耕地“進出平衡”實施問題與對策研究

摘要 我國實行最嚴格的耕地保護制度，在耕地數量不斷減少和耕地“非糧化”現象日益突出的背景下，國家提出了嚴格管控耕地與其他農用地、農業設施建設用地內部結構調整的耕地“進出平衡”制度。基于第三次全國國土調查及年度變更調查數據，分析南京市2020和2021年耕地“進出平衡”實施現狀及存在的主要問題，結合南京市已有實踐，從明確轉進轉出規則、加強項目資金保障、完善指標交易機制、加強全流程監管等方面提出了相關對策建議，以期為完善耕地“進出平衡”政策和管理辦法，推動“進出平衡”制度的路徑設計提供借鑒和參考。

關鍵詞 耕地“進出平衡”；實施問題；對策建議

中圖分類號 F205 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2024）15-0264-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.15.056

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Implementation Difficulties and Countermeasures of Cultivated Land “in and out of Balance”—A Case of Nanjing City

JIANG Hai-ning1， LIU Yang2， XU Ling1，2 et al

（1.Nanjing Municipal Bureau of Natural Resources and Planning， Nanjing， Jiangsu 210000;2.Nanjing Land Consolidation and Collective Land Expropriation Management Center， Nanjing， Jiangsu 210000）

Abstract Our country implements the most strict cultivated land protection policy. Under the background of the continuous reduction of cultivated land and the increasingly prominent phenomenon of cultivated land “non grain”， the country puts forward cultivated land “in and out of balance” policy to strictly control the adjustment of the internal structure of cultivated land， other agricultural land， and agricultural facility land. On the basis of the existing data， this paper analyzes the implementation status and existing problems in Nanjing of the current policy of cultivated land “in and out of balance”， and puts forward relevant countermeasures combined with the existing practices in Nanjing， in order to provide reference for improving the policy and management methods of cultivated land “in and out of balance” and promoting the path design of “in and out of balance” system.

Key words Cultivated land in and out of balance;Implementation difficulties;Countermeasures

第三次全國國土調查（三調）數據顯示，我國共有耕地1.278 7億hm2，耕地數量在10年間減少了0.075 3億hm2［1］，違規占用耕地、改變耕地用途等問題依然十分突出。在“占補平衡”政策嚴格管控建設占用耕地的情況下，耕地減少的主要原因是國土綠化和農業種植結構調整［2］。當前農用地轉為建設用地的法律法規已經較為完善，但農用地內部各地類之間的轉化仍缺乏制度性的約束，耕地轉為林地、草地、園地等現象凸顯。為落實最嚴格的耕地保護制度，國家進一步在從嚴落實耕地轉為建設用地“占補平衡”的基礎上，提出了嚴格管控耕地與其他農用地內部結構調整的“進出平衡”，為各地落實耕地保護政策指明了新的路徑方向。但當前耕地“進出平衡”的“先進后出”機制、項目庫建設、指標交易、動態監管等相關的配套政策和法律制度還不完善，耕地轉出和耕地轉進具體要求以及耕地“進出平衡”實施范圍和管控要求等仍需進一步明確。因此，分析“進出平衡”方案編制及實施過程中存在的問題并提出相應的對策建議，對完善耕地“進出平衡”政策和管理辦法，推動“進出平衡”制度的路徑設計，進一步豐富耕地用途管制理論體系具有重要的理論和實踐意義。

1 耕地“進出平衡”與“占補平衡”的關系

由表1可知，“進出平衡”制度與“占補平衡”制度都是耕地用途管制制度的重要內容，其中以“占補平衡”為核心的土地用途管制制度重點是針對建設大量占用農地導致耕地面積急劇減少、糧食安全受到嚴重威脅的現狀，對農用地轉為建設用地進行嚴格管控。這項制度實行以來，有效減少了盲目占用耕地或亂占濫用耕地搞建設的現象，在總量上保證了耕地的“補大于占”，為實現我國耕地的總量平衡發揮了積極重要的作用［3-4］。然而基于當前我國耕地保護面臨的新形勢、新問題和新要求，耕地“進出平衡”制度重點是對耕地轉為其他農用地或農業設施建設用地等“非糧化”行為實行嚴格管控，關鍵是保障糧食產能總量動態平衡［5］。

除了在管控的對象上有所差異外，耕地“進出平衡”與耕地“占補平衡”在耕地流向以及補充來源方面有著本質區別。“進出平衡”中耕地流向主要為林地、園地等其他農用地及農業設施建設用地，指標來源于非耕農用地；而耕地“占補平衡”主要是指耕地轉為建設用地，指標來源為非耕地（二調為耕地除外）。此外，由于耕地“進出平衡”和“占補平衡”的指標實行獨立管理。根據江蘇省《關于加強耕地保護嚴格耕地用途管制的通知》要求，即可恢復、工程恢復類農用地補充耕地僅可用于耕地“進出平衡”，不能用于“占補平衡”。從“占補平衡”到“進出平衡”，從建設占用耕地的管控到農用地之間互相轉化的管控，逐步全面壓實耕地保護責任，為保障國家糧食安全筑牢了根基。

2 南京市耕地“進出平衡”實施現狀與存在問題

2.1 南京市三調以來耕地“進出平衡”情況

2.1.1 耕地轉進情況。

根據南京市2020、2021年度國土變更調查數據，由圖1可知，2020年，南京市耕地轉進總規模1 769.98 hm2。全市耕地轉進來源主要包括林地、坑塘水面、草地、溝渠、農村道路、園地、設施農用地、田坎等地類，其中由林地、坑塘水面、草地轉入的規模占耕地轉入總規模的88.14%。

2021年，南京市耕地轉進總規模3 890.97 hm2。全市耕地轉進來源主要包括坑塘水面、林地、草地、溝渠、園地、農村道路、設施農用地、田坎等地類，其中由林地、草地、坑塘水面轉入的規模占耕地轉入總規模的94.08%。

相對于2020年，2021年的農用地內部耕地轉進規模大幅升高，均以林地、坑塘水面轉進為主，2021年坑塘水面轉進最多，主要分布在高淳區圩區，多為受災蟹塘復墾為耕地。

2.1.2 耕地轉出情況。

由圖2可知，2020年，南京市耕地轉為其他農用地1 425.36 hm2，主要流向林地、坑塘水面、農村道路、園地、設施農用地、草地、溝渠、田坎等，其中轉出為林地、坑塘水面和農村道路的占總轉出規模的85.02%。

2021年，南京市耕地轉為其他農用地3 566.55 hm2，主要流向林地、坑塘水面、園地、農村道路、設施農用地、草地、溝渠等，其中轉出為林地、坑塘水面、園地、農村道路的規模占總轉出規模的95.51%。

相對于2020年，2021年的耕地轉出規模大幅升高，耕地轉出以林地、坑塘水面、園地、農村道路為主，轉出為林地的部分多為“三調”前在耕地上栽植的苗圃幼苗，至2021年達到其他林地的郁閉度標準（≥0.1、＜0.2）相應變更為林地。

2.1.3 “耕地轉進”和“耕地轉出”特征分析。

（1）“耕地轉進”和“耕地轉出”的地類均以林地和坑塘水面為主。

2020—2021年，“耕地轉進”來源主要為林地和坑塘水面，其中，2020和2021年林地和坑塘水面轉進量占年度耕地轉進總量的比重分別達82.53%和84.26%。而“耕地轉出”的主要去向也是林地和坑塘水面，其中，2020和2021年流向林地和坑塘水面的耕地面積占年度耕地轉出總量的比重分別達68.57%和85.07%。地處低山丘陵地區的南京市浦口區、六合去花卉苗木產業發展歷史悠久，南部水網圩區的高淳區水產養殖業發達，其他林地與坑塘水面成為“耕地轉進”和“耕地轉出”涉及的重點地類。

（2）“轉進”耕地多劃入了新一輪永久基本農田。

2021年“耕地轉出”因發生于國務院“兩通知”發布時間之后，按政策要求應恢復整改。因此，2021年“耕地轉出”規模中仍有2 922.92 hm2劃入了新一輪永久基本農田，占全年度“耕地轉出”規模的81.92%。

為完成上級規劃下達的永久基本農田劃定任務，2020、2021年“耕地轉進”多劃入了永久基本農田，規模分別為1 509.83、2 503.21 hm2，占全年度轉進規模的85.13%和64.17%。

（3）年度變化差異大。

2020—2021年，南京市耕地轉進、轉出規模大幅提高。一方面是由于不可抗拒因素。2020年，高淳區勝利圩蟹塘因當涂縣石橋南圩決堤受災，當地政府綜合考慮圩區土壤有機質含量高、水體質量不佳、養蟹效益不理想的現狀，將該區蟹塘重建為連片高標準農田，導致2021年耕地轉進規模大幅提高。另一方面在于為保障糧食安全，國家加強耕地“非農化”“非糧化”管控，各級黨委和政府保護耕地積極性和主動性明顯增強，多措并舉扎實推進耕地恢復工作，2021年國土變更調查加強了耕地轉出的地類調查，同時為實現耕地總量不減少，相應加大了耕地轉進的力度。

2.2 南京市耕地“進出平衡”存在的問題

2.2.1 耕地轉進和轉出實施范圍待細化。

目前全國大部分地區還未發布耕地“進出平衡”方案的編制規范、數據標準，方案審批流程也未能細化，各地方政府在進行方案編制以及政策落實時缺乏詳細具體的指導，只能一邊研究一邊開展工作，對地方實施“進出平衡”政策形成限制，導致工作進度緩慢［6］。《江蘇省關于落實耕地“進出平衡”的實施細則（試行）》僅原則性地提出了耕地轉出和轉進的要求，但在進行耕地轉進和轉出的實際操作過程中對于其實施范圍仍存在很多問題。首先，“耕地轉出”原則上不得轉為建設用地和未利用地，因此對于耕地轉出的類型和條件需要進行一定程度的限制。其次，要做好耕地“進出平衡”與“三區三線”劃定工作的銜接，特別注意永久基本農田不能納入“進出平衡”的范圍；同時，還應進一步明確耕地轉進和耕地轉出項目與國土空間規劃、生態空間管控區、生態保護與修復規劃、河湖管理范圍線、高標準農田及其他相關規劃等的銜接情況，避免造成資源的浪費。

2.2.2 耕地“進出平衡”項目資金來源不明確。

《江蘇省關于落實耕地“進出平衡”的實施細則（試行）》中提到，除農民個人在自己承包地上自行將耕地轉為其他農用地的以外，耕地轉出的相關實施主體應根據使用耕地情況，由縣級人民政府明確承擔耕地轉進任務或復墾實施費用，資金不足部分由縣級財政統籌保障、“兜底”落實。耕地“進出平衡”成本包含青苗補償費、土地流轉費用、土地復墾費用、作物收益、地塊后期管護費用等，所需費用需完全從有限的縣級財政資金中支出，沒有體現耕地轉出占用主體的經濟責任［7］。且依據歷年國土變更調查結果中耕地流量數據，農村耕地“轉出”需求旺盛，若全部由縣人民政府統籌保障、“兜底”落實，“兜底”規模龐大，所需的耕地轉進財政資金壓力更是巨大。因此，耕地“進出平衡”項目的實施不能全部依靠政府財政，還應當積極尋找其他合法的資金渠道。

2.2.3 耕地“進出平衡”指標交易規則確定難。

目前耕地“進出平衡”指標交易尚處于摸索階段，存在如下問題，需要在后續研究過程中進一步完善：①指標來源。目前，耕地“進出平衡”的指標交易來源及類型還需要進一步明確。②指標價格。由于復墾費用、青苗補償費、流轉費用等的不同，新增耕地實施成本也不同，因此存在指標交易價格確定難的問題。③收益分配。目前耕地“進出平衡”指標利益分配機制尚不完善，利益主體不明確。④交易模式。耕地“進出平衡”指標的交易模式和交易范圍是否參照耕地“占補平衡”的模式進行還是重新探索新的指標交易機制，這些都是急需解決和完善的問題。

2.2.4 耕地“進出平衡”后期監管需強化。

耕地“進出平衡”項目中，耕地的轉進和轉出完成之后并不意味著項目的結束，后期的管護和考核也是極為重要的。特別是對于轉進的地塊，應當與耕地“占補平衡”一樣進行嚴格的監管，但是目前只是宏觀性地提出要對地塊進行監督核查，缺乏詳細的監督管理辦法；在耕地轉出方面，由于糧食和其他的經濟作物相比，在利潤上的差距日益增加，對于農民受到種糧收益差的驅動，自行調整種植結構導致的這部分耕地轉出的監管難度較大［8］。此外，對于轉出范圍內的鐵路、公路等用地紅線外建設綠化帶、綠色通道，占用一般耕地的權屬問題及后期是否按照建設用地管理，也需要進行進一步探討。

3 南京市耕地“進出平衡”制度的實施路徑

3.1 南京市耕地“進出平衡”的探索

3.1.1 及時編制年度“進出平衡”總體方案。

根據《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》要求，縣級人民政府應及時組織編制年度耕地“進出平衡”總體方案，并及時組織實施。為進一步規范耕地“進出平衡”管理，指導地方科學合理編制年度耕地“進出平衡”總體方案并穩妥實施，切實提高耕地“進出平衡”工作的可操作性，江蘇省自然資源廳結合本省實際，面向基層需求，在廣泛征詢意見的基礎上，研究制定了《江蘇省年度耕地“進出平衡”總體方案編制指南（試行）》，明確了方案成果編制、審查、備案等要點。在各上位文件的指導下，南京市各區制定了2022年度耕地“進出平衡”總體方案，進一步明確了實施耕地“進出平衡”的具體工作任務，分析了本地區耕地轉進潛力與轉出需求，對年度耕地“進出平衡”的實施進行了評價，同時制定了項目資金籌措方案，并建立了一套完善的保障措施，以確保可以長期穩定利用的耕地不再減少，進一步夯實糧食安全基礎。

3.1.2 開展耕地恢復潛力調查評價。

為全面摸清耕地恢復潛力情況，科學合理、穩妥有序地推動耕地恢復工作，江蘇省自然資源廳于2022年9月在全省部署開展耕地恢復潛力調查評價工作。以三調和年度國土變更調查數據為基礎，將標注屬性為即可恢復和工程恢復類圖斑，以及未標注恢復屬性的地方自選潛力調查圖斑作為調查評價對象，全面摸排耕地可恢復類型、分布、數量、現狀使用情況等底數信息，逐地塊、分類型評價確定每個圖斑的恢復潛力，形成集面積、類型和分布于一體的縣級耕地恢復潛力調查評價成果數據，為推動耕地恢復工作提供決策依據。

3.1.3 加強耕地“進出平衡”備案監管。

為及時掌握耕地“進出平衡”工作情況，利用信息化手段強化備案監管，江蘇省結合地方實際研究開發了耕地“進出平衡”備案監管系統，并予線上運行。各區耕地“進出平衡”總體方案經縣級人民政府批準后，由區自然資源主管部門行文至省廳，并將縣級年度耕地“進出平衡”總體方案錄入系統，運用系統開展耕地轉進、耕地轉出項目預檢、年度耕地“進出平衡”總體方案備案、耕地轉進項目實施備案、實施日常監管等工作。南京市自然資源主管部門要加強指導把關，運用系統對所轄行政范圍內耕地“進出平衡”落實情況進行監管。南京市高度重視工程后期管護工作，按照誰使用誰管護的原則，建立責任制。同時，建立了耕地“進出平衡”項目庫，做到圖、數和實地相一致。在后期監管方面，由鄉鎮政府與項目所在地村民委員會簽訂后期管護合同，明確管護范圍、管護內容、管護期限、雙方的權利與義務及獎懲事項等。村委會每季一次向鄉鎮政府匯報項目工程管護情況，對發現破壞項目工程的行為，應及時制止。

3.2 耕地“進出平衡”實施的對策建議

3.2.1 進一步明確耕地轉進與轉出規則。

在《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》和《江蘇省關于落實耕地“進出平衡”的實施細則（試行）》的政策框架下，明確耕地轉出和耕地轉進的類型和規則。結合耕地“非農化”和“非糧化”文件規定，梳理耕地“非糧化”類型，進一步界定耕地轉出類型體系，細化轉出的范圍與要求。

首先，對于耕地轉進，其主要來源是農用地內部地類，重點是即刻恢復、工程恢復農用地，還包括農業設施建設用地、建設用地和未利用地。同時應充分考慮耕地后備資源和耕地質量，確保足額優質補入。此外，還需明確耕地不得轉進的范圍：①已批準用地范圍內、生態保護紅線范圍內、城鎮開發邊界范圍內的耕地不能作為耕地轉進的來源；②已納入耕地“占補平衡”項目庫的農用地復墾項目不可再作為耕地轉進來源納入耕地“進出平衡”庫。

其次，對于耕地轉出，已納入規劃建設用地范圍的耕地不能作為耕地轉出范圍，防止隨意調整耕地布局，規避落實建設占用耕地占補平衡，確保轉進耕地長期穩定利用［9］。

3.2.2 加強耕地“進出平衡”項目資金保障。

耕地“進出平衡”的項目資金原則上應來源于耕地“進出平衡”的需求申報主體，實施資金保障是制度能夠順利運行的關鍵。因此，耕地“進出平衡”項目的資金不應全部依靠政府，投資方是資金的重要來源。為了提前儲備耕地“進出平衡”指標，基層政府可以加強資金統籌力度，從新增建設用地土地有償使用費、用于農業土地開發的土地出讓金以及其他財政資金中統籌安排專項資金，組織實施耕地恢復，并按照擬恢復耕地的現狀地類、青苗、附著物情況制定補償標準，加大對恢復耕地的管護激勵力度，以實現耕地“先進后出”，確保有關項目及時落地［10］。

3.2.3 完善耕地“進出平衡”指標交易機制。

由于耕地“進出平衡”中新增耕地的最大潛力來源是即可恢復為耕地、工程可恢復為耕地的農用地，而這些農用地的分布區域可能與耕地轉出項目所在區域并不一一對應，且耕地恢復工作會涉及耕地地類的認定和審批，可能需要較長時間。因此，建議各地政府主動發揮統籌作用，預測未來一段時間的耕地轉出需求量，提前儲備一批耕地“進出平衡”指標，確保在實施耕地轉換的年度內及時補充相應的耕地，落實年度耕地“進出平衡”，以便在年度國土變更調查中依法對地類予以變更，同時也為跨鎮街、跨區縣的統籌調劑預留空間。

在指標來源方面，年度變更調查新增加的耕地中，對于無成本的轉進項目，不允許用于指標交易，只有在落實本地區責任目標后有節余的部分才允許用于交易。此外，有些耕地指標需要用于區域范圍內的“耕地進出”項目的平衡，也不能作為指標使用。

在指標交易方面，可以參考耕地“占補平衡”政策，當縣（市、區）政府無法在本行政轄區內實現耕地“占補平衡”時，可在市域或省域內資源條件相似的地區調劑補充。省級層面要對調劑補充的耕地指標進行合理的規范化管理，進一步完善指標價格交易機制，結合地方實際情況，綜合考慮耕地管護費用等因素，制定指標指導價格。

對于耕地“進出平衡”指標市場化后的收益分配問題，可以通過在鎮街以及集體之間進行合理的收益分配，按照“誰實施，誰受益”原則，在機制體制上確立鎮街在指標交易市場中的主導地位，提升鎮街申報耕地轉進項目的積極性，同時可以考慮將一部分收益用于加大耕地補貼力度，更好地對耕地進行保護。

3.2.4 加強耕地“進出平衡”全流程監管。

耕地“進出平衡”項目實施完成后由縣級主管部門負責組織項目初驗，省、市有關部門采取現場踏勘、抽驗等方式對備案的耕地轉出地塊和耕地轉進項目進行檢查，縣級人民政府加強日常監管，對未按縣級耕地“進出平衡”總體方案實施的耕地轉出地塊和耕地轉進項目，責令整改并按規定追究相關人員責任。省、市、縣要充分利用耕地衛片執法監督、遙感影像監測等方式定期開展耕地動態監測，強化對耕地“進出平衡”組織實施的全流程監管，構建常態長效監管機制［11］，并根據工作需要采取現場踏勘、抽驗等方式進行核查，加強對耕地“進出平衡”項目地塊的后續考核。同時，還可以考慮由鎮街進行自發監管，制定績效考核標準，實行利益驅動。

4 結語

當前耕地“進出平衡”政策存在耕地“進出平衡”方案編制亟待細化、耕地轉進和轉出實施范圍有待完善、項目資金來源尚不明確、指標交易規則確定難、耕地轉出項目缺乏詳細的審批過程、后期管護和考核需強化等重點和難點。該研究在分析南京市耕地“進出平衡”實施現狀與問題的基礎上，提出了進一步明確耕地轉進與轉出的類型與規則、加強耕地“進出平衡”項目資金保障、建設耕地“進出平衡”項目庫、完善耕地“進出平衡”指標交易機制、加強全流程監管等對策建議。落實耕地“進出平衡”政策，構建更完善的耕地用途管制制度，任重道遠。

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