建立就業質量評估指標體系，優化就業促進政策

摘 要：就業是民生之本、安國之策，是各級政府的重要職責和優先事項。我國就業政策的變遷體現了時代的需求，也取得了明顯成效。促進高質量充分就業是新時代新征程上就業工作的新定位、新使命。面對當前青年就業的巨大壓力，必須建立內蒙古就業質量評價體系，優化就業促進政策，突出抓好高校畢業生等重點群體就業，實現更加充分、更高質量的就業目標。

關鍵詞：就業促進政策 就業質量 青年就業 大學生就業

悠悠萬事，民生為重；民生福祉，就業為本。就業，一頭連著萬家燈火，一頭系著經濟大局。促進高質量充分就業，不僅是提高人民生活品質的根本舉措，也是推動經濟高質量發展的內在要求，對于推進中國式現代化建設具有重要的戰略意義。

一、我國就業政策變遷

（一）計劃經濟時代“統包統配”就業制度（1949-1978年）

整個計劃經濟時代，我國政府將“無失業”作為孜孜以求的就業目標，并于1957年宣布徹底消滅了失業。因此，直到改革開放，我國都沒有關于失業的統計。計劃經濟體制下就業的基本特征是統包統配，即就業主要由國家統一調配和安置，?所有新增勞動力的就業由國家統一負責，企業和勞動者沒有自主權。為了保持高就業率，實行低工資政策。這種就業管理體制對于解決我國的就業問題曾發揮過重要的作用，?但隨著情況的變化，?其人浮于事、人才浪費等弊端也逐漸顯露出來。

（二）改革開放時代“制度性”就業制度（1978-1991年）

1978-1991年是計劃經濟體制向市場經濟體制過渡的“二元”時期。這一階段的就業政策變化分為三個階段。第一階段：1980年提出了勞動部門介紹、自愿組織和自謀職業三結合的就業方針，區別于計劃經濟時代的統包統配制度；第二階段：1981年提出實行合同工、臨時工、固定工等多種形式的用工制度，逐步做到人員能進能出，打破了“鐵飯碗”制度；第三階段：1978-1991年，這一時期的勞動就業制度創新為“國家宏觀調控，企業自主用工，多種形式并存，全員勞動合同”。

（三）市場經濟初期從防范失業轉向促進就業（1992-2011年）

1992年《中共中央關于建設社會主義市場經濟體制若干問題的決議》明確提出建立社會主義市場經濟體制及培育、發展勞動力市場。從1995年《中華人民共和國勞動法》（赫然出現“失業”一詞）的頒布，到2004年國務院新聞辦公室《中國的就業狀況和政策》白皮書（把就業列為公共政策的重要部分）的發布，再到2007 年《中華人民共和國就業促進法》（確立就業方針：勞動者自主擇業，市場調節就業，政府促進就業）正式通過，標志著中國進入了促進就業時代，從防范失業轉向促進就業與防范失業并重時代。

（四）新時代“人民為中心”的“就業優先”制度（2012年至今）

黨的十八大以來，習近平總書記反復強調，就業是最大的民生工程、民心工程、根基工程，必須抓緊抓實抓好。黨的十九大報告提出：“就業是最大的民生，要堅持就業優先戰略和積極就業政策，實現更高質量和更充分就業。”至此，高質量就業已經成為新時代廣大勞動者追求高品質生活的價值取向以及各級黨委政府實現高質量發展的目標定位。

2018年7月31日，中央政治局會議首次提出“六穩”，中國進入了“穩就業”階段，并把“六穩”作為實現中國經濟穩中求進的基本要求。在“六穩”發力下，我國經濟經受住了外部環境變化的沖擊，保持了平穩健康發展。

2019年10月28日，“實施就業優先政策”被寫入黨的十九屆四中全會《決定》，首次將就業優先政策置于宏觀政策層面，標志著我們黨對中國特色社會主義就業規律認識的深化和就業理念的升華。

2020年4月17日，中央政治局會議在重申“六穩”的同時，首次提出“六保”，并將“保居民就業”置于“六保”之首，中國進入了“保就業”階段。

黨的二十大報告對實施就業優先戰略作出重大部署，強調強化就業優先政策，健全就業促進機制，促進高質量充分就業。健全就業公共服務體系，完善重點群體就業支持體系，加強困難群體就業兜底幫扶。統籌城鄉就業政策體系，破除妨礙勞動力、人才流動的體制和政策弊端，消除影響平等就業的不合理限制和就業歧視，使人人都有通過勤奮勞動實現自身發展的機會。

2024年5月27日，習近平總書記在二十屆中共中央政治局第十四次集體學習時強調：“促進高質量充分就業，是新時代新征程就業工作的新定位、新使命。”

2024年7月21日，黨的二十屆三中全會提出，在發展中保障和改善民生是中國式現代化的重大任務。《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》提出完善就業優先政策、健全社會保障體系。

二、青年就業狀況及內蒙古就業成效

（一）我國青年失業狀況

青年失業率是指16-24歲人群，主要為高校畢業生、中專畢業生以及中學畢業生。新冠肺炎疫情之前全國城鎮登記失業率均低于4%；新冠肺炎疫情之后全國城鎮調查失業率均達到5%以上，2022年達到5.6%的較高記錄。全國25-59歲人口城鎮調查失業率基本保持穩定，但全國16-24歲人口城鎮調查失業率居高不下，在2020年達到創紀錄的16.8%之后，2023年再次創下20.8%的失業率記錄，創48個月以來的新高。這意味著每5個青年人就有一個失業。

高校畢業生是青年的主體，就業形勢一直嚴峻，呈現出就業總量性矛盾與結構性矛盾疊加，逐步以結構性矛盾為主的特征。自1999年高校擴招以來，高校畢業生的數量就每年以60-70萬的速度增加，20多年間增長了10倍，增速空前，我國高等教育實現從精英到普及的轉變只用了美國一半的時間，比大多數發達國家所用的時間都要短。急速的擴招和相對滯后的產業升級，使得高校畢業就業總量性矛盾突出。2003年高校畢業生迎來第一個就業高峰，突發的非典疫情進一步凸顯了就業壓力。2008年高校畢業生迎來第二個就業高峰，金融危機使得就業雪上加霜。2020-2022年高校畢業生迎來第三個就業高峰，需就業的畢業生數量突破1000萬，新冠肺炎疫情使得2022年成為“史上最難就業年”。約有五分之一的畢業生沒有落實就業，與調查失業率相近。而高質量就業的（如升學、出國，入職行政事業單位、國企、大型民企、中小企業，3年內工作比較穩定）不到50%。《內蒙古自治區普通高校畢業生就業質量年度報告》數據顯示，2020年就業率僅為68.11%。近幾年，由于由于經濟結構和勞動力結構的不對應使得就業結構性矛盾突出。

（二）內蒙古就業成效

改革開放四十多年來，通過實施就業優先戰略和政策，內蒙古在就業方面取得了重大成就。全區登記失業率從1980年的12.62%下降到2021年末的3.84% ，實現了比較充分的就業；城鎮就業人口比重由35%上升至46%。三次產業就業結構進一步優化，從1978年的67.1：18.45：14.45調整為2023年的36.9：17.3：45.8。形成了以《勞動法》《就業促進法》《勞動合同法》為核心，以《內蒙古自治區就業促進條例》《內蒙古自治區勞動合同規定》為補充的法律政策體系。構建了從自治區到嘎查（村）五級貫通、覆蓋城鄉的公共就業服務網絡，提高了就業質量。

三、提升內蒙古就業質量的政策建議

（一）建立內蒙古就業質量評價指標體系

1999年的國際勞工大會上首次提出了“體面勞動”（Decent work）的概念，同時包含了就業數量和就業質量兩個方面，且以就業質量為主，被認為是就業質量概念的基礎。西方國家已經取得了顯著成果，在2010年已初步建立了就業質量評價體系，如歐洲基金會就業質量指標（Laeken indicators）、加拿大政策研究網絡項目（CPRN）就業指標體系在歐盟和加拿大應用廣泛，被用來修訂關于就業質量的政策與法案。相比之下，國內學者對就業質量的研究尚處于起步階段，定性研究較多而定量研究不足，特別是很少將理論轉化成相關部門有意識的政策決策參考。在省級層面，全國首份就業質量藍皮書是2019年江蘇省人力資源和社會保障廳、南京大學聯合發布的，有一定參考價值。

與就業質量相關的指標數量包括就業機會、充分就業、就業結構、就業公平、人力資本、薪酬水平、勞動安全、就業支持、就業保障、勞動關系等多個維度。筆者通過運用層次分析法以及指標設計的 SMAＲT原則，最終設計了“四層疊加、逐級收斂”的內蒙古自治區就業質量評價指標體系，該體系由目標層 1 個、準則層 3 個、子準則層 9 個、方案層 33 個構成。第一次系統構建了內蒙古就業質量評價指標體系，第一次嘗試對內蒙古就業質量進行評估。研究表明：完善產業鏈，增加就業機會是提高就業質量的前提；加大就業資本投入，提高勞動者素質是改善就業質量的核心；提供就業保障，保障勞動者權益是提高就業質量的保證。提出了 建立就業質量的長期取向與長效機制，完成就業質量指標體系編制方案，完善全方位就業服務、加大對現有勞動者技能培訓， 完善就業保障機制的政策建議。

（二）加強就業促進政策評估

為提高高校畢業生就業質量，內蒙古于2022-2024年實施了高校畢業生3年“十萬大學生留呼工程”。其中，高校畢業生7成留在區內，留在區內的畢業生中有3成留在呼和浩特市。事實證明，呼和浩特提出的“3年十萬計劃”在前兩年就已經完成了9萬的目標，實現了超額完成，這凸顯了該計劃的執行力和吸引力。然而，在取得成績的同時，我們也應看到“十萬大學生留呼工程”存在的問題和局限性。一方面，原計劃的設定可能過于保守，不利于進一步強化首府地位、提升城市競爭力以進入中游行列。呼和浩特實施的是“3年留呼計劃”，平均每年吸引3.3萬高校畢業生。而情況相近的省會城市太原和蘭州，均實施了“5年30萬”的留省會計劃，即平均每年吸引6萬高校畢業生，是留呼目標的2倍。在“3年十萬留呼計劃”尚未完成之際，呼和浩特已經在2024年對計劃進行了補充，再次實施“5萬大學生留呼”的新項目，也充分說明項目目標設置過低，亡羊補牢，為時未晚。目前，從AZAUZx8G6sfN+BAVAI8scA==中央到地方，就業促進政策能出臺的幾乎已經都出臺了，要進行政策評估，明確落實就業優先戰略存在的短板，包括政策執行不到位、就業服務落后以及資金使用效率低下等。根據評估結果，適時調整政策目標，制定更加符合實際、更具吸引力的留才政策，以進一步強化自治區及首府地位、提升競爭力。

首先，?加強頂層設計，?完善立法保障，?通過法律法規明確就業影響評估的層級、?評估結果對決策產生的影響等，?增強評估的權威性和約束力。?這有助于確保評估工作的規范化和有效性。?

其次，完善評估體系，構建綜合評估框架。?著眼行政決策全鏈條，?構建以重大政策、?重大項目、?重大生產力布局等為主的就業影響評估體系。 ?

再次，強化數據支撐，建立健全的就業政策數據收集機制，運用統計學、經濟學等科學方法，對收集到的數據進行深入分析，揭示政策實施過程中的問題和規律。

最后，強化結果應用，?適當加大對于有較強就業促進作用的政策、?項目、?產業等的支持力度。?同時，引入第三方評估，?將就業影響評估結果作為高校、?職業院校和培訓機構調整優化專業設置的依據，?有針對性地解決人力資源供需不匹配這一結構性就業矛盾。?這有助于根據評估結果調整和優化教育及培訓計劃，?提高人力資源的匹配度和利用率。?

（三）處理好就業五大關系，穩住就業基本盤

1.就業與經濟的關系。內蒙古作為資源富集地區就業彈性低于全國，出現了經濟高增長而就業低增長的情況，內蒙古地區生產總值增長帶動就業作用較弱。要大力發展新業態、新模式，以發展新質生產力培育新的就業增長點。繼續把穩定和擴大就業作為宏觀調控的優先目標和經濟運行合理區間的下限，增強經濟發展對就業的拉動作用，實現就業增長與經濟發展良性互動。

2.就業與產業的關系。一線產業工人缺口較大，但很多畢業生不愿意從事一線工作，熱衷于升學。要破解“招生難”與“就業難”并存的結構性就業矛盾，關鍵在于優化教育、?培訓體系，?以適應勞動力市場需求，?同時改善需求，擴大現代產業就業容量、提高服務業吸納就業水平、支持中小微企業吸納就業，?創造更多適合畢業生的知識型、?技術型、?創新型崗位。

3.就業與專業的關系。按照“兩個屏障”“兩個基地”“一個橋頭堡”戰略定位，進一步圍繞 8 大產業集群和 18 條重點產業鏈，加大專業調整與專業建設力度，前瞻性制定服務產業鏈專業建設目錄，提升產業與專業的適配度。支持建設緊扣產業、突顯特色、差異化發展的專業體系，限制布點數量高的專業，鼓勵增設空白、緊缺專業，培養更多高素質技術技能人才、能工巧匠、大國工匠。

4.“穩就業”與靈活就業的關系。行政事業單位和國有企業是高校畢業生比較青睞的就業單位，也在“穩就業”方面發揮著示范、引領作用。要全力開發落實政策性就業崗位，以“三支一扶、西部志愿者、應征入伍”等政策性崗位的吸納作用穩住高校畢業生就業“基本盤”。以穩定青年就業基本盤托底高質量充分就業。而靈活就業之所以發展較快，除了工作方式比較吸引年輕人外，相對較高的收入也是其中的原因之一。不過，在靈活就業規模不斷擴大的同時，靈活就業從業人員工作時間緊、勞動強度大、社會保障不全、職業發展空間狹窄等就業質量不高的問題日益凸顯。支持和規范發展新就業形態，保障靈活就業人員權益刻不容緩。建議將靈活就業人員、新就業形態勞動者的擴面工作列為擴面重點，逐步打通全民參保的“最后一公里”。同時，健全靈活就業人員社保制度，全面取消在就業地參保戶籍限制。

5.短期就業目標與中長期就業目標的關系。要完善就業優先政策，建立就業促進機制。一是健全高質量充分就業促進機制，完善就業公共服務體系，著力解決結構性就業矛盾。完善高校畢業生、農民工、退役軍人等重點群體就業支持體系，健全終身職業技能培訓制度。二是統籌城鄉就業政策體系，同步推進戶籍、用人、檔案等服務改革，優化創業促進就業政策環境，支持和規范發展新就業形態。三是完善促進機會公平制度機制，暢通社會流動渠道。四是完善勞動關系協商協調機制，加強勞動者權益保障。五是對標相關省份，堅持就業與人力資源開發并重。根據“十四五”就業促進規劃和自治區人口流動趨勢科學設定就業指標，如，以5年為目標進行就業規劃，制定實施“五年二十五萬大學生留呼工程”。

參考文獻：

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（作者單位：內蒙古財經大學）

責任編輯：康偉