檢察機關民事支持起訴范圍檢視

摘 要：檢察機關民事支持起訴大體經歷萌芽、確立和深化發展三個階段，不同時期民事支持起訴范圍有所變化。當前，民事支持起訴的范圍已初步成型，但尚未形成體系，且相關分類尚不統一，存在支持起訴對象不清、糾紛類型不明、訴訟能力障礙評估不準等現實問題，制約民事支持起訴制度的發展。建議從支持起訴對象、利益性質、糾紛類型、障礙事由四個維度考察民事支持起訴的范圍并予以完善。其中，“弱勢群體”表述存在認定局限性，“特殊群體”可以涵蓋自然意義、社會意義下弱勢群體和公共利益下特定群體；民事公益支持起訴和民事私益支持起訴屬于不同利益性質案件類型，前者為“公序”類利益，具有公益屬性，后者范圍為“良俗”類利益，具有“類公益”特性；民事支持起訴適用于侵權之訴、違約之訴等各種訴訟類型；當事人訴訟能力障礙類型涵蓋身體、經濟、信息等方面，應加強障礙事由的分析和查證。

關鍵詞：民事支持起訴 特殊群體 訴權 實質平等 類型化

法諺有云：“無訴權即無當事人，無當事人即無法院。”［1］通常情況下，當事人能夠自主實現訴權。然而，因訴訟能力欠缺、與相對方實力懸殊等原因，實踐中“有民事權益受損者卻無民事訴訟當事人”的現象并不鮮見。新時代背景下，民事支持起訴條款被有效“激活”，支持起訴案件逐年攀升并達致相當規模。如何界定檢察機關民事支持起訴的范圍，方能既更好保障國家、集體或者個人受損的民事權益，又避免公權力對訴權的過度干涉，茲事體大，于理論和實踐均有重要意義。

一、檢察機關民事支持起訴范圍發展脈絡

制度是歷史的產物。對檢察機關民事支持起訴范圍的研究不能僅停留在作為結果的范式層面，還要跨越時空對其進行追問，方能在歷史比較的維度探究該制度的天然基因和基本價值，為當下討論民事支持起訴的范圍提供歷史參照。筆者認為，民事支持起訴大體經歷萌芽、確立和深化發展三個階段，不同時期民事支持起訴范圍有所變化。

（一）萌芽期（1939年—1982年）民事支持起訴的范圍

早在陜甘寧邊區頒布的《高等法院組織條例》（1939年）、《陜甘寧邊區暫行檢察條例》（1946年）中即規定了檢察員“擔當自訴”“協助自訴”等職責，解決當事人自訴中訴訟能力不足問題。新中國成立后，1949年通過的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》規定檢察機關“對于全國社會與勞動人民利益有關之民事案件及一切行政訴訟，均得代表國家公益參與之”［2］，將支持起訴的范圍拓至新廣度，但該規定并未得到很好的實施，并伴隨檢察機關被撤消而失效。與此同時，前蘇聯社會干預理論在我國民事訴訟領域的融入并未停止，學界對社會干預的必要性及范圍進行了深入探討，如有學者指出存在民事權益受到侵犯而不敢、不便、無力提起訴訟的三種情形，認為應當創建一項為他人民事權益提起訴訟的制度，在范圍上“凡是違背實體法律規范，而侵犯他人民事權益的行為，都屬于干預之列”［3］。但同時有學者對“全面干預”持反對意見，認為“無論在立法或司法上都應明確一定的干預范圍，如哪些類別的案件可以干預，哪些類別的案件不能干預，絕對不可以把侵犯他人民事權益的行為統統列入干預之列”［4］。“全面干預”和“限定干預”的范圍之爭，體現出萌芽期社會干預的職權色彩較為濃郁，訴權保障的理念日益增強。

（二）確立期（1982年—2012年）民事支持起訴的范圍

1982年《民事訴訟法（試行）》正式確立支持起訴原則。彼時檢察機關剛剛恢復重建，民事檢察制度方得重新確立，民事審判活動監督也僅為一條原則性規定。1988年9月最高檢成立原民事行政檢察廳，正式探索開展民事審判檢察監督工作。［5］伴隨我國改革開放和民主法治建設進程加快，檢察機關通過援引支持起訴條款在保護社會公共利益和特殊群體權益方面進行了積極探索。2000年，最高檢在《關于強化檢察職能、依法保護國有資產的通知》中明確要求檢察機關對國有資產流失案依法開展支持起訴，有效拓展了支持起訴的利益保護范圍。檢察機關從國有資產即公益訴訟領域切入實際上體現的是檢察機關對國有資產加強保護及探索充分履行法律監督權的姿態。［6］2006年最高檢在《檢察機關為社會主義新農村建設服務的意見》中提出“積極探索對侵害農民工等弱勢群體利益的案件支持起訴”的要求，拓展了弱勢群體范圍并有力帶動支持起訴在私益訴訟中的探索。2012年，最高檢向全國人大常委會作《關于民事行政檢察工作情況的報告》，提出通過支持起訴加強對婦女兒童、進城務工人員、下崗失業人員、殘疾人等合法權益的司法保護，民事支持起訴的對象范圍已初步明確。

（三）深化探索期（2012年至今）民事支持起訴的范圍

2012年民事公益訴訟入法及2017年公益訴訟支持起訴的立法明確，成為支持起訴制度建設的一大進步。但與此同時，《民事訴訟法》歷次修改均未對民事私益支持起訴的范圍作進一步明確，司法實踐中仍主要以出臺指導意見、工作指引等方式繼續探索。如2019年民政部、“兩高”等《關于進一步加強事實無人撫養兒童保障工作的意見》中規定對涉及兒童權益的民事訴訟活動支持起訴。最高檢于2022年3月在《民事檢察部門支持起訴工作指引》中規定了支持起訴的五種情形，以列舉的方式相對明確了民事私益支持起訴的范圍。概括而言，新時代檢察機關在深化探索民事支持起訴工作中對范圍問題保持了開放且審慎的態度：一方面，檢察機關能動履行民事檢察職能，保障訴訟結構平衡和特殊群體的訴權實質平等，支持起訴的范圍不斷豐富和拓展，并趨于具體化、類型化。另一方面，檢察機關秉持了嚴格必要性原則。檢察權為公權力，若支持起訴范圍過于寬泛，難免有公權過分干預私權之虞，導致當事人訴訟結構出現新的失衡，因此，須堅持嚴格必要性原則。

二、當前檢察機關民事支持起訴范圍的考察

經過實踐探索和經驗積累，檢察機關民事支持起訴的范圍已初步成型，但并不全面，且分類尚不統一。如《民事檢察部門支持起訴工作指引》中列舉的五種情形，有的側重于特殊主體，有的側重于糾紛類型，有的側重于障礙事由，不同層面的情形羅列難成體系，規律性的缺乏也不利于指導實踐。范圍不清問題成為制約民事支持起訴制度高質量發展的首要因素，亟需予以厘清。筆者認為，可以從支持起訴對象、利益性質、糾紛類型、障礙事由四個維度考察檢察機關民事支持起訴的范圍，辨析利弊。

（一）支持起訴對象方面

從司法實踐看，民事支持起訴的對象主要是未成年人、老年人、殘疾人、消費者、進城務工人員、遭受家庭暴力及被虐待遺棄的受害人等傳統意義的弱勢群體。［7］傳統意義的弱勢群體具有訴訟能力障礙明顯特征，列入支持起訴的范圍，既是道德和法律的要求，也是社會文明進步的體現。同時也必須看到該種分類的局限性，一是“弱勢群體”缺乏必要的衡量標準。弱勢群體并未非真正的群體，具有分布松散和無組織化的特點。以殘疾人和農民工兩類主體為例，兩者被劃歸弱勢群體的依據并不相同，前者側重生理性特征，后者側重社會性特征。二是“弱勢群體”的界定容易導致“受損害的單位”游離在支持起訴范圍之外。《民事訴訟法》明確規定可以支持“受損害的單位或者個人”向人民法院起訴，而人們往往難以將“單位”和“弱勢”掛鉤。

筆者認為，民事支持起訴對象界定為“特殊群體”更為精準。“特殊群體一般是指那些由于特殊的狀態、處境、身份而特別容易遭受權利侵犯的主體，需要被給予特殊的保護。”［8］“弱勢群體”也可以歸屬于“特殊群體”。司法實踐中須嚴格把握“特殊”的內涵，重點辨別對象是否屬于訴訟能力不足的群體，是否存在訴訟地位的實質不平衡。

（二）利益性質方面

關于檢察機關民事支持起訴的利益性質方面，有觀點認為，檢察機關對所有符合《民事訴訟法》起訴相關規定的案件均有支持起訴的權力。［9］也有觀點認為，檢察機關支持起訴的范圍應限定為與國家和社會公共利益有關的公民權利受侵害案件，無涉國家和社會公共利益糾紛中的受害者，不應成為支持的對象。［10］筆者認為，個人利益與社會公共利益具有辯證統一的關系，僅以公益保護確定支持起訴范圍壓縮了民事支持起訴的適用空間，且明顯與支持起訴原則設置初衷相悖。從利益的可轉化性特征看，私益糾紛在處理不當時會上升為公共利益事件。如果因原、被告雙方的力量懸殊而放縱侵害人的違法行為，實則損害了社會公共利益。［11］特殊群體權益受損害案件往往涉及公序良俗，而公序良俗是民事法律體系中一項重要法律原則，是社會主義核心價值觀的重要體現。其中，“公序”類利益可以通過公益訴訟及支持起訴來維護，“良俗”類利益可以通過民事私益支持起訴來維護。［12］

筆者認為，雖然民事私益訴訟長期存在立法不完善的現實問題，但人民利益無小事，尤其是對于特殊群體權益受損起訴困難的民事糾紛案件，支持起訴實則彰顯出“類公益”的特征，既是對當事人訴權的保障救濟，也是對公序良俗原則的有力維護。

（三）糾紛類型方面

訴權產生的實踐依據是類型多樣的民事糾紛。有學者認為支持起訴制度針對的主要是侵權案件，違約責任不屬于支持起訴的范圍。［13］隨著實踐的發展，更多的觀點認為檢察機關支持起訴“應當無差別地適用于各種訴訟類型，即無論是侵權之訴、違約之訴還是確權之訴，均可以納入支持起訴的對象范圍”［14］。筆者認同該觀點，《民事訴訟法》第15條規定的“受損害”并非專指侵權，因為“受損害”在合同、無因管理等類型中也大量存在。對拖欠農民工工資案件支持起訴，即屬合同糾紛。最高檢公布的首批民事支持起訴指導性案例也包含離婚糾紛、勞動爭議、贍養糾紛等多種類型。

同時，民事支持起訴要與民法基本原則和精神相契合，如《民法典》第979條規定了無因管理中受益人對管理人所遭受的損失負有“適當補償”的義務，實踐中不乏管理人因救助他人而遭受意外傷害甚至喪生的案（事）例，在管理人難以通過訴訟維護合法權益時，為鼓勵相互救助，可以由檢察機關支持起訴，亦符合“有權利必有救濟”的法治原則和社會主義核心價值觀。

（四）障礙事由方面

民事支持起訴對象、類型范圍之符合，并不當然具有支持起訴的必要性，能否支持起訴還需對個案障礙事由進行判斷。從司法實踐看，障礙事由主要有三類：其一是訴訟能力欠缺，比如受監護人虐待的未成年人，不具有訴訟能力；其二是訴訟存在困難，比如索要贍養費的老年人群體，雖然從法律上看具備訴訟能力，實則無力訴訟；其三是確需訴訟維權，比如侵害醫保基金等人民群眾救命錢的案件，通過個人訴訟難以實現應有效果的，確需支持起訴。

民事支持起訴屬于社會治理型監督范疇，當事人訴訟障礙事由往往是基于社會治理的難點盲區產生。新時代社會矛盾復雜多變，檢察機關審查障礙事由時，需加強特殊群體權利受限的因素分析，以及當事人訴訟能力缺陷的查證。

三、檢察機關民事支持起訴范圍的類型化完善

以類型化的方法推動民事支持起訴中實質法律關系的把握，從支持起訴對象、利益性質、糾紛類型、障礙事由四個維度進行類型化完善，以“概括+列舉”方式正確把握民事支持起訴的范圍，有助于實現高質效辦好每一個民事支持起訴案件。

（一）支持起訴對象的類型化

民事支持起訴的核心要義在于對訴訟能力欠缺的當事人給予救濟，保障特殊群體訴權實質平等。有“民事權益受損的當事人”是民事支持起訴的大前提。不容忽視的是，司法實踐中的當事人有真、假之分，故在民事支持起訴的對象精準性方面應當有更嚴的要求。首先要防范訴訟在錯誤當事人之間進行，其次要防范對無支持必要性的主體支持起訴。通過特殊屬性分析，“特殊群體”可分為三類：（1）自然意義下的弱勢群體。即因自然生理原因處于相對弱勢地位的群體，包括：因年老、疾病、缺乏勞動能力等不能獨立生活或生活困難的未成年人、殘疾人、困難婦女等。（2）社會意義下的特定群體。即因社會因素處于相對弱勢地位的群體，包括：城市中的農民工、下崗失業者，農村貧困戶、社會福利機構供養人員等。（3）公共利益下的特定群體。即承擔國家利益、社會公共利益保護或管理職責處于相對弱勢地位的單位或個人。包括：見義勇為者、軍人軍屬等優撫對象和具有公共利益保護特征的單位等。

（二）利益性質的類型化

民事訴訟類型可以劃分為公益訴訟與私益訴訟兩類，支持起訴也存在民事公益支持起訴和民事私益支持起訴。從檢察機關公共利益代表的角色定位看，公益保護必然是民事支持起訴的重點，私益保護也應注重社會價值導向和彰顯“類公益”特性。（1）公益訴訟支持起訴類。主要表現為對于損害國家、集體經濟利益和不特定多數人人身、財產等權利的涉“公序”類情形支持起訴。《人民檢察院公益訴訟辦案規則》第100條列明了五種情形，包括：生態環境損害賠償權利人提起的生態環境損害賠償訴訟案件，適格主體提起的民事公益訴訟案件，英雄烈士等的近親屬提起的維護英雄烈士等的姓名、肖像、名譽、榮譽的民事訴訟案件，軍人和因公犧牲軍人、病故軍人遺屬提起的侵害軍人榮譽、名譽和其他相關合法權益的民事訴訟案件，以及其他依法可以支持起訴的公益訴訟案件。（2）民事私益支持起訴類。主要是權益受損人訴訟能力缺乏而不能、不敢提起訴訟的涉“良俗”類情形。因每一種糾紛所負載的社會意義和社會功能不盡一致，如果涉及社會公序良俗的維護，那么不僅是法律問題，也是道德問題，所以要以涉及社會公德、商業道德和社會良好風尚的“類公益”特征確定案件范圍。

（三）訴訟標的的類型化

民事支持起訴應當無差別地適用于侵權之訴、違約之訴等各種訴訟類型。如針對未成年人的撫養問題支持起訴，請求確認撫養權、支付撫養費、變更撫養費金額則分別屬于確認之訴、給付之訴、變更之訴。民事糾紛可分為債權糾紛（合同之債、侵權之債）、物權糾紛、婚姻家庭糾紛、身份關系糾紛，亦均可支持起訴，如涉及老人住房爭議的支持起訴可歸屬物權糾紛類型。從訴訟標的進行類型分析，可歸納為兩類：（1）人格權受損害類。主要是違法行為侵害特殊主體人格權的情形，需準確把握“違法性”要件。包括：未成年人請求給付撫養費、變更撫養關系、登記戶籍、網絡隱私侵權等，以及因侵權或無因管理遭受人身損害訴訟困難等情形。（2）財產權受損害類。包括：追索勞動報酬、社會保險的；追索贍養費、養老金、撫恤金、低保金的；消費者因預付卡等請求退費、賠償損失的；農民因購買使用問題生產資料造成損失的；因開發商原因而造成購房者財產較大損失的等等。

（四）障礙事由的類型化

障礙事由是民事支持起訴啟動的程序性理由，核心是當事人訴訟能力欠缺。民事支持起訴的目的在于排除特定當事人行使起訴權的障礙，實現訴權實質平等。從訴訟能力欠缺的障礙類型分析，可以歸納為四類：（1）身體障礙。包括：未成年人被虐待遺棄等遭受監護人侵害；婦女遭受家庭暴力不敢訴訟等。（2）經濟障礙。包括：低收入群體請求支付勞動報酬、工傷賠償、社會保險待遇等；因自然災害或不可抗力造成生活困難等。（3）身份障礙。包括：遭受黑惡勢力侵害的；軍人軍屬等優撫對象權益受損害等。（4）信息障礙。包括：農民因購買使用問題農業生產資料造成損失的；因工傷事故、醫療事故、產品質量事故等造成損害等。檢察官在障礙事由審查中要秉持客觀、中立的立場，有效避免應當支持而未支持或不必要支持的情況發生。