縣域突發事件治理的形勢與策略

［摘 要］郡縣治，天下安。如果把社會治理喻為一張網，縣域治理無疑是網上紐結，只有“紐結”牢靠，“網”才扎實。突發事件治理是縣域治理的“風向標”和“試金石”?？h域突發事件治理總體可控并朝著良性、健康的方向發展。但縣域治理的一個突出特點是城市農村、市民農民、傳統現代“三交叉”，導致突發事件治理“三叉神經痛”，面臨結構性、動態性、復雜性風險挑戰，亟須通過提升治理能力固本培元，為高質量發展營造良好環境。

［關鍵詞］縣域治理；突發事件；治理能力

黨的二十大報告強調，要提高公共安全治理水平，提高重大突發公共事件處置保障能力，加強國家區域應急力量建設?？h域突發事件指發生在縣域范圍內的具有突發性、公共性和危害性的緊急事件。這些事件多數事前難以有效預測、監測，并在結果上危及地方經濟社會發展或群眾生命財產安全，一直以來是縣域治理的重點。調研發現，縣域突發事件治理基本上形成了事前常態化防治、事中情景化應對以及事后妥善性處置的閉環“防治網”。但基于突發事件隨機性、破壞性、衍生性以及擴散性等特點，其治理仍然面臨若干風險點和能力短板，亟須綜合施策，不斷推動縣域突發事件治理現代化。

一、縣域突發事件治理風險點及其主要呈現

政治安全類突發事件風險。（1）心理失衡易引發群體沖突。相對剝奪感是群眾對社會公平正義缺失的主觀感受，后果是對政府信任的缺失和對政策的質疑，一定程度上影響甚至削弱縣域政治動員力和社會凝聚力。貴州3縣278份問卷（下同）調研顯示，超10%的受訪者認為縣里富人與窮人、老板與員工、官員與百姓之間存在心理對抗，群體之間的張力可能引發仇富仇官等行為，并可能升級為群體性突發事件。（2）社會歧視可能導致階層沖突。社會歧視源于資源占有不均導致的排斥或孤立，后果是社會冷漠或社會抗爭。調研顯示，超30%的受訪者認為存在“比較嚴重”的教育程度、家庭背景、社會關系、年齡、職業等歧視，由此產生的社會冷漠、階層對立等可能引發糾紛并導致突發事件。

經濟安全類突發事件風險。（1）發展不充分伴隨的危機社會。以貴州為例，“黃金十年”的高速增長不斷筑牢防御風險挑戰的“四梁八柱”，但作為欠發達省份，縣域經濟總量較小、人均可支配收入尤其是工資性財產性收入較低的情況比較明顯，由此導致抗風險能力較弱。調研顯示，縣域突發事件大多與利益關聯，是發展不充分的直接體現。發展不充分也是導致就業、討薪等突發事件產生的緣起。（2）發展不平衡隱藏的風險社會。縣域突發事件發生率與經濟增長率呈負相關關系，經濟越好則社會越安全，治理突發事件的手段和方式也更加充分；反之則陷入生存型的社會達爾文主義危機社會。以貴州為例，2022年經濟發展最好的縣與最差的縣之間的地區生產總值相差近42倍 ①，一些縣的突發事件與連環性債務壓力、市場主體生存危機以及再分配不平衡等息息相關。

社會安全類突發事件風險。（1）自治秩序不足導致弱社會治理。治理的現代轉型要求碎片化的社會能夠進行自我治理，將權力從泛政府責任的綁架中釋放出來 ②。然而，當前縣域還存在自治力量偏弱的情況，由于一些社會矛盾難以自我消解，政府疲于防范和應對。其后果是，一旦公共資源供給不足或者不能全面覆蓋，普通事件升級為突發事件的隱患必然增多。（2）線上線下互動引發新的風險點。網絡高速發展的“脫域化”“無邊界”特征導致弱監管問題。同時，網絡使得負面情緒更容易獲得廣泛的關注和強烈的情感參與，存在線上表達轉移到線下變現的征兆。調研顯示，縣域突發事件中相當部分發生在線下、推高在線上，線上線下互動給傳統治理模式帶來挑戰，成為縣域突發事件治理的重點和難點。

生命安全類突發事件風險。（1）公共衛生事件引發焦慮情緒?？h域作為公共衛生事件防控“條塊結合”的焦點，承擔壓力的同時也累積了社會面負面情緒。不確定性環境中類似公共衛生事件的風吹草動，以及縣域范圍內逐利性食品藥品安全問題的發生等，都可能引發突發事件。（2）資源型省份潛在安全事件。以貴州為例，喀斯特地形地貌生態環境脆弱，水土流失、山體滑坡等自然災害引起的突發事件時有發生。與此同時，作為能源大省，能礦企業安全事故也時有發生。比如，近年來煤礦死亡人數居全國前列，防范和治理難度較大。

二、縣域突發事件治理短板及其問題根源

行政資源耗散影響決斷力。（1）治理方式認知的上下脫節。調研中，有受訪者對縣領導在突發事件治理中的評價中性，認為“會議部署”“文件落實”“追責問責”是治理三件套，突發事件期間成為撤換基層干部的檔口期，搞得人心惶惶。但調研同時了解到，上級組織對縣領導持肯定態度，認為“組織有力”“執行有效”“不給上級添麻煩”是治理三成效。由此可見縣域突發事件治理中上下認知的兩面性，思想上的二元性導致行動上的差異性，進而影響治理成效的認知和評判。（2）治理方式選擇的去中心化。調研了解到，《中華人民共和國突發事件應對法》在評估、防范、調處、警報、處置、重建等環節對縣域突發事件治理都有明確的規定，但在實際應對中，還存在手段的“去制度化”問題，突出表現為輿論風口浪尖的過度治理，考核一票否決的加壓治理等方面，尤其是重大突發事件中會議、文件、批示等接踵而至，導致治理邊界模糊，難以適從。

社會力量較弱影響協同力。（1）黨政統籌成本較高。按照屬地屬事原則，縣域突發事件治理的一個突出特點，就是缺乏緩沖層而直接面對突發事件。調研顯示，有74.7%的受訪者比較同意或非常同意“突發事件治理要以黨政統籌為主”，充分說明突發事件治理的公共屬性；但受訪者同時認為，突發事件治理需要調動的行政資源過多，成本投入較大，城鄉建設事業費居高不下等問題需要高度重視。（2）社會力量參與較弱。面對多而復雜、相互交織的突發事件隱患，單靠政府一己之力難以有效發現、消解和善后。調研顯示，48.2%的受訪者認為突發事件需要協同共治，另有52.7%的受訪者認為只要能降低行政成本和提升效果，就應該大膽利用社會力量參與突發事件治理；但他們同時認為，當前社會力量作用發揮非常弱，是導致治理成本高企、輿論多發以及穩定性弱等問題的原因之一。

思想認識多元影響凝聚力。（1）信任存量不足拉低動員能力。觀察近年來縣域發生的一些突發事件，治理成效往往與政府累積的群眾信任度相關，一旦群眾感受到政府主導的分配、機會、行為等有失公允，就會產生情緒壓抑、態度敵視甚至行為抗爭，為突發事件埋下隱患。調研顯示，有77.2%的受訪者認為較之以往社會公平正義“有提高”，但持中性甚至否定態度的比例也不少，不信任或者低信任潛藏突發事件風險。（2）社會異質伴隨治理陣痛。以貴州為例，脫貧攻堅和城鎮化進程中，幾乎所有縣都有移民搬遷安置點，共同富裕的社會主義本質切實轉化為群眾切身利益。但農民市民化需要時間的沉淀。調研了解到，一些縣城的大型移民安置社區，樓房喂養家畜、綠化帶開荒種地甚至族群沖突延續等引起的突發事件時有存在。

三、新時代縣域突發事件治理的建議

第一，增強持續發展力，筑牢突發事件治理基石。（1）不斷壯大經濟基礎，以“三感”提升“三度”。縣域突發事件治理成效取決于生產力發展水平、社會進步程度以及信任資本存量等?？h域發展不平衡不充分背景下，只有不斷提升群眾的獲得感、幸福感和安全感，才能優化群眾對于政府的滿意度、信任度和協同度，進而增強突發事件的可治理性。（2）不斷推進共同富裕，避免相對剝奪感引發失序。實踐表明，如果只重視經濟發展而忽略公平正義，則經濟發展“動力源”可能演化為社會的潛在亂源?？h域因此不僅要提升做大“蛋糕”的能力，同時還要提升分好“蛋糕”的能力，最大限度避免分配不公引發的社會失序。（3）優化資源配置，推動治理能力均等化。縣與縣之間除了經濟賦能的可治理性差異，行政資源的配置也是影響突發事件治理成效的重要因素。以貴州為例，百萬人口大縣與人口小縣的行政資源配置差異不大，人事比率存在失衡，加上普遍存在的民間自治力量較弱，導致治理壓力較大，需要頂層給予優化。

第二，規范制度執行力，保障突發事件治理長效性。（1）強調制度剛性，避免治理邊界模糊拉低治理效力。調研了解到，縣域突發事件治理還存在制度執行的人格化或主觀化問題，即事急從權、事重趨亂或事緩則圓的問題，一定程度上使制度成為擺設并導致行政資源耗散。有受訪人員表示，一些重大突發事件的治理存在較大的邊界模糊性，上級講話、指示、批示、文件以及社會輿論等，都可能導致治理重心的轉移。由于決策的彈性和裁量權過大，下級執行中有時存在等待觀望、推諉塞責、欲蓋彌彰或威逼利誘等問題，需要強調制度剛性和長效性。（2）理順多方關系，形成治理合力。只有社會能夠有效治理自己的事務，縣域才能以低成本實現善治。因此，需要處理好黨委政府、政府社會、屬事主體、責任主體、利益相關者以及行業協會、社會組織等的關系，打造形成突發事件立體式治理的長效機制。（3）規范權力運用，謹防執法犯法。調研了解到，一些突發事件的初期治理由基層人員甚至無執法權的雇員執行，能力不足、權限不明、信息失真甚至利益趨附等導致治理失效，需要進行矯正和規范。

第三，注重防范化解，夯實突發事件群防群治基礎。（1）防患于未然，處置于未亂。調研顯示，89.4%的受訪者同意或比較同意“領導干部應提升風險預判能力與治理能力”，同時認為沒有哪一種治理舉措、個人品質或技術方法放之四海而皆準，治理方式應根據不同的情景進行研判和優化。（2）增強民意吸納能力，提升群防群治的信任基礎。一些縣的突發事件與群眾心理救濟較弱相關，由于訴求表達不暢轉而采取非理性表達方式，亟須提升信任資本存量筑牢群防群治的社會基礎。（3）避免相互掣肘，增強黨政統籌提升治理效率。突發事件治理中邊界模糊導致的相互掣肘、上級問責問效伴隨的加壓治理時有存在，需要加以審視和理順權限關系，推動縣域突發事件治理從“九龍治水”到“一龍管水”轉變，形成“同心圓”治理格局 ③。

第四，引導集體行動，形成突發事件協同共治格局。（1）推動價值共識，提升社會信任避免群體極化。調研了解到，群體極化是縣域突發事件的動因之一，事件相關者從最初思想上的溫和到認識上的質疑，再到最后的行為極端，是一個發酵蔓延的過程。群體極化往往源于群眾對政府沒有信任感、對過程沒有歸屬感和對結果沒有認同感。因此，應著力建立良好的社會信任機制，不斷優化政府、社會和群眾之間的信任存量，為突發事件治理奠定共識基礎。（2）凝聚社會力量，注重自治組織的作用發揮。治理旨在以最小行政投入獲取最大治理效果。調研中，超80%的受訪者認為突發事件治理應重視行業組織、民間組織甚至賢能群體等的參與。換言之，如果有社會力量形成的治理緩沖，矛盾尚不至于很快激化并聚焦于縣域政府。因此，只要社會力量能化解矛盾風險和創造社會價值，就應鼓勵參與。（3）推動“四型政府”建設，打造黨政統籌的協同共治格局。一些突發事件之所以成為輿論事件，除了破壞性強、影響力大引起的高關注，還與治理過程中的信息不對稱、方式不精準、群眾不滿意以及自媒體發酵等相關。對此，需要強化透明型、互動型、服務型、責任型“四型政府”建設，通過信息公開積極回應、政社互動暢通訴求、精準施策有效應對等實現良政善治。

第五，重視技術賦能，確保突發事件治理的時效性。（1）重視技術治理，提升領導能力。有受訪干部表示，以前遇到緊急突發事件只能請示匯報，然后緊盯事件等待指示，現在通過信息設備及時反饋和處置，少跑路并提升了效率。有受訪領導表示，以前領導干部是“普通門診”，涉及突發事件的問題事無巨細都要親自過問和部署落實；技術介入以后，領導成了“專家門診”，騰出了更多的時間和精力進行統籌治理。這些轉變，表明技術之于突發事件治理的積極意義，應給予進一步重視并加以應用。（2）避免技術孤島，提升融合治理能力。調研了解到，縣域應急管理指揮系統還存在部門之間條塊分割的現象，數據未聯通導致行動步調不一致，需要從省級進行統籌放權，打破部門間的信息壁壘。（3）防止技術利維坦，加強突發事件治理中的人文關懷。數字賦能很好地提升了突發事件治理的精準性、協調性和高效性。但技術只是冰冷的治理手段，需要警惕過度依賴導致的人文缺失和數字牢籠，防止將所有問題技術化帶來的數字利維坦。

基金項目：貴州省社會科學院重點培育學科“公共治理學”，編號：ZDPYXK202305

注釋：

①根據《貴州統計年鑒2023》（中國統計出版社，2023年版）各縣（市、區、特區）地區生產總值計算。

②丁勝：《中國共產黨百年來的鄉村治理觀及其經驗啟示》，《北京聯合大學學報（人文社會科學版）》2023年第1期。

③丁勝、吳大華：《統籌發展和安全的環境形勢及對策建議——以貴州為例》，《黨政論壇》2021年第4期。

作者系貴州省社會科學院研究員、博士

（責任編輯 王 玉）