超大城市黨建引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化的機制轉(zhuǎn)型

［摘 要］基層治理是城市治理的“最后一公里”。黨的二十大報告指出，要堅持大抓基層的鮮明導(dǎo)向，加強城市社區(qū)黨建工作，推進以黨建引領(lǐng)基層治理，把基層黨組織建設(shè)成為有效實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅強戰(zhàn)斗堡壘。近年來，上海松江區(qū)九里亭街道全方位、全鏈條、全效能創(chuàng)新工作機制，實施“網(wǎng)格治理、物業(yè)治理、街區(qū)治理、園區(qū)治理、樓宇治理、網(wǎng)絡(luò)治理”六大治理行動，全面提升九里亭基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化水平，以“全域黨建”品牌創(chuàng)建引領(lǐng)全域高效能治理，在實踐中完成了超大城市黨建引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化的機制轉(zhuǎn)型。

［關(guān)鍵詞］黨建引領(lǐng)；基層治理；全域黨建

黨的二十大報告指出，“加強城市社區(qū)黨建工作，推進以黨建引領(lǐng)基層治理，持續(xù)整頓軟弱渙散基層黨組織，把基層黨組織建設(shè)成為有效實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅強戰(zhàn)斗堡壘” ①。面對統(tǒng)籌發(fā)展與安全、超大城市精細化治理新特征新要求，如何把加強黨建引領(lǐng)與織密組織體系結(jié)合起來，把黨的領(lǐng)導(dǎo)傳導(dǎo)到基層治理的“神經(jīng)末梢”，不斷提升超大城市黨建引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化，對于上海打造社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)和人民城市標(biāo)桿地具有十分重要的理論與實踐意義。近年來，松江區(qū)九里亭街道著力在強化功能、服務(wù)大局、凝聚人心上下功夫，把基層黨組織建設(shè)成為有效實現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)的堅強戰(zhàn)斗堡壘作為工作要求，把構(gòu)建基層黨建有效引領(lǐng)基層治理的機制和路徑作為破解社會治理轉(zhuǎn)型困局的破解之道，積極推進鎮(zhèn)級管理模式向街道管理模式的轉(zhuǎn)變，逐漸形成了全域黨建引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新的工作格局。圍繞全方位、全鏈條、全效能“三全”工作機制創(chuàng)新，實施“網(wǎng)格治理、物業(yè)治理、街區(qū)治理、園區(qū)治理、樓宇治理、網(wǎng)絡(luò)治理”六大治理行動，全面提升九里亭基層治理能力現(xiàn)代化水平，積極探索超大城市黨建引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化的上海實踐樣板。

一、全域黨建：超大城市黨建引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新的形勢要求

黨的二十大報告提出，要健全共建共治共享的社會治理制度，完善網(wǎng)格化管理、精細化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺，提升社會治理效能 ②。作為國家治理的重要方面，推進社會治理體系與治理能力現(xiàn)代化需要更加強調(diào)以黨的建設(shè)為引領(lǐng)，將黨的建設(shè)貫穿于社會治理的各方面和全過程，全面推動基層治理體制機制創(chuàng)新，形成以群眾需求為著力點的共建共治共享社會治理制度新模式，進而推進中國特色國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化 ③。全域黨建突破區(qū)域、層級、行業(yè)、部門等界限，匯聚各層面的黨員隊伍、各方面的組織力量，賦予基層黨組織更多資源、更大活力、更強功能，逐步構(gòu)建全域統(tǒng)籌、多方聯(lián)動、集群發(fā)力、共建共享的黨建工作新格局。

（一）全域黨建是把黨的領(lǐng)導(dǎo)傳導(dǎo)到基層治理“神經(jīng)末梢”的關(guān)鍵舉措

2015年，習(xí)近平總書記在參加十二屆全國人大三次會議上海代表團審議時指出，“要把加強基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會治理和基層建設(shè)的一條紅線，深入拓展區(qū)域化黨建” ④。推進超大城市基層治理現(xiàn)代化，關(guān)鍵在于完善黨的執(zhí)政方式，提升黨的執(zhí)政水平，鞏固黨的執(zhí)政地位。習(xí)近平總書記在全國組織工作會議上強調(diào)，要“加強黨的基層組織建設(shè)，關(guān)鍵是從嚴抓好落實。要以提升組織力為重點，突出政治功能，健全基層組織，優(yōu)化組織設(shè)置，理順隸屬關(guān)系，創(chuàng)新活動方式，擴大基層黨的組織覆蓋和工作覆蓋” ⑤。作為創(chuàng)新黨的組織設(shè)置和活動方式的產(chǎn)物，全域黨建堅持問題導(dǎo)向，在構(gòu)建嚴密組織體系的同時，為落實把黨的領(lǐng)導(dǎo)傳導(dǎo)到基層治理“神經(jīng)末梢”提供重要的組織力量和動力支持。

（二）全域黨建是深入推進“兩個覆蓋”提升黨的執(zhí)政水平的有效路徑

跨域聯(lián)合黨組織是新時代全域黨建的主要表現(xiàn)形式，也是創(chuàng)新黨的組織設(shè)置和活動方式的產(chǎn)物，更是彌補基層黨建空白點、實現(xiàn)跨域整合、深入推進“兩個覆蓋”的有效載體。全域黨建通過靈活設(shè)置基層黨組織的方式，打破體制內(nèi)外的邊界壁壘，將不同領(lǐng)域的黨組織和黨員從各自為戰(zhàn)轉(zhuǎn)為整體聯(lián)動，把分散在體制外的黨員重新組織起來并發(fā)揮作用。顯然，這種黨建新模式為不斷強化“兩個覆蓋”提供了創(chuàng)新路徑。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強調(diào)，要主動適應(yīng)城市社會群體結(jié)構(gòu)和社會組織架構(gòu)的變化，推進基層黨建工作創(chuàng)新。近年來超大城市衍生的樓宇黨建、商圈黨建、互聯(lián)網(wǎng)黨建、產(chǎn)業(yè)黨建等創(chuàng)新實踐，通過全域黨建引領(lǐng)城市高質(zhì)量發(fā)展，形成特定的組織架構(gòu)和工作流程的溝通、協(xié)調(diào)機制，消解了超大城市基層組織的“合作行動困境”，彌合了“條塊分割”造成的“碎片化”。2021年6月，上海以近年來基層黨建高質(zhì)量發(fā)展的典型案例為藍本，推出了12個新時代基層黨建創(chuàng)新實踐基地，內(nèi)容涵蓋了物業(yè)治理、舊區(qū)改造、濱江、樓宇、高校、互聯(lián)網(wǎng)、集體經(jīng)濟、長三角一體化發(fā)展以及黨員教育、群眾工作、黨群陣地、居民區(qū)黨組織書記隊伍建設(shè)，全域黨建成為上海深入推進“兩個覆蓋”提升黨的執(zhí)政水平的有效路徑。

（三）全域黨建是實現(xiàn)超大城市黨建引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化的有力抓手

基層治理是國家治理的基石。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，堅持以黨的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)攬全局，大力加強基層黨組織建設(shè)，推動社會治理和服務(wù)重心向基層下移。超大城市在推進黨建引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新進程中，伴隨著經(jīng)濟快速發(fā)展與社會急劇轉(zhuǎn)型，人口流動性加大，以往按照單位、地域為主設(shè)置基層黨組織的傳統(tǒng)模式已經(jīng)難以適應(yīng)黨建引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化的新形勢。為此，迫切需要新的黨建模式適應(yīng)超大城市精細化治理的要求。全域黨建通過建立扁平化的基層黨組織體系，把關(guān)系互不隸屬、層次高低不同、領(lǐng)域多元多樣的各類黨組織連接起來，一定程度上解決了體制外黨建資源分散的問題；另一方面，全域黨建推動了分散化的黨建資源與多元化的黨建需求的有效對接。

二、“三全六治”：九里亭街道全域黨建引領(lǐng)基層治理的創(chuàng)新實踐

九里亭街道黨工委與市委黨?？蒲袌F隊深度合作，創(chuàng)新確定了“九里Ting”全域黨建引領(lǐng)高效能治理黨建品牌，制定發(fā)布了街道黨建引領(lǐng)基層治理三年行動方向——以全域黨建統(tǒng)領(lǐng)基層治理工作為方向，以“全方位、全鏈條、全效能”為原則，全面實施全域黨建引領(lǐng)下的網(wǎng)格治理、物業(yè)治理、街區(qū)治理、園區(qū)治理、樓宇治理、網(wǎng)絡(luò)治理“六大治理行動”，探索超大城市黨建引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化的基層實踐。

（一）全方位：三建三融，增強全域黨建組織力

深入踐行“人民城市”理念，通過深化“九里Ting”全域黨建聯(lián)盟建設(shè)，整合政府相關(guān)職能部門、社區(qū)、樓宇等多方主體組建“全域黨建理事會”，推進社區(qū)黨建、“兩新”黨建、區(qū)域單位黨建“三建融合”。

1. 全面建立“街道—片區(qū)—網(wǎng)格—樓棟宇（微網(wǎng)格）—黨員責(zé)任區(qū)”五級橫向到邊縱向到底的全域黨建體系，推進組織融合。以15個社區(qū)網(wǎng)格、6個商圈網(wǎng)格和“雙網(wǎng)格長制”實現(xiàn)“一張網(wǎng)”管理。在居民區(qū)細化完善“居民區(qū)黨總支—網(wǎng)格黨支部—樓組黨小組（黨的工作小組）—黨員志愿者”四級組織架構(gòu)，深化落實“第二書記”進社區(qū)包小區(qū)、“黨員第二樓組長”包樓棟、“社區(qū)黨員”包鄰里、各級黨組織包重點攻堅任務(wù)的“四包”機制。堅持“一十百”的先鋒黨員培育方式，即通過挖掘1個先鋒黨員，帶動周邊10余個骨干志愿者，影響附近100余個居民。

2. 全面推進“資源向網(wǎng)格傾斜、力量向網(wǎng)格下沉、服務(wù)向網(wǎng)格延伸”，著力完善全域黨建網(wǎng)格，推進陣地融合。按照分層負責(zé)、分類實施的原則，多方投入、區(qū)域共享，打造“樓組議事庭院”“社區(qū)議事亭”“園區(qū)議事廳”“網(wǎng)上議事廳”等不同形式的黨群服務(wù)與議事陣地；建立社區(qū)與企業(yè)、社區(qū)與學(xué)校等區(qū)域化單位之間的“紅色共享陣地”菜單，做到合理覆蓋、供需匹配、規(guī)范運行，提升九里亭全域治理效能。

3. 全面構(gòu)建“聽民聲、察民情、知民意、解民憂”的常態(tài)化聯(lián)系服務(wù)群眾機制，推進項目融合。開展“圓桌賦能會”，組建“社區(qū)治理居民智囊團”，推進居民區(qū)黨組織引領(lǐng)“三駕馬車”建設(shè)?？偨Y(jié)推廣黨建引領(lǐng)下社區(qū)居民全過程參與社區(qū)治理的“奧園四制”，深化拓展黨建引領(lǐng)農(nóng)民自建房治理“杜巷十法”，堅持問需于民、問計于民、問政于民，更好地傾聽民聲、尊重民意、順應(yīng)民心，從而推動黨組織引領(lǐng)下的社區(qū)自治共治全覆蓋。

（二）全鏈條：六聯(lián)六治，增強全域黨建協(xié)同力

黨的十八大以來，中國的基層治理模式發(fā)生了深刻的變化，基層治理主體更加強調(diào)多元社會治理主體的參與作用和共建共治，更加注重民主協(xié)商，合作有效處理基層治理難題。九里亭街道在全域黨建實踐中，創(chuàng)新組織聯(lián)建、陣地聯(lián)享、隊伍聯(lián)管、資源聯(lián)用、項目聯(lián)認、事務(wù)聯(lián)商“六聯(lián)”機制，探索實踐全域黨建引領(lǐng)下的網(wǎng)格治理、物業(yè)治理、街區(qū)治理、園區(qū)治理、樓宇治理、網(wǎng)絡(luò)治理“六大治理行動”，同時啟動“黨建引領(lǐng)善治街區(qū)”“園區(qū)企業(yè)服務(wù)直通車”“樓委共智匯”、人才服務(wù)專線“精英匯”、創(chuàng)業(yè)就業(yè)“筑夢匯”等10個治理項目，以全域黨建凝聚八方合力，推動社會治理和服務(wù)重心向基層下移，激發(fā)各類群體積極參與，探索九里亭全域黨建引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化。

1. 網(wǎng)格治理行動。與政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”、城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”深度協(xié)同，推動黨建、警務(wù)、綜治、城運等各類網(wǎng)格全面整合。堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，完善“雙網(wǎng)格長制”，建立健全信息收集、問題發(fā)現(xiàn)、任務(wù)分辦、協(xié)同處置、結(jié)果反饋工作機制，做到“民有所呼、我有所應(yīng)”。

2. 物業(yè)治理行動。深入調(diào)查研究，制定黨建引領(lǐng)“三駕馬車”建設(shè)制度。推動紅色物業(yè)創(chuàng)建，對符合條件的物業(yè)服務(wù)企業(yè)，及時建立黨組織。對暫不具備組建條件的，通過選派黨建指導(dǎo)員、引導(dǎo)企業(yè)招聘黨員身份的員工等方式加強黨建工作覆蓋。

3. 街區(qū)治理行動。黨建引領(lǐng)整合多方資源，凝聚“兩新”組織黨員、愛心商戶、新業(yè)態(tài)人員等，立足街區(qū)現(xiàn)狀，共商共議、共謀發(fā)展、共同治理。在九亭街道轄區(qū)內(nèi)摩立盛匯、貝尚坊等商圈打造“支部與商圈共建、黨員與群眾共聯(lián)、黨建與營商共融”的黨建新模式。提升商戶自律自治理念，構(gòu)建“商管結(jié)合、商戶自治”網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)建商戶自治管委會，創(chuàng)新街區(qū)治理模式。

4. 園區(qū)治理行動。聯(lián)合九里工坊文創(chuàng)園區(qū)和街道工業(yè)園區(qū)，建立園區(qū)企業(yè)服務(wù)“直通車”，全程跟蹤企業(yè)困難求助、問題反映。堅持全域思維，加強城市新興領(lǐng)域和新就業(yè)群體黨建工作，統(tǒng)籌納入“九里Ting”黨建整體格局。

5. 樓宇治理行動。著力破解樓宇治理難題，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，實現(xiàn)黨建工作與優(yōu)化營商環(huán)境、凝聚企業(yè)人才、促進樓宇發(fā)展、融入社區(qū)治理等方面的相融相促，發(fā)揮樓宇黨員的先鋒力量，推動“街與樓”“樓與樓”“樓與居”“企與企”之間互通融合。引導(dǎo)快遞員、外賣騎手等群體中的黨員到社區(qū)、樓宇、街區(qū)等“Ting”黨群服務(wù)陣地，暢通新就業(yè)群體黨員職工參與街道、社區(qū)事務(wù)的共商共議機制。

6. 網(wǎng)絡(luò)治理行動。建立“網(wǎng)上議事廳”，聽取居民訴求，廣泛征求意見建議。牢牢掌握意識形態(tài)工作主動權(quán)，運用網(wǎng)絡(luò)平臺了解社情民意、發(fā)現(xiàn)矛盾問題、引導(dǎo)社會情緒、動員人民群眾、推動實際工作。加強傳播手段和話語方式創(chuàng)新，讓黨的創(chuàng)新理論“飛入尋常百姓家”。夯實街道融媒體分中心陣地建設(shè)，利用微信、微博、APP客戶端等新媒體平臺形成全方位立體的媒體融合傳播體系。

（三）全效能：共同治理，增強全域黨建凝聚力

2014年，習(xí)近平總書記在全國“兩會”上參加上海代表團審議時明確指出加強和創(chuàng)新社會治理，關(guān)鍵在體制創(chuàng)新，重心在社區(qū)，核心是人。九里亭街道在推進全域黨建引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新實踐中，通過打造不同形式的黨群服務(wù)與議事陣地，全面推進“樓道議事會”“民情懇談會”“圓桌會”等協(xié)商議事機制。聽民聲、察民情、知民意、解民憂，進一步強基固本，實現(xiàn)黨建工作與優(yōu)化營商環(huán)境、凝聚企業(yè)人才、促進樓宇發(fā)展、融入社區(qū)治理等方面的相融相促，進一步完善全域黨建工作布局，提升超大城市黨建引領(lǐng)基層治理的情感效能。

三、融合共治：超大城市黨建引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新的機制轉(zhuǎn)型

黨的二十大報告指出，要 “堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平，打造宜居、韌性、智慧城市” ⑥。九里亭的全域黨建項目實踐說明，超大城市黨建引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化需要堅持一切從實際出發(fā)，緊密結(jié)合地方民情和具體實踐，不斷深化基層治理創(chuàng)新。九里亭街道抓住提升組織力這一重點，提出《“九里Ting”全域黨建引領(lǐng)高效能治理三年行動方案》聚焦加強和創(chuàng)新社會治理，推動全域黨建引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化，及時回應(yīng)基層社會治理的重大實踐問題。

（一）強化組織融合機制，進一步織密全域黨建組織網(wǎng)絡(luò)

基層黨組織作為基層治理體系中的“頂梁柱”，是黨建引領(lǐng)基層治理的堅強堡壘。全域黨建組織網(wǎng)絡(luò)必須準(zhǔn)確把握整體統(tǒng)籌、融合共建要求，積極構(gòu)建適應(yīng)城市發(fā)展的黨的領(lǐng)導(dǎo)體制、社會運行機制、共管責(zé)任體系，推動傳統(tǒng)領(lǐng)域末梢更強、行業(yè)領(lǐng)域質(zhì)效更優(yōu)、新興領(lǐng)域覆蓋更廣。為此，需要通過黨建統(tǒng)領(lǐng)共治來對街道社區(qū)不同治理主體的關(guān)系進行調(diào)整，特別是要以全域黨建引領(lǐng)思維實現(xiàn)對街道社區(qū)各類政治資源、社會資源的有效聚集和集中動員，重構(gòu)街道社區(qū)動員機制，再造社會秩序鏈條，建立起覆蓋區(qū)、網(wǎng)格、樓宇、物業(yè)的全域黨建覆蓋體系，尤其是主動研判應(yīng)對新形勢新變化，推動新業(yè)態(tài)新就業(yè)群體黨建納入城市全域黨建總體規(guī)劃，打通超大城市基層治理現(xiàn)代化的“神經(jīng)末梢”。

（二）強化隊伍融合機制，進一步賦能全域黨建基層治理

基層干部隊伍是黨在基層黨建工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，在貫徹黨的路線方針政策、加強基層黨組織建設(shè)、維護社會穩(wěn)定等工作中發(fā)揮重要作用。超大城市基層治理現(xiàn)代化，核心是人。為此，推進超大城市黨建引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化，要把加強隊伍建設(shè)與做好群眾工作結(jié)合起來，持續(xù)提升全域黨建統(tǒng)領(lǐng)共治水平；基層干部需要提高在面對群眾時的共情能力、引領(lǐng)能力、專業(yè)能力、協(xié)商能力，切實提升做好新形勢下群眾工作的能力。

（三）強化資源融合機制，進一步推進全域黨建統(tǒng)領(lǐng)共治

城市基層治理的工作內(nèi)涵多維、利益訴求多樣、組織形態(tài)多元。只有堅持以黨建為“核”，破除觀念束縛、條塊壁壘、制度障礙，才能有效統(tǒng)合全域資源、激活整體效應(yīng)，構(gòu)建縱向到底、橫向到邊、相互貫通、協(xié)同發(fā)力的全域黨建格局，提升全域黨建統(tǒng)領(lǐng)共治水平。習(xí)近平強調(diào)：“在新的形勢下，要用更加開闊的視野謀劃基層黨的建設(shè)，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，整合組織資源，積極探索單位黨建、行業(yè)黨建和區(qū)域黨建互聯(lián)互動，不斷提高黨建工作整體效應(yīng)?！?⑦為此，推進超大城市黨建引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化，要把平時強基固本與“戰(zhàn)時”高效動員結(jié)合起來，基層基礎(chǔ)要夯實打牢，平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換要快速有效。通過全域黨建平臺，充分做好社會動員，帶動各類主體聯(lián)動互動，推動資源力量有效下沉網(wǎng)格，構(gòu)建基層治理的平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換機制，共同深化街區(qū)共建共治。

四、結(jié)語

全域黨建是職域黨建、區(qū)域黨建的融合與創(chuàng)新，是新時代城市基層黨組織建設(shè)的拓展與升級。加強城市基層黨建，既是時代發(fā)展的歷史必然，更是黨建作用發(fā)揮的現(xiàn)實要求。加強城市基層黨建工作，必須以黨建引領(lǐng)基層治理為主線，堅持補短板強弱項，在做強街道、做優(yōu)社區(qū)、做實系統(tǒng)、做活治理上下功夫，著力實現(xiàn)全域推進、整體提升。鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，根基在基層；完善城市治理體系，底盤在基層。提升超大城市黨建引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化，必須以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，結(jié)合各地區(qū)、各部門、各行業(yè)的實際，深入開展調(diào)查研究，用黨的創(chuàng)新理論不斷研究新情況、解決新問題、總結(jié)新經(jīng)驗、探索新規(guī)律，更好推進超大城市治理創(chuàng)新。

注釋：

①②⑥習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，人民出版社，2022年，第67—68、54、32頁。

③劉中起、謝清鈺：《百年大黨引領(lǐng)社會治理創(chuàng)新的歷史邏輯與基本經(jīng)驗》，《社會治理》2021年第10期。

④《習(xí)近平關(guān)于社會主義社會建設(shè)論述摘編》，中央文獻出版社，2017年版，第129頁。

⑤習(xí)近平： 《在全國組織工作會議上的講話》，人民出版社，2018 年版，第 13—14 頁。

⑦中共中央組織部黨建研究所：《黨的建設(shè)大事記：十七大—十八大》，黨建讀物出版社，2013年版，第246頁。

本課題組負責(zé)人劉中起系中共上海市委黨校教授，上海市習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員；課題組其他主要成員王平系松江區(qū)九里亭街道黨工委書記、人大工委主任； 石寶孫系松江區(qū)九里亭街道黨工委副書記；陳妮系松江區(qū)九里亭街道黨工委委員、人大工委副主任；常翠芳系松江區(qū)九里亭街道社區(qū)黨建辦主任。

（責(zé)任編輯 熊易芳）