行政不作為的防治對策研究

[摘 要]現階段，行政不作為的問題在實踐中廣泛存在，與超越職權和濫用職權的表現形式恰恰相反，但這種不負責任、不履行職責的行為有著同樣嚴重的危害，行政不作為侵害了行政相對人的利益以及國家和社會公共利益，損害了政府的威信，違背了依法行政的基本原則，背離了職權職責的統一性。因此，研究公務員行政不作為對于我國構建完整的科學行政行為理論體系、促進行政機關依法行政、維護相對人權益具有十分重要的意義。文章梳理了現階段行政不作為產生的原因，針對防治我國的行政不作為現象提出了相關建議，以供參考。

[關鍵詞]行政不作為；成因；責任追究；對策

中圖分類號：D922 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1722（2024）15-0067-03

★學科項目：作者所屬專業系2020年廣東省重點專業—行政管理專業（項目號：2020ZDZY001）；2021廣東省一流本科專業建設點—行政管理專業

一、行政不作為的內涵及表現形式

行政不作為是指國家行政機關及其工作人員在履行國家賦予的法定職責時，違反國家法律規定，沒有履行或者拖延履行，從而損害公民個人利益或社會公共利益，是一種違反社會公共倫理精神的行政行為。在實踐中，行政不作為的表現形式主要有以下幾個方面。

（一）行政職責范圍實施方面

行政職責是指行政人員在行使國家賦予的行政職權、實施國家行政管理活動的過程中，必須承擔的法定義務。具體要求行政人員依法履行義務，不失職；遵守權能和權限，不越權、不濫用職權。但是，一些公務員在工作時間脫崗、漏崗、延誤正常公務，對不屬于本單位職責范圍或不宜由本單位辦理的事項，不解釋、不說明、置之不理；對職責范圍內的事項無正當理由不在規定時限內完成或作出明確答復；對于涉及自己管理權限范圍內的事務不盡職責，導致相關人的合法權益得不到保護。例如，某縣連續發生了多起教師狀告教育主管部門不履行保護教師合法權益的法定職責的行政訴訟案件，皆因教育主管部門未能受理和處理有關學校損害教師權益的糾紛。依照《中華人民共和國教師法》第三十九條的規定，教師對學校或者其他教育機構侵犯其合法權益的，或者對學校或者其他教育機構作出的處理決定不服的，可以向教育行政部門提出申訴，教育行政部門應當在接到申訴的三十日內予以處理。

（二）行政程序實施方面

行政程序是指行政機關行使行政權利、作出行政行為所應遵循的方式、步驟、順序和期間的總和。行政程序實施方面的不作為具體表現為：對應公開的事項不公開或公開不及時、不真實、不全面；對依法、依規應辦理的事項敷衍塞責，推諉扯皮，拖延不辦，頂著不辦；工作中需要與其他有關部門共同研究解決的事項，當與有關部門協商不能達成一致時，未及時報請上級領導或機關裁決，久拖不決；不按程序依法進行聽證、招標、投標、拍賣、檢驗等。

（三）行政責任實施方面

公務員在行政行為過程中，對管轄范圍內的行政不作為問題失察失管，致使管轄范圍內多次出現行政不作為問題，或者因本身的行政不作為導致出現嚴重責任事故；對于損害國家利益的行為，從本地區或本部門利益出發，聽之任之。

（四）行政執行實施方面

行政執行包括的主要環節有執行的準備、執行的實施、執行的監控。不少公務員在行政執行的時候方式方法不科學、不得當，往往使復雜的問題簡單化，工作時效率低下，就是因為沒有把握好主次矛盾及矛盾的主要方面和次要方面，使簡單的問題變得復雜、明朗的局面變得模糊，出現付出很多、效果很差，即老百姓說的“出力不討好”的現象。

二、行政不作為產生的原因

（一）行政人員責任意識缺失

在權與責的問題上，注重權而忽視責。在有些行政人員的觀念中，“官本位”只能等于“權本位”，卻沒有或很少有“責本位”的意識，只知道當多大的官有多大的權，卻沒有想到要負多大的責。在對與錯的問題上，往往是不求有功，但求無過。有些行政人員認為只有違法者才有過錯，官場上對于“無作為”但不犯錯誤的行政官員則缺乏有效的約束力，導致“不求有功，但求無過”“無過便是功”甚至成為很多人的為官之道。“一朝做官，一生平安”的思想在很多行政領導干部的頭腦中根深蒂固。在對上負責還是對下負責的問題上，注重對上負責而忽視對下負責。有些行政人員認為對上級領導負責至關重要，這關系到自己的“烏紗帽”，關系到自己的權力、地位、榮譽和利益，對下則是無所謂的態度。于是，“唯命是從”“唯唯諾諾”成為官場上一種通行的準則。

（二）行政法律法規、制度不完善

我國有權制定法律法規、制度的政府和部門較多，但是針對行政不作為的相關法律法規、制度較少，關于行政機關行政行為的方式、時效的相關立法不統一、不協調。針對行政主體的行政不作為給行政相對人帶來的損害，《中華人民共和國國家賠償法》也沒有規定要承擔哪些賠償責任，在沒有法律的約束和監督的條件下，一些行政機關隨意不作為。另外，有些法律法規、制度之間出現立法沖突或者管轄權的交叉，令行政主體無所適從。立法的缺陷往往導致制定的規范性文件不縝密，甚至超越了立法權限，下級行政機關在行政執法中必須服從上級領導，導致行政機關在具體實施行政執法時不知所措，產生大量的行政不作為。

（三）激勵機制不完善，人事考核不規范

1.考核標準過于模糊

《中華人民共和國公務員法》中規定的對公務員的考核內容主要是“德、能、勤、績、廉”五個方面，但這五項標準只是原則性的規定，以定性考核為主，忽視定量考核，考核指標也缺乏針對性。由于工作性質、工作特點差異大，部門之間、被考核者之間缺乏可比性，經常使考核的結果不公正，這既違背了考核的目的和原則，又未達到考核的預期效果，弱化了考核激勵的效力，失去了考核的嚴肅性。

2.考核結果應用不到位

一是考核結果未能與報酬激勵機制掛鉤。

二是考核結果未能與職務晉升激勵機制完全掛鉤。盡管公務員法規定考核是公務員選拔任用等方面的重要依據，但在具體工作中，考核結果與選拔任用還存在較大的距離，只有當一名干部在選拔任用過程中進入一定的程序和環節時，才能根據考核結果醞釀初始提名人選，因此，考核結果缺乏職務晉升激勵導向作用。

三是考核結果未能與培訓激勵機制完全掛鉤，不少干部參加培訓是由領導指定的，培訓激勵與考核結果無關，對個人發展起重要作用的培訓激勵機制在考核中未能體現。另外，考核結果缺乏反饋也是存在的重要問題。

3.晉升制度不完善

晉升是對行政人員“德、能、勤、績、廉”的全面肯定，晉升機制運用得當，將對行政人員產生良好的激勵作用。我國行政機關的晉升制度中普遍存在以下問題：《中華人民共和國公務員法》并沒有明確規定晉升應采用的方法、制度，以及晉升必須達到的考核條件；由于地域的差別，每個行政機構晉升的標準不統一；缺乏監督的制度保障；下級的晉升一般是由上級決定，人情因素嚴重影響晉升的公平。此外，一些單位仍然是論資排輩，導致一些年輕有為的公務員喪失最佳發揮才能的時機。我國雖然在《國家公務員暫行工作條例》中明確規定“國家公務員的晉升，必須堅持德才兼備、任人唯賢的原則，注重工作實績”，但是，在現實中公務員晉升主要還是領導說了算。

通過表1可以看出，影響干部晉升的作用因素排在前三位的是“主要領導賞識”“各種關系、家庭背景”“政績”。在干部選拔任用的首要影響因素中，所有干部均選擇“主要領導賞識”。除了廳級干部選“政績”、科級干部選“群眾公認”之外，其余的各類干部均選擇“各種關系，家庭背景”。從表1可知，在現實的干部晉升中，沒有按照有關法律制度規定進行，一些不合理的因素仍然發揮了重要作用[ 1 ]。

（四）行政機關職能重疊、交叉

盡管我國政府體制已經過多次的機構改革，但都沒能擺脫“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈，行政機構的設置仍不盡合理，導致行政部門對自己的職責范圍模糊不清，或即使職責范圍清晰，又因為牽涉部門眾多，缺乏統一的管理機構，產生相互扯皮、相互推諉的現象，導致應履行法定職責的部門不能作為或不愿作為。目前，行政執法中多頭執法、多層執法問題也比較普遍。一方面，政出多門，各部門從不同層面作出規定，標準各異，在客觀上造成了行政執法者不作為、亂作為或難作為。有些地方還存在不同程度的保護主義。

三、對行政不作為的預防和整治措施

（一）完善行政法律體系

行政程序法的制定就是要對行政機關實施行政行為的步驟、順序、時限等作出明確規定，使行政機關行政管理有章可循，使行政相對人合法實體權利依賴于程序得以正確順利地實現，從根本上克服目前“不作為”行政案件的審判操作、實體把握等無所適從的局面，制約行政不作為。目前，全國人大有關機構已經把行政程序法列入立法規劃。在很多情況下，往往都是國家機關行為起著主要的作用或是主要原因，才會導致受害人的致害行為。因此，對于《中華人民共和國國家賠償法》的該條文，建議增加限制性內容，即“因公民、法人或者其他組織自己的行為致使損害發生的，國家不承擔賠償責任，但行政機關及其工作人員有違法或者過錯的，國家承擔相應賠償責任”。

（二）落實行政人員個人的崗位職責

對政府的行政人員進行明確且嚴格的職責分工，以法律法規的形式確定崗位說明書。按照專職專責原則，落實行政人員的個人職責。對于那些因人設事的機構和崗位，一律撤銷。建立以職位分類為主、以品位分類為輔的行政人員分類管理模式。按照工作需要定崗位，按照職能定編制，每個崗位都由每個行政人員獨立負責，實現崗位責任制，克服傳統政府中機構臃腫、人浮于事、責任不清、不予追究也無法追究的現象，解決越位、缺位、錯位問題。

（三）規定行政主體的辦事時效

行政主體應在合理的期間內作出行政行為，否則應視為不作為。法律應該對合理期間作出明確的規定，以確保行政行為的高效、及時。行政機關除不可抗力等不能作為外，如果不能在法定期限內履職完畢，要追究辦理人員和行政機關的責任。如果造成嚴重后果，要認定其違法，這樣使行政審判中的“拖延履行”認定有明確的說法，賦予行政相對人更多的權利，更好地保障行政相對人的合法權益，強化行政相對人的地位，使雙方權利、義務趨于平衡。

（四）完善工作績效的考核制度

注重考核內容的全面性，要充分體現不同區域、不同層次、不同類型的特點，緊密結合各地區各部門實際，抓緊確定和建立各有側重、各具特色的考核內容和指標。針對不同區域主體功能定位，突出不同區域的考核重點。按照不同崗位的職責和工作目標，把共性內容和個性內容結合起來，把過程性情況與結果性指標結合起來，考核分析工作思路、工作基礎、精力投入、作風轉變、效能提升、制度完善等情況。為使考核在教育、激勵和監督基層黨政干部等方面充分發揮作用，要充分利用考核結果，加大對優秀行政人員的獎勵力度，待晉升人選應優先考慮那些考核結果比較優秀的公務員。將考核結果為不合格的公務員，給予降職、辭退、轉崗、下崗的處罰，真正起到激勵的作用。要增加績效考核結果檔次，應由原來的四個考核等次增加至五個等次，即特別優秀、優秀、稱職、基本稱職、不稱職，更加客觀具體地反映每一個公務員的工作情況，增強考核的激勵作用。

（五）建立行政不作為追查制度

對行政不作為行為，要由政府法制、紀檢監察等部門追蹤調查，讓每個行政不作為違法案件都有追查結果，加大對行政主要領導者的行政督察力度，讓公共權力機關的公職行為始終置于一定的壓力和動力之中，給行政不作為者亮出“紅牌”，最大限度地遏制行政不作為現象的泛濫，對直接責任人和主要負責人堅決予以處理。

四、結語

行政不作為是對行政職權的消極放棄，它與依法行政背道而馳，損害了政府的形象，損害了人民群眾的切身利益。因此，必須增強責任行政意識，分析問題，查找原因，采取加強行政監督、落實執法責任制等相應的措施，切實推進依法行政。

參考文獻：

[1]李烈滿.健全干部任用選拔機制問題研究[M].北京：中國社會科學出版社，2004.