研究遼寧部分有色金屬和煤炭企業關閉破產有關問題的會議紀要》。

“33號文件”對職工安置的經費來源、離退休人員養老金拖欠、公共設施移交地方后的補償等問題做出了比較具體的規定，劃分了中央與地方的支出責任。

資源枯竭礦山的轉型處置是世界各國都曾遇到過的難題。發達國家一般的做法是：制定中長期調整規劃，逐步關閉礦山，多渠道安置員工；同時，投入資金、制定優惠政策，幫助當地逐步實現產業轉型。這個過程一般都很長，法國關閉國內煤礦歷時20年，日本關閉本國煤礦用了30年。按理說，資源枯竭礦山的關閉和企業因經營不善而破產在性質上完全不同，但當時由于沒有專門制訂的政策，除了國有企業政策性關閉破產之外找不到別的處置方式。

與一般的國有企業破產相比，資源枯竭的礦山企業破產的難度要大很多。本溪煤炭實業有限公司（簡稱本煤公司）是全國第一家實施整體破產的大型國有煤炭企業，是中央下放企業之一。本煤公司有90多年的開采歷史，進入20世紀80年代后，煤礦資源逐漸枯竭，煤礦進入了衰老報廢期，企業還有全民所有制在職職工1.5萬人，全民離退休職工2.1萬人；集體所有制在職職工1.6萬人，集體離退休職工兩千多人。

1999年7月，本溪煤礦公司的破產進入了法律程序，由本溪市負責操作。破產過程中出現了大量群體性事件。職工累計上訪、信訪達到10萬人/件次，上訪人員堵塞鐵路15次、阻斷公路28次、沖擊省市兩級黨政機關上百次，最多時聚集了近萬人。

事件發生后，國務院立即派出由國家經貿委牽頭、有關部門組成的工作組到沈陽、本溪研究解決問題。工作組在現場深入研究了有關的政策問題，聽取了企業和地方政府的意見，形成了《關于研究本溪煤炭實業公司破產有關問題會議紀要》，對相關政策進行了調整完善，這個紀要后來被稱為“本煤政策”。這次政策調整對本煤公司破產的繼續實施和事件的逐步平息起到了關鍵作用。

在此基礎上，由中央財經領導小組辦公室牽頭，組織有關部門對涉及的政策問題進行了深入調研。2000年6月，出臺了《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于進一步做好資源枯竭礦山關閉破產工作的通知》，即“中辦發2000年11號文件”，內容比本煤政策更加規范和全面，在職工安置政策方面有新的突破。

這些新的政策適合資源枯竭礦山企業的實際，體現了國家對這類特殊企業和職工應盡的責任。“11號文件”日后成為資源枯竭的礦山企業實施政策性破產的主要政策依據，這個文件的制訂和發布對于我國解決資源枯竭礦山的實際問題具有重要意義。

2001年之后，隨著相關政策不斷完善、各地的操作辦法不斷改進，國有企業政策性關閉破產工作一直按照既定的節奏向前推進，每年都有一批國有大中型困難企業通過這種方式順利退出了市場。2003年，由新成立的國務院國資委，繼續牽頭組織實施國企改革和管理工作。

此時，新的一輪金融體制改革正在醞釀，新修訂的《企業破產法》已經開始征求意見，這都預示著這種特殊時期的企業退出過渡方式最終要向規范的依法破產過渡。在這樣的形勢下，國務院國資委經報國務院同意，開始安排編制“全國國有企業政策性關閉破產工作總體規劃”。并對全國國有大中型困難企業進行一次全面的摸底，梳理出那些應該破產而未能實施的企業集中進行處理，為轉向依法破產做好準備。

2006年1月，國務院辦公廳轉發了全國領導小組《關于進一步做好國有企業政策性關閉破產工作的意見》，即“國辦發2006年3號文件”。“3號文件”高度肯定了國有企業政策性關閉破產工作所取得的成效，明確了總體規劃的實施范圍：共計2116戶企業，涉及國有金融機構債權2272億元，職工351萬人；工作的區域重點是東北等老工業基地和中西部地區，行業重點是軍工企業、資源枯竭的礦山企業和有色金屬困難企業。“3號文件”明確，總體規劃的實施期限為2006-2008年，2008年以后不再實施政策性關閉破產項目。

2006年8月，新修訂的《中華人民共和國企業破產法》正式發布。這部法律在修訂過程中借鑒了國有企業政策性關閉破產工作的實踐，法律的嚴密程度和可操作性有了很大提高。

新的《企業破產法》在企業進入破產程序后增加了一個重整的程序，為困難企業的處置提供了更多的選擇。新的《企業破產法》把破產企業對職工所欠的工資、保險費和應當支付的經濟補償金都列為破產財產清償的第一順序。這一改變無疑會增加債權人的損失，但對破產實施的可操作性非常重要，為日后國有困難企業進行依法破產打好了基礎。

到2008年底，在國務院規定的期限內，總體規劃中的2116戶企業全部完成了審核工作，并開始進入破產的操作程序。

在2008年之后，國務院國資委對相關歷史數據進行了匯總。從1994年18個優化資本結構城市試點開始，通過國有企業政策性關閉破產的途徑，一共有5010戶國有大中型困難企業退出了市場，涉及在職職工和離退休職工共984萬人。

國有企業政策性關閉破產是一項在特定時期、用特定方式、幫助特定企業退出市場的專項工作，是一場規模空前、難度空前的結構調整。在國有企業改革的攻堅階段，這項工作為實現國有企業的改革脫困目標發揮了極其重要的作用。其重大意義主要在于：

第一，突破了長期以來國有企業不能夠破產的觀念障礙，解決了以往國有企業因難以破產涉及的大量復雜問題，制訂完善了一系列非常具體的操作性政策。由此，在國有企業中初步建立起優勝劣汰的機制。

第二，化解了大量經濟轉軌國家必然會產生、也必須解決的結構性矛盾，甚至與經濟體制轉軌并無直接關系的資源枯竭礦山、軍隊所辦企業等問題也納入這種方式中解決。由此，國有經濟的結構得以優化。

第三，這是在國有企業改革中對社會穩定沖擊最大、最為驚心動魄的工作。改革中的利益調整和社會沖突不可避免，通過各級政府的艱苦努力，中國的經濟體制改革挺過了社會風險最高的階段。

從1994年18個優化資本結構城市試點開始，到2008年總體規劃執行完畢為止，這項工作有頭有尾、有始有終。在14年極為艱難的推進改革過程中，面對大量復雜的具體問題、尖銳的利益沖突、多方向的博弈，相關的政策和工作方法在不斷調整和完善，但始終沒有放棄，并最終實現了既定的目標。這對于一直在摸著石頭過河、在探索中推進的國有企業改革來說，是非常不容易做到的事。

再就業中心和社會保障制度建設

對中國的國有企業改革而言，最難的問題一直是“錢從哪里來、人往哪里去”。其中人員的分流安置問題涉及社會的穩定；國企改革和結構調整能走多快、能走多遠，很大程度上取決于這個制約因素。

在國有企業三年改革脫困時期，人的問題尤為突出。當時的情況是：國有企業人浮于事非常普遍，即使經營情況尚好的企業，也有減少富余人員的迫切要求；國有中小企業改革和國有企業政策性關閉破產工作已經全面展開，大量職工下崗已不可避免；我國農村剩余勞動力正在大規模進入城市尋找工作，國有企業的富余人員、下崗職工在就業成本上完全沒有競爭力；由于配套的體制建設遠遠不到位，企業之外缺乏一個有效的社會保障系統作為安全網。

國有企業內部的富余人員究竟占多大比例？一般估計在40%左右。幾個典型企業的例子是：中石化分拆上市時股份公司進入了51萬人，存續企業（非上市部分）有70萬人；中石油分拆上市時股份公司有48萬人，存續企業有100萬人。當然，存續企業中還有非主業資產和辦社會機構；但另一方面，股份公司的用工也絕非精干，這兩家公司可比產品的人均產出大約為國外油公司的十分之一左右。

人員過多造成的問題首先是人工成本過高。單一員工的成本并不高，但加總的人工成本很高，很大程度上抵消了我國人工成本低的競爭優勢。造成的另一個問題是企業難于管理。能進不能出，定崗定員難以做到，很多管理制度不能真正落地。因此，減少企業富余人員一直是中國國有企業改革的一個重要內容。

富余人員減員存在觀念上的障礙，更大的問題在于當時在企業之外沒有一個社會保障的安全網。那些年，即使一些企業通過內部改革硬化了用工機制，由于沒有構建健全社會保障機制企業富余人員也只能在企業內部自行消化，而國有企業三年改革脫困正好處在我國社會保障制度轉型的空檔期。

在計劃經濟時期，我們對國有企業職工實際上有一套保障制度，但性質是單位保障制。職工的保障責任由其工作的企業來全部承擔，當時的國有企業職工都是“單位人”，離開了工作單位，所有的保障都會懸空。這種單位保障制度契合計劃經濟時期的運行，國有企業與政府在財務上直接聯通，企業的保障支出多了利潤上繳就會少一些，保障支出不夠政府就有責任給予補貼。

改革后國有企業進入了市場，企業自身沒有了保障，政府與國有企業的財務補助關系也被切斷。一個自身沒有了安全保障的主體，已經不可能再為職工承擔保障責任。

市場經濟中的社會保障必須是社會化的。社會化的保障制度還沒有建立起來。國有企業改革不得不在沒有社會安全網的狀態下推進，但職工分流安置不是企業自身能解決的。

面對越來越大的職工下崗壓力，各地政府發揮了極大的主動性和創造性，尤其是第一批18個優化資本結構的試點城市。這些城市要率先試點國有困難企業的破產，也就要率先想辦法去破解職工分流安置這個大難題。

青島市在1995年前后在全市實施了“雙優工程”，優化資本結構的試點與優化勞動力資源配置相結合。上海市探索的則是日后推廣到全國的再就業服務中心。當時上海市屬國有企業分流安置職工的壓力非常大。作為全國最重要的老工業基地，上海市屬國有企業的數量多、職工人數多，而且有相當多的勞動密集型企業，如上海國有紡織工業系統有職工55萬人，國有輕工業系統有職工40萬人。這兩個系統的國有企業歷史上貢獻很大，曾經創造出眾多的國內知名品牌。

1996年初，再就業中心在上海紡織控股公司和儀電控股公司率先成立。之前，上海紡織控股公司下屬12家國有紡織企業準備破產，但因為職工無法安置一直不能實施；再就業中心建立后，先把職工托管出去，企業才得以進入破產程序。

對進入再就業中心的下崗職工，上海市明確不僅要“管”起來，還要想辦法“流”起來，使其盡快走出中心實現再就業。為此上海市對下崗職工進行了大規模的再就業培訓，幫助下崗職工提高再就業技能。上海市規定，全市各行各業需要招工的，都要先去再就業中心招聘下崗職工 。

由于多方面的支持和扶持政策，走出再就業中心、實現了再就業的下崗職工比重越來越高。在實際工作中，進入再就業中心實際上是一種“托底性”的安排，有了這個“底”，就可以采取更多的方式分流安置職工，如提前退休、自謀職業、停薪留職等。

對上海市建立再就業中心的成功實踐，中國人民銀行、國家經貿委和勞動部等部門及時進行了調研和總結并上報，受到了黨中央和國務院領導的高度重視。1997年1月，黨中央、國務院召開了全國再就業工作會議，會上充分肯定了上海市建立再就業中心的做法，決定在全國國有企業廣泛建立下崗職工再就業中心，并明確了建立“三條保障線”的任務。

1998年5月，黨中央、國務院再次召開全國國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工作會議。會后，下發了《中共中央、國務院關于切實做好國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工作的通知》，即“中發1998年10號文件”。這個文件對再就業中心建設和相關工作提出了更加明確和具體的要求。

兩次全國再就業工作會議后，各地再就業中心建設明顯加快。到1998年底，全國各城市的再就業中心已經基本形成網絡。

依托再就業中心平臺，各地政府根據國務院的要求，結合本地實際又進行了多方面的探索，主要方向是促進下崗職工再就業。

再就業中心安置的主要是破產企業或困難企業的下崗職工。在三年改革脫困期間，一些經營狀況比較好的國有大型企業也在想方設法減少企業內部的富余人員，主要方式是“內部退養”和“協議解除勞動關系”。

在依靠再就業中心分流、安置、管理下崗職工的同時，我國新的社會保障制度的建設也在加快。 2001年國務院下發了《完善城鎮社會保障體系試點方案的通知》，決定從當年7月起在遼寧省開始進行試點。

遼寧省的試點工作開始之后，國務院下發了一系列有關社會保障制度建設Hc2tJnSPxgh/cmr+iqDbFKzel0bNdtwwMpzNyv04PHc=的基礎性文件，涉及養老保險、失業保險、基本醫療保險、城市居民最低生活保障等多個方面，構建出新的社會保障制度體系基本的政策框架。

從2003年開始，根據國務院的統一部署，各地陸續開始撤銷再就業中心。此后國有企業的下崗職工不再進入再就業中心，而是直接進入社會保障系統實現了下崗職工基本生活保障向失業保險的“并軌”。

“再就業中心”已經成為一個歷史名詞，但它標志著一段特殊的改革歷史時期。在國有企業改革脫困任務非常緊迫的形勢下，建立一個完整有效的社會保障系統無論如何也來不及。黨中央、國務院肯定了地方建立再就業中心的成功經驗，并在全國進行推廣。這是意義重大、非常及時的決策。

在1997-2003年期間，國有企業累計有2700多萬名下崗職工進入了再就業中心，得到了有效管理并保障了基本生活，其中有1850萬人通過多種渠道和方式實現了再就業。作為社會保障制度臨時性的替代物，再就業中心直接支持了當年的改革和結構調整，緩解了國有企業職工大規模下崗對社會穩定的沖擊，為新的社會保障制度的建設贏得了寶貴的時間。

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