低齡未成年人核準追訴實踐困境與完善

摘 要：《刑法修正案（十一）》確立了低齡未成年人核準追訴制度，但實踐中辦案流程存在爭議，情節認定存有質疑，低齡未成年人處遇難等方面的問題和困惑影響了制度運行效果。需要制定相應的司法解釋，理清相關法律爭議，完善配套措施，明確辦案流程和工作標準，加強專門學校建設，提升專門矯治教育實效，從而完善低齡未成年人核準追訴工作。

關鍵詞：低齡未成年人核準追訴 情節惡劣 教育矯治 專門學校

《刑法修正案（十一）》中，最低刑事責任年齡的下調備受關注，但法律施行3年多來，相關配套司法解釋尚未出臺，關于《刑法》第17條第3款規定的理解和適用有頗多爭議。本文聚焦相關問題進行探討，以期對實踐有所裨益。

一、低齡未成年人核準追訴立法背景

1962年修訂的《刑法》（草案第27稿）將14周歲設置為應承擔刑事責任的最低年齡，一直延續至1997年刑法。［1］改革開放40多年來，我國未成年人的身心發育日趨早熟，同時嚴重暴力犯罪向低齡化方向發展。檢索2016年至2020年新聞報道，未成年人故意殺人案件就有10余起，引發較大輿情的包括“湖南12歲男孩弒母案”“大連13歲男孩殺害女童案”等，兇手因未滿14周歲，均未受到刑事處罰。對此，不少全國人大代表提出，應當調整法定刑事責任年齡下限，以遏制日益增多的低齡暴力犯罪現象。

民有所呼，法有所應。2021年3月1日施行的《刑法修正案（十一）》將最低刑事責任年齡降低至12周歲，即已滿12周歲不滿14周歲的人，犯故意殺人、故意傷害罪，致人死亡或者以特別殘忍手段致人重傷造成嚴重殘疾，情節惡劣，經最高檢核準追訴的，應當負刑事責任。值得注意的是，盡管刑法已經有條件地降低了法定刑事責任年齡，但相關配套制度措施不到位，影響了法律規定的統一正確實施。

二、司法實踐中低齡未成年人核準追訴面臨的障礙

筆者結合所辦的已滿12周歲不滿14周歲的低齡未成年人報請核準追訴案件，對實踐中的困惑開展調研，發現當前辦理低齡未成年人核準追訴案件主要存在三方面的問題。

（一）辦案流程存在爭議

1.立案、偵查程序認識不一。低齡未成年人在實施故意殺人或故意傷害造成嚴重后果后，能否進行刑事立案并開展偵查活動是司法機關面臨的第一道難題。有學者認為，由于最高檢尚未核準追訴，故對低齡未成年人所犯罪不能按照刑事案件立案偵查，可按照違反治安管理行為的調查程序收集證據。［2］還有學者認為，只有刑事立案后公安機關開展偵查查清犯罪事實，才有后續進入追究刑事責任的程序可能，刑事立案并不影響或決定是否追究低齡未成年人刑事責任。［3］因此，公安機關可以按照辦理刑事案件程序的相關規定對實施嚴重暴力行為的低齡未成年人進行調查核實，經調查認為需要追究刑事責任的，可以立案并開展偵查工作。

2.適用強制措施認識不一。有學者認為，在最高檢未作出核準追訴決定之前，根據法律保留原則，不宜對低齡未成年人采取刑事強制措施。［4］也有學者指出，對低齡未成年人適用強制措施可以參照最高檢《關于辦理核準追訴若干問題的規定》（以下簡稱《核準追訴規定》）第4條規定，即在最高檢核準前，偵查機關可以對低齡未成年人適用拘留、逮捕等刑事強制措施。［5］

3.提出報請的檢察機關級別認識不一。有觀點認為，由于低齡未成年人實施嚴重暴力犯罪需要追究刑事責任的案件量少，社會關注度高，為更好統一追訴尺度，由設區市級檢察院作為報請機關為宜。［6］另有觀點認為，基層檢察院作為報請機關更為適宜，一是從工作質效考慮，基層檢察院與基層公安機關溝通便利，檢察官能在案發后第一時間提前介入了解案情，同步開展引導偵查工作；二是從工作流程上看，基層檢察院對低齡未成年人實施的重大惡性案件會及時向上匯報，上級檢察院也能給予指導和幫助，因此由基層檢察院作為報請機關不會影響案件質效。［7］

（二）情節認定存有質疑

1.對“情節惡劣”的質疑。《刑法》第17條第3款對“情節惡劣”這一關鍵要素的規定較為籠統。有學者認為，只要低齡未成年人實施故意殺人、故意傷害行為，造成死亡或者嚴重殘疾的后果就應認定為“情節惡劣”。［8］也有學者認為，認定“情節惡劣”需要綜合考慮“主觀惡性”“平時表現”“社會影響”及“犯罪結果”等多方面，是罪行和犯罪結果之外的條件。［9］

2.對“社會影響”的質疑。參照《核準追訴規定》第5條關于報請核準追訴案件條件的規定，社會影響系核準追訴的條件之一。實踐中，低齡未成年人在實施故意殺人、故意傷害行為時，是否會產生社會影響并不是其實施犯罪的主要考量因素，且社會影響很大程度上與媒體報道、社會輿情相關。出于保護未成年人隱私等考慮，通常情況下，辦案機關會最大限度降低案件的社會知曉面。因此，如何評價社會影響及如何將產生社會影響的結果歸責于低齡未成年人需要進一步研究。

3.對社會調查報告的質疑。依據法律規定，公檢法等機關在辦理未成年人刑事案件過程中，可以對未成年犯罪嫌疑人、被告人的犯罪原因、成長經歷、監護教育等情況開展調查，調查后形成全面反映其犯罪主觀惡性、平時一貫行為表現和犯罪后是否具有幫教矯治條件的報告，即社會調查報告。尤其對于認定是否屬于“情節惡劣”，主要基于社會調查，對其主觀惡性、社會危險性和矯治教育可能性開展評估。目前由于現行規定對開展社會調查的主體、流程、具體內容、報告事項等不明確，導致社會調查報告內容粗略不全面、結論依據不夠客觀、建議的專業性不足。

（三）低齡未成年人處遇難

1.低齡未成年人面臨“無校可去”的現實困境。對實施了嚴重暴力傷害行為但未被核準追訴的低齡未成年人，可依法送至專門學校接受教育矯治。但實踐中，專門學校總體數量偏少。根據2023年底教育部統計數據，截至2022年，全國共有專門學校119所，其中還只有部分學校滿足“專門場所+閉環管理”條件，有資質招收涉罪未成年人。［10］有的省份尚未設立專門學校，專門學校分布不均衡問題比較突出，難以滿足實際需求，低齡未成年人往往面臨“無校可去”的困境。

2. 低齡未成年人適用的教育矯治模式不明確。《預防未成年人犯罪法》第44 條規定了專門教育，第45條規定了專門矯治教育。由于適用對象不同，專門教育和專門矯治教育在程序構造、決定機制、矯治手段等方面應當有較大差別。因此，對處于報請核準追訴階段的低齡未成年人到底適用何種教育模式不明確，給實踐帶來困擾。

3. 專門矯治教育缺乏可操作性。專門矯治教育前身系收容教養制度，填補了介于刑罰與非刑罰司法處遇之間的矯治區域空白。盡管新修訂的《預防未成年人犯罪法》對專門矯治教育制度進行了構建，但對專門矯治教育制度的啟動程序、評估標準、決定標準均未說明，專門矯治教育制度的程序設計還存在大量空白，制度可操作性不足。

三、完善低齡未成年人核準追訴工作的對策建議

（一）制定相應的司法解釋，明確辦案流程

1.明確立案、偵查程序。在最高檢核準追訴前，偵查機關可以依據刑事訴訟法對低齡未成年人以刑事案件立案偵查。第一，符合司法辦案規律。按照刑事訴訟程序的相關規定，公安機關發現嚴重暴力傷害案件，先行刑事立案啟動偵查程序，后查清并確認犯罪嫌疑人主體身份和犯罪事實，符合司法辦案的一般程序和邏輯。第二，能更好保障未成年人權益。《刑事訴訟法》對于辦理未成年人案件有明確的程序要求，如訊問時安排法定代理人或合適成年人到場、開展情況調查等，從法律層面使涉案未成年人的合法權益得到更好的保障。第三，《刑事訴訟法》第54條第2款并未明確表述行政機關制作的行為人供述及辯解可以作為直接使用的證據材料，且在司法實踐中，行政機關制作的訊問筆錄只有轉化為刑事筆錄才能作為證據使用。因此，在偵查階段如若依據《治安管理處罰法》制作筆錄還需要進行證據轉換，會造成司法資源的浪費。第四，公安機關依據《治安管理處罰法》對低齡未成年人實施故意殺人等嚴重暴力傷害行為開展調查、取證工作，會使得被害方、社會大眾情感再次受到傷害。

2.明確強制措施的適用。在最高檢決定是否核準追訴前，可以適用刑事拘留等強制措施，但一般不宜適用逮捕措施。采取刑事拘留措施不僅有利于案件的順利偵破，也能為送入專門學校預留時間。但逮捕措施除外，其適用對象是有證據證明有犯罪事實且可能判處徒刑以上刑罰的犯罪嫌疑人，而對于已滿12周歲未滿14周歲犯罪嫌疑人，只有經最高檢核準追訴的，才應當負刑事責任，故在確定是否需要追究刑事責任之前，不宜適用逮捕措施。

3.明確由基層檢察院作為報請核準追訴的主體。實踐中，低齡未成年人案件的調查取證工作系由基層公安機關進行，一般而言與之同級別、同地域的基層檢察院更為熟悉和了解發案原因、案件事實及造成的社會影響等情況，由基層檢察院先行審查案件并提出是否核準追訴的意見，更有利于最高檢審查決定是否核準追訴。同時，如果發現存在刑訊逼供等違法取證行為或案件證據薄弱需要補充偵查時，基層檢察院可以及時開展偵查監督、引導偵查。在辦案中發現存在其他侵犯未成年人合法權益時，基層檢察院能夠更為便利地開展綜合履職工作。

（二）明確工作標準，提升案件專業化程度

1.細化裁量標準，明確何為“情節惡劣”。“情節惡劣”是核準追訴與否最重要的考量因素，需要結合未成年人一貫行為表現和個案具體情況及犯罪后行為表現，綜合判斷其實施犯罪的情節惡劣程度，從而保證對低齡未成年人追究刑事責任成為“別無他法的唯一選擇”。［11］司法機關可以通過發布指導性案例等方式，明確低齡未成年人報請核準案件中“情節惡劣”如何判斷，細化審查裁量標準。

2.引入聽證程序，精準評估社會影響。低齡未成年人報請核準案件涉及未成年人的切身利益，需要聽取當事人和其他相關人員的意見，同時也符合《人民檢察院審查案件聽證工作規定》關于聽證的條件，為準確評估低齡未成年人所實施行為造成的社會影響，可以由承辦案件的基層檢察院啟動聽證程序，以不公開方式進行，根據需要召集相關領域教育專家、法律從業者、心理專家、矯治教育專家等參加，為核準追訴提供客觀公正的參考意見，切實維護未成年人的合法權益。

3.明確評估標準，提升社會調查報告專業度。為充分發揮社會調查報告的價值，應進一步明確社會調查在廣度與深度方面的專業標準，用更為科學的標準和更為專業的方法來評估未成年人的認知能力和再犯可能性。如關于未成年人的基本情況需要調查成長經歷、性格特點、生活習慣、在校表現、平時是否有不良行為或嚴重不良行為。關于家庭監管情況需要調查是否系隔代撫育或單親家庭、家庭主要收入來源、監護人的教養方式等。關于社會關系情況需要調查平時交友情況，是否與不良少年交往等。關于案發后表現需要調查低齡未成年人及其監護人對此次犯罪行為的認識、家庭是否有賠償意愿與能力、有無向被害人賠償損失、賠禮道歉等。關于家庭及社區態度需要調查監護人對孩子及監護教養方面的認知程度、有無意愿和能力提供切實有效的監管舉措、社區對未成年人回歸的態度、能否接納未成年人并提供幫教等。［12］可以靈活采用面對面訪談、實地走訪、量表評估等調查方式，形成全面、客觀的社會調查報告。

（三）加強專門矯治教育工作，破解低齡未成年人“無校可去”困境

1.加快專門學校建設。建議司法機關與教育部門牽頭，建立司法機關與教育部門、專門學校銜接機制。每個省按照本地區未成年人犯罪情況至少設置3所專門學校，并按照相關法律規定，合理劃分班級和校區。學校要配置教育矯治所需的學習、生活設施，從行為矯治、心理行為觀察、日常行為監督等各環節進行管控，定期分析評估，嚴格規范管理。

2.明確處于報請核準階段未成年人應當接受專門矯治教育。專門矯治教育前身系收容教養制度，填補了介于刑罰與非刑罰司法處遇之間的矯治區域空白。對處于報請核準階段的未成年人，雖不確定其是否承擔刑事責任，但仍應參照《刑法》第17條第5款和《預防未成年人犯罪法》第45條的規定，實施專門矯治教育，這也體現了“教育和保護”相結合的辦案理念。

3.完善配套制度建設。進一步強化專門教育指導委員會的分級處遇評估功能，構建適合專門教育、專門矯治教育的實施機制，明確專門教育指導委員會評估事項的具體范圍和標準，尤其是未成年人進出專門學校的評估標準和方式。健全專門學校的管理模式、行業準入、考核、退出及懲戒機制，提升專門教育的規范化和專業化水平。對于最高檢不核準追訴的低齡未成年人的專門矯治教育工作，不能僅依靠專門學校，還需公安、檢察、教育、民政、婦聯等各相關職能單位的協同共治，多維度補強專門教育矯治力量，最大化提升教育矯治效果。