統籌內蒙古邊境地區發展與安全的調查與思考

堅持統籌發展和安全是習近平總書記治國理政的重要方略，2023年6月習近平總書記在內蒙古考察期間再次強調“堅持發展與安全并重”。近年來，內蒙古自治區政協民族和宗教委員會把“統籌內蒙古邊境地區發展與安全”作為中長期研究課題，先后深入內蒙古邊境旗市及部分抵邊蘇木（鄉鎮），前往廣西壯族自治區、云南省、新疆維吾爾自治區、西藏自治區等省區邊境地州調研考察，與相關區直部門負責同志、專家學者和基層干部群眾座談、交流，梳理內蒙古邊境地區基本情況，分析制約邊境地區發展與安全的主客觀因素，對如何統籌邊境地區的發展與安全進行了深入研究、系統思考。

一、清醒認識內蒙古邊境地區發展與安全的突出矛盾及現實問題

內蒙古外接俄羅斯、蒙古國，是我國９個陸地邊境省區之一。全區邊境線長4262公里（中俄段1051公里，中蒙段3211公里），占全國陸地邊境線的近五分之一；有沿邊境盟市7個、旗市區20個，抵邊蘇木鄉鎮64個、嘎查村200個，邊境地區國土面積62萬平方公里，占全國邊境地區國土總面積的近三分之一。毋容置疑，內蒙古邊疆地區肩負著創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展的重要使命，承擔著保障國家政治安全、國土安全、能源安全、糧食安全、生態安全的重要職責，在國家高質量發展、邊疆安全穩定大局中居于十分重要的戰略地位，但發展與安全的矛盾在局部地方還較為突出，由此衍生的問題也不容忽視。

（一）地方加快經濟發展的政績沖動與落后的基礎條件之間的矛盾突出

和全國各地一樣，改革開放以來，內蒙古邊境旗市區也把工作重心轉移到經濟建設上來，在繼續發展農牧業、手工業等傳統產業的基礎上，開始發展工礦業、旅游業和邊境貿易，地方經濟綜合實力顯著增強。進入新的發展階段，內蒙古邊境地區加快經濟發展、推進現代化建設、實現共同富裕的愿望都很迫切，制定“十四五”規劃時多數盟市和旗市區確定的預期經濟增速均高于全區目標增速。與之不協調的是，盡管在黨中央的親切關懷下，經過地方各級持續努力，內蒙古邊境地區基礎設施條件有了明顯改善，但受自然、歷史等多方面因素影響，目前一些地區三級以下等級公路和無等級砂石路占比仍然較低，寬帶、光纖和4G網絡覆蓋率低于全區平均水平，數字經濟的便利和“紅利”還不能充分享有；集中供水人口僅有80%，且多數地區水質較差，各族群眾基本生活受到一定影響；邊防巡邏路通達率、攔阻鐵絲網覆蓋率、電子監控有效覆蓋率還比較低。這些相對滯后的基礎設施條件，客觀上還是制約了邊境地區的發展。2023年與2012年相比，20個邊境旗市區的地區生產總值、一般預算收入、社會消費品零售總額等指標占全區的比重分別下降了0.5、1.9、0.9個百分點。

（二）各地差異性較大的自然條件與全國統一的支持性政策之間的矛盾突出

內蒙古62萬平方公里的邊境地區相當于內地3—5個省的面積，4262公里的邊境線橫跨我國東北、華北、西北3個大區，分別與俄羅斯、蒙古國的多個邊疆區和省接壤，分布著16個對外陸路口岸（對俄6個、對蒙10個），20個邊境旗市區年平均降雨量自東向西由不到300毫米（額爾古納市280毫米）降至100毫米以下（額濟納旗35.2毫米），依次呈現出草甸草原、典型草原、荒漠草原等不同自然景觀。事實上，內蒙古邊境地區的自然人文條件既與云南省、廣西壯族自治區等省區差異很大，也與西藏自治區、新疆維吾爾自治區等省區不盡相同。就區內來講，東部、中部和西部也有一定的差別，全國統一的支持政策在不同地區產生的效應大有不同。比如，一線邊民每天8000元的互市貿易免稅配額，在云南省、廣西壯族自治區等人口密集的邊境地區發揮的作用很大，但在西藏自治區、新疆維吾爾自治區、內蒙古自治區起到的作用就不大。再如，每畝每年7.5元的禁牧補貼在人均草場大、產草能力低的蒙西地區與人均草場少、產草能力強的蒙東地區產生的激勵約束效應也有很大的不同。調研了解到，各層級建議國家實施精準化的區域性支持政策的呼聲很高。

（三）邊境地區群眾穩定增加收入的愿望與擔負的生態環境保護使命之間的矛盾突出

內蒙古20個邊境旗市區有19個納入《全國重要生態系統保護和修復重大工程專項》實施范圍，可利用草原面積5.75億畝，占全區的56.4%，牧業收入是這一地區群眾的主要收入來源，禁牧補貼（每畝每年7.5元）、草畜平衡補貼（每畝每年3.1元）等轉移性收入以及來自重大生態修復工程建設的工資性收入是其重要收入來源。但是，由于草原獎補標準數年不變，工資性收入又存在地區和人頭間的不均衡情況，一些農牧民要想持續增加收入，更多靠千方百計地鉆政策和監管的空子。調研發現，有的地方為了維持牧民收入逐年增長，把勉強達標甚至不達標的禁牧區調整為草畜平衡區；不少地方在草原監管執法中“睜一只眼閉一只眼”，縱容超載過牧。據調查，全區牧區草原植被蓋度雖然由實施草原獎補政策之初的38%增加到目前的45%，但依舊沒有達到上世紀60年代的最好水平，草原生態保護和修復任重而道遠。

（四）人口向中心城市和重點城鎮集聚的趨勢與抵邊居住、貼邊生產生活要求之間的矛盾突出

受工業化、城鎮化進程加快和中心城市“虹吸”效應影響，再加上撤鄉并鎮、撤校并點等政策實施，邊境地區“空心化”“空巢化”“老齡化”現象日益凸顯。七普數據顯示，內蒙古邊境地區常住人口10年間減少28.3萬，其中阿爾山市人口減少52%，四子王旗腦木根蘇木所在地僅留了9戶10多口人。總體看，20個邊境旗市區小學凈入學率100%、初中凈入學率95.4%，每萬人擁有衛生機構8個，與全區平均水平相差不多，但實際上抵邊蘇木鄉、嘎查村的教育、醫療等社會公共服務正在遭遇既缺少服務人員、也缺少服務對象的尷尬狀況。目前，全區距邊界線3公里內常住人口、距邊界線10公里內常住人口數量不足云南省、廣西壯族自治區邊境一個鄉鎮甚至一個村莊的人口，一線邊民的持續流失讓“一頂蒙古包就是一個哨所、一位牧民就是一個哨兵”的邊境群防格局逐步變成遠去的歷史。

（五）推進高質量發展任務與發展內生動力不足之間的矛盾突出

推進高質量發展也是新時代邊境地區的首要任務。對于內蒙古來講，推進邊境地區高質量發展既是筑牢我國北方重要生態安全屏障、祖國北疆安全穩定屏障的重大舉措，也是內蒙古參與和共建“一帶一路”、中蒙俄經濟走廊，建設國家重要能源和戰略資源基地、農畜產品生產基地，打造我國向北開放重要橋頭堡的具體行動，是各級黨委和政府必須擔負好的政治責任。但不容忽視的現實是，我國邊境地區主要分布在“胡煥庸線”以西，內生動力不足依舊是發展不充分、不平衡的主要原因。集中體現在以下幾個方面：

一是基層治理力量總體不足和干部本領恐慌問題并存。如，四子王旗江岸蘇木額爾登嘎查21名黨員中45周歲以下僅有7名，絕大部分受教育程度為初中或初中以下，從中選出的“兩委”班子很難適應千頭萬緒的基層治理任務和信息化時代治理手段的變化。

二是人才短缺和人才流失問題并存。高學歷人才和技術人才不愿返鄉，大學生村官、嘎查村集體經濟致富帶頭人、農畜產品加工技術人才嚴重短缺。如科爾沁右翼前旗，由于地處偏遠，教育、醫療等基礎條件較為薄弱，導致當地邊境蘇木鄉機關事業單位人員外流嚴重。據統計，2019年以來，該旗某鄉行政事業編干部先后調出26人，連新考錄的11名事業編人員也已調走4名；中小學校教師先后調出19人，新考錄特崗教師14人，調出與考入倒掛。

三是投入不足和資金外流問題并存。縱向看，各級對邊境地區基礎設施、產業發展的資金投入穩步增長。比如，在生態建設方面，2011年以來中央財政累計向內蒙古投入草原生態獎補資金450多億元，其中一半多投向了邊境牧區，人均收益達1.6萬元。橫向看，相對于邊境地區落后的基礎設施、產業水平等現狀，各級各類資金投入量仍然較少，且存在外流現象。據統計，2023年20個邊境旗市區各項存款余額比各項貸款余額多出500多億元，個別旗市資金總量甚至呈逐年下降趨勢。

二、統籌內蒙古邊境地區發展與安全的幾點思考與建議

內蒙古邊境地區存在的上述現實矛盾，是長期的、普遍的，這些矛盾交織起來對邊境地區統籌發展與安全、加快高質量發展、推進現代化進程、走向共同富裕無疑會產生不利影響。結合自治區政協開展相關協商調研的成果和民宗委開展中長期課題研究的思考，提出如下建議：

（一）堅持把推進邊境地區高質量發展作為重大戰略進行頂層設計、高位推動

多年來，特別是黨中央實施興邊富民行動以來，內蒙古抓住機遇實現了較大發展，但各層級對推進邊境地區高質量發展思想上不夠重視、體制機制上多頭交叉管理等問題還客觀存在，各級有關部門各自為戰、分頭推進的格局并未從根本上改變。自治區黨委《關于全方位建設模范自治區的決定》把“在興邊穩邊固邊上做模范”作為七大目標任務之一，釋放出重大信號，提供了重要契機。建議學習借鑒新疆維吾爾自治區舉全區之力推動南疆高質量發展的經驗做法，把推進內蒙古邊境地區發展作為全區辦好“兩件大事”的重要內容，與建設兩個屏障、兩個基地、一個橋頭堡等重點工作置于同等重要的位置，制定出臺明確具體的法律規范、總體規劃和政策支持措施，進一步理順組織領導體系，明確工作責任體系，完善統計監測體系，并定期召開全區性工作會議，組織開展推進情況評估和考核，推動各項目標任務、政策舉措落地落實。

（二）堅持把培育發展邊境地區優勢特色產業作為根本舉措進行分類指導、精準支持

與新疆維吾爾自治區、西藏自治區和云南省、廣西壯族自治區相比，內蒙古邊境地區加快發展的條件更好一些。目前內蒙古邊境地區發展不足的原因，從自治區層面看主要是一段時期發展定位不明確、具體指導和支持不夠精準；從邊境地區自身來看主要是優勢特色產業規模小、水平低，沒有形成強有力的產業支撐。

自治區層面要根據7個邊境盟市特別是20個邊境旗市區的地理區位、自然條件、資源稟賦、產業特色等要素，進行合理分區分段、科學定位，分類指導、精準支持，尤其對滿洲里、二連浩特市等口岸城市、旗政府所在地城鎮給予有重點的差別化支持，使之成為產業結構調整、產業層次升級的強大引擎和集聚發展要素、公共服務資源的重要平臺。

各邊境旗市區堅持把產業興邊作為主攻方向，發揮各自優勢，抓住“一帶一路”建設機遇，依托中蒙俄經濟走廊，結合實施鄉村振興戰略和數字賦能行動，加強邊腹聯動，進一步做優特色種養業，做大口岸落地加工業，做強邊境貿易和特色旅游業，促進一二三產業融合發展，加快形成多元發展、多極支撐的現代產業體系，上下協同把邊境地區打造成與呼包鄂產業集聚區、沿黃河生態經濟帶相呼應的邊疆優勢特色產業發展帶，力求通過優勢特色產業的持續發展，為邊境地區農牧民持續增收、中心城市和重點城鎮集聚人口提供可靠保障。

（三）堅持把邊境地區生態環境建設與保護作為核心任務進行統籌謀劃、系統推進

綠色是內蒙古邊境地區的底色，打好“三北”工程攻堅戰是邊境旗市區義不容辭的政治責任。能不能統籌好經濟發展與生態安全的關系，在推進經濟高質量發展的同時構筑好我國北方重要生態安全屏障，是檢驗內蒙古各級黨委和政府政治站位、行動能力的“試金石”。

自治區層面應在習近平生態文明思想的指引下，堅持走以生態優先、綠色發展為導向的高質量發展新路，針對邊境地區自然生態環境差異性較大的特點，在落實主體功能區規劃、加強生態保護紅線管理的基礎上，協調國家相關部委合理確定不同區域生態環境保護與治理的方向和重點，同時在新一輪草牧場確權時優化相關政策，調整完善草原生態獎補機制，讓邊境地區的山水林田湖草沙更好地回歸生態功能。

邊境旗市區要保持戰略定力，全面落實最嚴格的生態環境保護制度，堅決落實退耕還林、退牧還草、草畜平衡、禁牧休牧政策，加快實施重點生態治理與修復工程，系統推進呼倫湖、居延海等重要水生態綜合治理，繼續加強荒漠化治理和森林濕地保護，深入開展農村牧區人居環境建設，久久為功、久久見功，構筑起祖國北疆萬里綠色長城，把邊境地區打造成全區乃至全國生態優先、綠色發展的樣板地區。

（四）堅持把改善基礎設施、提升公共服務水平作為基礎工作進行定向幫扶、重點支持

基礎設施建設滯后、公共服務水平低下，是制約內蒙古邊境地區高質量發展的突出短板，也是調動和激發各族群眾守邊護邊積極性必須解決的實際問題。對待這個問題，不能只算經濟賬、局部賬，還要算政治賬、全局賬。20個邊境旗市區在基礎設施、公共服務等方面各有所弱，各有所需，應當因地制宜、區別對待，定向幫扶、重點支持。

自治區層面應加大少數民族發展基金等涉邊專項資金的規模，并加強監管、提高效益，同時引導各類金融機構實施差別化的信貸支持政策，鼓勵邊境地區在政策許可、風險可控的前提下多渠道融資，重點投向抵邊村屯的基礎設施、民生改善和優勢特色產業發展；有序推進跨境鐵路、高速公路建設和邊境地區國省道干線升級改造，軍地協同提升邊防公路等級；加快推進電網擴面、安全飲水升級改造等工程，協調電信運營商擴大移動通信網絡覆蓋；放寬公職崗位招考條件和邊境村鎮落戶政策，鼓勵現役軍人就地安置和能人返鄉創業，為邊境地區更好更快發展提供基礎條件和人才保障，支持其更好融入國內“大循環”和國內國際“雙循環”。

邊境旗市區要扛起主體責任，加快實施行政嘎查村和抵邊自然村通硬化路建設全覆蓋工程，對抵邊牧民居住點加快實施新能源供電設施升級改造；優化邊境蘇木鄉、嘎查村中小學校和幼兒園布局，落實免費教育和困難學生貸款支持政策，適當提高教職工補助標準，有計劃地選派教師駐邊支教；推進遠程醫療和巡回醫療項目建設，加快區域性救災減災指揮中心和救災物資儲備庫、應急避難場所建設，著力提升邊境地區疫病防治和抗災減災能力，讓邊境地區各族群眾更多地享有現代化建設的成果，一道走向共同富裕。

（五）堅持把鑄牢中華民族共同體意識作為工作主線始終緊緊圍繞、毫不偏離

鑄牢中華民族共同體意識是新時代黨的民族工作的主線，也是民族地區各項工作的主線。內蒙古邊境地區絕大部分為少數民族聚居地區。中華民族共同體意識鑄得牢不牢，中華民族共同體建設推進得好不好，直接關系到內蒙古邊境地區的政治安全和各項事業發展。邊境地區要更加自覺主動地學習貫徹習近平總書記關于加強和改進新時代黨的民族工作的重要思想，聚焦鑄牢中華民族共同體意識這一主線，持續開展富有特色的民族團結進步創建活動，堅定不移推行使用國家通用語言和統編教材，構筑中華民族共有精神家園，推進各族群眾共同走向現代化。具體工作中，要針對邊境地區尤其是抵邊蘇木鄉、嘎查村干部隊伍不穩、專業人才匱乏、治理力量薄弱等實際問題，學習借鑒廣西壯族自治區全域推進“鑄牢中華民族共同體意識示范區建設”和務實開展“黨旗耀邊關”行動的經驗做法，持續加強基層黨組織和政權建設，大力培養使用優秀少數民族干部，定向培養守邊護邊本土人才，制定實施鼓勵干部職工抵邊工作的優惠政策，進一步提升邊境地區基層治理體系和治理能力現代化水平。與此同時，進一步優化抵邊區域和一線邊民的劃分標準，完善邊民動態補助機制，降低邊民創業就業門檻，健全完善專業護邊員制度，合理確定邊境地區最低生活保障標準，逐步提高醫保政府補助標準，切實保障一線邊民基本生活，最大限度地解決守邊護邊后繼無人的問題。

（作者系內蒙古自治區政協民族和宗教委員會主任）

責任編輯：張莉莉