行政檢察人員規(guī)范發(fā)表再審?fù)徱庖姷囊c

摘 要：行政檢察人員對如何立足履職特點規(guī)范發(fā)表庭審意見存在一定困惑。規(guī)范發(fā)表庭審意見是提升行政抗訴案件質(zhì)效的必然要求，是厘清實踐誤區(qū)的現(xiàn)實需要，同時也是打造規(guī)范化庭審的應(yīng)有之義。庭審意見應(yīng)立足角色定位凸顯行政訴訟監(jiān)督職能，立足抗訴意見凸顯行政抗訴監(jiān)督質(zhì)效，立足爭議化解凸顯定分止爭的價值導(dǎo)向。為推進發(fā)表庭審意見的規(guī)范化建設(shè)，建議出臺規(guī)范性文件，完善《法律監(jiān)督意見書》文書格式，優(yōu)化業(yè)績考評，加強履職能力培訓，強化制度保障。

關(guān)鍵詞：行政檢察 庭審意見 監(jiān)督質(zhì)效

一、規(guī)范發(fā)表庭審意見的必要性

（一）提升行政抗訴案件質(zhì)效的必然要求

最高檢應(yīng)勇檢察長在大檢察官研討班上談及行政檢察工作時明確指出：“要切實解決不敢監(jiān)督、監(jiān)督不力等問題，重大監(jiān)督案件要上下聯(lián)動、一體履職。”［1］提出抗訴是檢察機關(guān)實現(xiàn)有力監(jiān)督的重要方式，2018年至2023年，檢察機關(guān)受理的行政裁判結(jié)果監(jiān)督案件數(shù)量由9350件逐年遞增至24975件，2021年至2023年，抗訴案件改變率分別為71.9%、71.9%、75.7%［2］。一方面，裁判結(jié)果監(jiān)督業(yè)務(wù)近些年呈現(xiàn)逐年遞增趨勢，另一方面，監(jiān)督成效還不明顯。抗訴案件改變率是評價抗訴案件成效的重要指標，相比較民事抗訴案件改變率［3］，行政抗訴案件的改變率還不高。改變的案件中如除去調(diào)解及和解撤訴的案件，完全采納檢察機關(guān)監(jiān)督意見并作出實質(zhì)性改判的案件比率更低。辦理抗訴案件既要注重監(jiān)督階段的審查，也要注重出庭履職能力的提升。出席再審法庭并充分發(fā)表意見，是提高再審改變率的重要途徑。在再審?fù)忂^程中履行好法律監(jiān)督職責并規(guī)范發(fā)表出庭意見，有助于實現(xiàn)監(jiān)督目標。實踐的發(fā)展對檢察出庭能力提出了更高要求，檢察工作人員應(yīng)進一步規(guī)范發(fā)表庭審意見，提升抗訴案件質(zhì)效。

（二）厘清實踐誤區(qū)的現(xiàn)實需要

實踐中檢察人員出庭時存在不想說、不敢說、不善說的問題，極大地影響了檢察監(jiān)督的權(quán)威。一是不想說。有人認為行政檢察監(jiān)督屬事后監(jiān)督，僅應(yīng)注重對原審裁判審查后形成書面意見。因此檢察人員出庭的主要任務(wù)就是宣讀抗訴書，啟動抗訴程序。檢察人員出席再審法庭，經(jīng)常僅就審判長的要求宣讀抗訴書，在宣讀完后即可退庭而不參與其他程序。二是不敢說。一方面有能力素質(zhì)的問題，致使其不善言辭，另一方面也有認識問題，認為檢察人員的出庭意見只能談程序問題，而不能涉及實體，存在“一句話”監(jiān)督的情況，僅說“本次庭審程序合法規(guī)范，保障了當事人的合法權(quán)益，請審判長依法裁判”，不再對抗訴書的觀點等實體問題進行補充。三是不善說。在發(fā)表監(jiān)督意見時不能圍繞抗訴意見和法庭總結(jié)的焦點進行發(fā)表，將與案件完全無關(guān)情況進行闡述，發(fā)表的意見與其角色定位不相符。實踐中的亂象制約了監(jiān)督質(zhì)效，因而有必要規(guī)范發(fā)表庭審意見，促進標準的統(tǒng)一。

（三）打造規(guī)范化庭審的應(yīng)有之義

庭審是案件審理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是法官、檢察官和當事人探尋公正的重要場合。高質(zhì)效檢察履職，規(guī)范化的庭審活動，對提高庭審質(zhì)量，實現(xiàn)公正司法具有重要意義。要補齊行政檢察短板、弱項，扎實推進新時代的檢察工作，唯有不斷完善當前工作中的薄弱環(huán)節(jié)，以高標準、嚴要求來檢視每一個監(jiān)督辦案的細節(jié)。檢察人員規(guī)范發(fā)表庭審意見有助于維護庭審禮儀，形成專業(yè)權(quán)威的庭審氛圍，發(fā)揮庭審在再審審判中的決定性作用。對于出席再審法庭，絕不能僅滿足于隨意發(fā)表監(jiān)督意見這種模式，而要回溯到訴訟制度的本源，以司法規(guī)律為最高遵循，以制度化的方式將履職要求加以固定［4］，重塑、規(guī)范行政抗訴案件的庭審流程。檢察機關(guān)和審判機關(guān)應(yīng)當共同利用好庭審這一平臺，共同提高庭審規(guī)范化水平。

二、規(guī)范發(fā)表庭審意見的要點

檢察人員應(yīng)規(guī)范發(fā)表庭審意見，但按照什么規(guī)范，圍繞哪些要點來發(fā)表并無明確規(guī)定。筆者認為應(yīng)圍繞以下要點進行：

（一）立足角色定位，凸顯行政訴訟監(jiān)督職能

檢察機關(guān)的法律監(jiān)督地位決定了檢察人員發(fā)表意見不能脫離其角色定位。行政檢察人員需牢牢把握抗訴監(jiān)督的三種特征：一是監(jiān)督的雙重性，檢察機關(guān)既是抗訴人，是引發(fā)再審程序的訴訟主體之一，同時也是監(jiān)督人，對審判活動進行全流程監(jiān)督。二是監(jiān)督的有限性，司法活動具有被動性，檢察機關(guān)的抗訴也應(yīng)受到申請人的監(jiān)督請求和原審裁判審理范圍的雙重限制，雖然檢察監(jiān)督是全面審查，但無法定情形不宜主動介入糾紛。三是監(jiān)督的客觀性，行政抗訴監(jiān)督不同于刑事抗訴監(jiān)督，檢察機關(guān)在原案審理過程中并未充當一方訴訟主體，沒有自己的訴訟利益。檢察機關(guān)雖基于申請人監(jiān)督請求抗訴但并不代表任何一方當事人。因此，檢察人員發(fā)表出庭意見不宜將自己演變成一方當事人，不宜在程序上深度介入，甚至直接參加法庭調(diào)查的質(zhì)證答辯和辯論［5］。

有觀點認為，在再審?fù)忂^程中，檢察機關(guān)全程參與，如果發(fā)現(xiàn)審判過程中存在不法行為，機械地等到裁判生效后才行使監(jiān)督權(quán)無疑是坐視違法結(jié)果的發(fā)生，這不僅造成司法資源的浪費，同時也是對司法公正的漠視［6］，因此檢察人員發(fā)表意見時有必要發(fā)表對法庭審理情況的監(jiān)督意見。筆者認為，行政抗訴是對原生效裁判的事后監(jiān)督，從《行政訴訟法》第93條第3款以及《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》（以下簡稱《監(jiān)督規(guī)則》）第100條第2款的規(guī)定可以看出，對再審?fù)徎顒拥谋O(jiān)督也屬事后監(jiān)督。對法庭審理中違反訴訟程序的情況只能予以記錄，發(fā)現(xiàn)庭審活動違反訴訟程序的，應(yīng)當待休庭或者庭審結(jié)束之后，及時向檢察長報告，擬提出檢察建議應(yīng)在庭審后提出。

（二）立足抗訴意見，凸顯行政抗訴監(jiān)督質(zhì)效

因檢察人員并不參與法庭調(diào)查質(zhì)證答辯和法庭辯論，如其完全游離于案件實體審理之外，則不利于實現(xiàn)檢察機關(guān)的監(jiān)督目的。因此通過發(fā)表出庭意見表達抗訴的觀點是合理的制度設(shè)計和必要的補充，正確的出庭意見可對合議結(jié)果產(chǎn)生制衡， 是法律監(jiān)督的有效組成部分［7］。當前實踐中對于監(jiān)督意見的范圍如何界定存在不同認識。筆者認為，一是要立足于抗訴意見，緊扣審判長總結(jié)的爭議焦點。檢察人員應(yīng)當緊扣審判長關(guān)于證據(jù)認定、事實確認、責任劃分、法律適用等內(nèi)容焦點的歸納，經(jīng)審判長許可，以抗訴書為基礎(chǔ)，結(jié)合法庭調(diào)查和法庭辯論的情況，對抗訴理由和根據(jù)作進一步的說明、闡述、修正。包括對法庭調(diào)查、辯論環(huán)節(jié)不同于抗訴觀點的回應(yīng)，指出原審裁判在認定事實和適用法律等方面的缺陷。二是要兼顧當事人的意見。檢察機關(guān)的抗訴意見在多數(shù)情況都會和申請人的監(jiān)督意見發(fā)生重合，如出現(xiàn)不一致時，對該訴求以及其他當事人的不同意見也應(yīng)在發(fā)表意見時予以回應(yīng)。三是不得超過原審訴訟范圍。再審程序啟動的前提在于原審裁判確有錯誤，故審理過程也只能圍繞原審裁判是否確有錯誤進行。檢察機關(guān)的抗訴意見、申請人以及其他當事人的意見都只能在這個基礎(chǔ)上產(chǎn)生，均只能以此為限。

（三）立足爭議化解，凸顯定分止爭價值導(dǎo)向

《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》和《監(jiān)督規(guī)則》第6條均對檢察機關(guān)開展行政爭議實質(zhì)性化解工作作出了明確要求，行政檢察監(jiān)督已由對行政訴訟活動的監(jiān)督變更為兼顧實質(zhì)性化解行政爭議，將解決問題作為監(jiān)督權(quán)力、保護權(quán)利的結(jié)合點和落腳點。再審?fù)徸鳛樵賹彸绦虻暮诵模瑧?yīng)以實現(xiàn)定分止爭為目的。檢察人員除對案件實體等發(fā)表意見外，對案件情況予以說明供當事人參考，對于在法院再審裁判確定之前還愿意和解的當事人來說，或者對于判決之后促使申請人息訴服判，自覺履行裁判義務(wù)等方面都有積極作用。一是提出化解方案。如雙方經(jīng)過庭審和司法人員的說理，認識到了自己的行為和訴求存在不當之處，表示有和解意愿。檢察人員在發(fā)表庭審意見時可適時提出化解方案供雙方參考。爭取在法檢的共同協(xié)作下，通過以抗促調(diào)化解矛盾。二是進一步釋法說理。對于抗訴意見和當事人訴求不一致的地方，檢察人員還可利用庭審，結(jié)合案件情況、社會影響、啟示意義等方面進一步深化釋法說理，揭示申請人訴求遲遲未能得到解決的深層次原因，發(fā)揮庭審的法治宣講功能，增強說理的權(quán)威性和可接受度，促進當事人真正做到息訴服判。

三、完善規(guī)范發(fā)表庭審意見的建議

（一）完善制度規(guī)范，健全機制建設(shè)

當前，行政檢察人員出席再審法庭如何履職，如何發(fā)表監(jiān)督意見并無法律層面的規(guī)定，而是散見于最高檢的部分規(guī)范性文件之中，如《監(jiān)督規(guī)則》第100條等。建議行政檢察部門出臺《行政檢察出席再審法庭工作指引》，對出席再審法庭應(yīng)堅持的原則，出庭之前如何準備，庭審之中如何履職，庭審之后如何進行事后監(jiān)督提供工作指引。

（二）完善文書格式，加強教育培訓

最高檢印發(fā)的《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督法律文書格式樣本（2021年版）》中并無《法律監(jiān)督意見書》的格式。建議結(jié)合行政檢察工作特點，完善《法律監(jiān)督意見書》這一文書格式，并將其納入人民檢察院行政訴訟監(jiān)督法律文書格式樣本之中，同步錄入案件管理系統(tǒng)，為檢察人員履職提供依據(jù)，進一步提高行政檢察人員對出庭履職重要性的認識。可通過在業(yè)務(wù)競賽中設(shè)置發(fā)表庭審意見環(huán)節(jié)、舉辦優(yōu)秀庭審評比、優(yōu)秀法律監(jiān)督意見書的評比等，不斷加強對行政檢察人員出庭履職能力的教育培訓力度，激發(fā)檢察人員打造優(yōu)秀庭審的積極性和能動性。

（三）優(yōu)化業(yè)績考評，強化制度保障

檢察機關(guān)可通過線上監(jiān)管，強化對案件流程、質(zhì)量的管理。完善法律文書審簽流程，規(guī)定再審?fù)忣A(yù)案、《法律監(jiān)督意見書》一律由檢察長審簽，在庭審前對案件質(zhì)量進行把關(guān)審查。優(yōu)化檢察官業(yè)績考評體系建設(shè)，加強對抗訴案件檢察人員出庭履職行為的評查，加大對抗訴案件的評查力度，在庭審后對案件質(zhì)量進行監(jiān)管。另在線下可與人民法院建立聯(lián)席會制度，不定期反饋雙方在庭審過程中出現(xiàn)的新問題，共同提高應(yīng)對重大風險的能力，合力打造優(yōu)秀庭審樣本，打造優(yōu)質(zhì)法治產(chǎn)品。