中國民辦高校規范化發展政策的百年變革

清末以來中國民辦高校從傳承到消亡再到發展，在變革過程中各個階段的教育制度與政策成為推動其發展的重要依據。清末中國現代高等學校體系初步建立，現代民辦高校開始起步；面對民辦高校辦學混亂的局面，民國政府通過多種政策手段，有效解決了民辦高校中盲目升格等問題。新中國成立后，民辦高校大體經歷了改造消亡、復蘇發展、規范發展三個時期，民辦高校開始走向規范化。《民辦教育促進法》出臺及修改后，長期困擾民辦高校的辦學定位、辦學營利及辦學融資支持等難題終于得到突破。

中國是世界上民辦高校發展歷史最悠久的國家之一。自清末以來中國民辦高校發展變革呈現出了不同的形態和特點，從傳承到消亡再到發展，從不規范到規范，在此過程中中國的教育制度與政策成為推動民辦高校發展的重要依據。在新形勢下，針對當前民辦高校發展面臨的新問題，有必要從歷史的角度尋找根據，這對于規范和完善當前民辦高校發展有重要的現實意義。

一、清末到民國的民辦高校規范化發展的政策變革

在梳理清末以來中國民辦高校規范化發展歷史之前，有必要對古代民辦學校或高校的發展予以簡要介紹。中國民辦高校發展有著悠久的歷史，最早可以追溯到春秋戰國時期的私學。戰國時期，中國出現了由官方出資興辦、民間具體主持的稷下學宮，由于稷下學宮兼有官私兩種特征，所以能夠網羅各國賢士、匯集講學，最終成為了一所集教學、科研、咨政服務為一體的高等教育機構。隋唐時期，中國封建社會走向鼎盛，官學與私學也隨之得到發展，兩者互相補充、互相促進，到唐末五代出現了民間主辦兼具教學、科研等為一體的新型高等教育機構“書院”。到宋代，興文教、抑武事，重用儒生成為基本國策，由于接受官學的人畢竟為少數，因此由民間興辦的書院得到長足發展，由民間創建的白鹿洞書院成為其他書院辦學效法的楷模。到清代，由于受科舉制度沖擊等因素，多數學院變成了科舉的附庸，光緒年間書院改制為學堂。

1840年以后，朝野上下逐漸形成學習西方教育、新辦新式學校的共識。隨著洋務運動的開展，一些企業主、商人開始效仿西方興辦新式學堂，與此同時，由教會或外國人創辦的一些新式民辦學校開始誕生，如1871年美國圣公會傳教士在武昌成立的文華大學。1904年“癸丑學制”在全國范圍內頒行，通過對舊時教育機構如書院等改造和新建各類新式學堂，中國建立了完整的高等學校體系。1911年辛亥革命爆發后，南京臨時政府成立，面對當時民辦高校混亂的局面，國民政府教育部于1912年11月和1913年1月頒布《公立私立專門學校規程》《私立大學規程》，對民辦高校申報的程序、基本條件，如法定代表人、校地、校舍、校具、圖書設備、教員等做出了基本規定，并按照《私立大學規程》對各民辦高校辦學資質進行評估和審核，無論該民辦學校開辦時間長短，“凡一經本部派員視察，即行分別優劣，以定立案之準駁”，用以解決學科設置不健全或“學生資格非常冒濫，學校基金毫無著款，種種敷衍不可勝言”等問題[1]。

經過規范化整頓，1912年到1924年，中國出現了兩次興辦民辦高校的高潮。第一次是從1912到1913年，這是由于壬子癸丑學制取代了原癸丑學制中的高等學堂段，在大學本科下可以設預科，規定預科不得單獨設置，允許開辦私立學校。推行新學制的同時，教育部于1912年頒布了《大學令》，1913年8月頒布《實業學校令》，對各級各類學校的目的任務、課程設置、學校設備、入學條件、教職員任用、經費及領導管理都作了具體規定，不需要國家經費支持的民辦高校應運而生，有蔡元培等創立華北大學，王有齡等創辦北京朝陽大學，孫中山、黃興等創辦中國大學等。第二次高潮是從1917年到1924年，全國民辦高校從7所增加到27所。如1917年馬相伯在復旦公學的基礎上開辦本科，改名為復旦大學；1918年嚴修、張伯苓在南開學校創辦南開大學；1921年陳嘉庚在廈門創辦廈門大學等等-。

為了進一步規范和鼓勵當時民辦高校的辦學行為，1927年后國民政府教育部頒布了一系列教育法規政策。比如1922年頒行的《學校系統改革案》規定“大學設數科或一科，均可。其單設一科者稱為某科大學校，如醫科大學校，法科大學校之類”[2]，結果當時民辦高校出現了盲目的升格潮，一些專科學校升格為大學，但其辦學質量難以保障。為此1929年頒行的《大學組織法》規定，“凡具備三學院以上者，始得稱為大學。不合上項條件者為獨立學院，得分兩科”，“私立大學或獨立學院，董事會之組織及職權，由教育部定之”[3]，并且《大學規程》進一步規定了大學的設立標準和最低要求，包括學生入學、學系、課程、經費、設備、試驗、成績等。為了整頓民辦高校盲目跟風設校、質量不高等問題，《私立大學及專門學校立案條例》規定設立民辦高校，“必須試辦三年以上……校長由中國人出任，大學、專科專任教師應該占到全數的三分之一以上”，并要求對原民辦高校重新注冊立案，按照相應的辦學標準對符合條件的民辦高校予以注冊立案，對不具備辦學條件的民辦高校則不予注冊立案，對已經注冊立案但復查不合格或辦學水平不佳者，予以撤銷注冊立案資格[4]。此外，為了規范對教會高校的管理，國民政府開始督促教會高校注冊立案，1927年公布的《私立學校規程》、1928年《私立學校條例》都規定外國人設立民辦學校“須受教育行政機關之監督及指導”，1928年金陵大學和1929年燕京大學注冊立案，隨后其余的教會高校也相繼進行注冊，在得到政府的合法注冊后，教會高校迎來了發展的良好機遇期，由于政府和民間的支持增加，教會高校的辦學質量和水平也日益提高。而后為了支持民辦高校發展，政府從1934年開始對辦學優秀的民辦專科以上學校進行經濟補助，“補助費總額為72萬元，70%用于擴充設備，30%用于補助添設特種科目之教席。補助一年發放一次，若中途經考核發現有違規給予發放之條件，則停止發放。”[5]不難看出，當時政府采用多種制度、措施或手段推進民辦高校辦學行為的規范化。在國民政府堅持倡導、規范和鼓勵政策的引導下，各類民辦高校發展迅速，并取得了驕人成績。

到了1935年，全國民辦高校達53所，占到當時高校總數的49.1%；民辦高校在校生人數達到20664人，占到當時全國高校在校總人數的49.3%[6]。但從1937年起，中國經歷了長達8年的全面抗日戰爭，國內經濟、文化教育等事業遭到嚴重破壞，民辦高校損失慘重，以致在原地都難以維持，比如在1937年，南開大學被日寇炸毀，一些民辦高校難以為繼或申請政府代管或被政府收為國有，如復旦大學、北京中法大學等成為公立高校。據1946年統計，民辦高校有64所，占到當時高校總數的40.5%；民辦高校在校生人數達到34058人，占到當時全國高校在校總人數的26.3%[7]。到1949年前，由于辦學資金等方面與公辦高校難以抗衡，再加上缺少政府扶持，辦學質量嚴重下滑，一些民辦高校慘淡為續。

二、新中國成立以來民辦高校規范化發展的政策變革

新中國成立以來，民辦高校經歷了不同的發展階段，在規范化之前，中國仍以“私立”概念經營民辦學校，而后期隨著中國體制下的民辦教育條例不斷規范發展，“私立”概念有所改變，與資本主義國家的概念大相徑庭。新中國成立后民辦教育大體上可以分為改造消亡期（1949—1978）、復蘇發展期（1978—1991）、規范發展期（1992—2020）三個時期：

（一）改造消亡期（1949—1978）

新中國成立初期，百廢待興，國家開始全面學習蘇聯模式恢復和發展社會經濟。在國家整體學習蘇聯的大背景下，1949年12月第一次全國教育工作會議確定，“向蘇聯學習”“以俄為師”，改造和建設新中國教育，由此學習蘇聯教育經驗活動在全國范圍內展開，中國高校也按照蘇聯模式進行了一次規模空前的改造。當時赴蘇聯進行考察的領導在考察報告中對蘇聯高校做了這樣的介紹，“首先，蘇聯高等學校里，思想一致，領導統一，具有高度的組織紀律性……凡是學校已經規定了的制度和紀律，每個人（教授在內）毫無例外都一律遵行，這對于保證各種工作的統一性，對于完成培養大批專門人才的任務，有著極重要的作用。”[8]這份報告代表了當時國內高等教育界對蘇聯高校的基本認識。對于蘇聯模式高校的特點可以概括為：政府集中管理高校，高等教育納入國家整體的計劃體制之中。學習蘇聯模式的重要舉措之一，就是對當時高校進行社會主義改造和院系調整，以及對民辦高校采取保護維持、加強領導、逐步改造的方針進行管理。逐步改造就是按照人民政府的方針政策，有計劃有步驟地進行改革，總體就是“公私兼顧”。1950年6月第一次全國高等教育會議召開，主要討論高等教育的方針和新中國高等教育的建設方向，新中國第一任教育部部長馬敘倫要求“在統一方針下調整院系”，之后擬定了《全國高等學校院系調整計劃》[9]。1950年8月教育部公布了《私立高等學校暫行管理辦法》，要求“全國私立高校學校無論過去已經立案與否，均需重新申請立案”，并強調民辦高校的行政權、財政權及財產權均由中國人掌管，民辦高校的資產、資金、校地、校舍房屋與一切設備之所有權應轉移至學校，民辦高校的財產不得挪作學校經費以外之用。隨后在1951年和1952年進行的院系調整中，民辦高校全部改為公立，或者合并到其他公立高校，中國民辦高校發展至此中斷將近30年。

（二）復蘇發展期（1978—1991）

1978年12月，中國共產黨召開具有重大歷史意義的十一屆三中全會，開啟了改革開放歷史新時期，極大促進社會生產力發展，歷史條件發生了重大變化，民辦高校又重新興起。在沉寂了20多年之后，1978年湖南中山進修大學作為新時期第一所民辦性質的學校正式成立，1982年北京科學社會主義學會等籌辦的中華社會大學在北京成立，拉開了新時期民辦高校發展的序幕。與此同時，關于民辦學校、私立學校、高收費學校、貴族學校、營利性學校等的提法開始出現在各類媒體上，人們對于這些概念的內涵和特點不甚明了，從而對教育的發展產生了影響，因此也引發了學術界的爭論[10]。1982年12月4日通過的《中華人民共和國憲法》明確提出“國家鼓勵集體經濟組織、國有企事業組織和其他社會力量依照法律規定舉辦各種教育事業”，用“社會力量辦學”的表述來指稱除了政府舉辦之外的教育事業。憲法條文的表述，為后續民辦教育事業的發展奠定了法律基礎，這成為了新中國民辦高校重新崛起的真正起點。1984年3月，教育部轉發了《北京市社會力量辦學試行辦法》，明確“社會力量辦學”是指正式批準的各類個人或集體舉辦的教育事業。1984年10月，中國共產黨第十二屆三中全會召開，確定發展多種經濟形式，民營經濟發展進入了第一個高潮時期。同時國家為民營經濟提供了寬松的外部環境，這極大地促進了民營經濟的快速發展。如1984年成立的北京海淀走讀大學正是開創了正規民辦教育之先河，在全國起到的示范效應較為明顯，在一定程度上激發了其他各類社會力量出資辦學的熱情，一些民營經濟實體進入民辦高等教育領域，民辦高校開始迅速壯大。在短短兩年時間里，全國民辦高校數量就發展到370多所。1985年5月《中共中央關于教育體制改革的決定》發布，其中明確提出“地方（政府）要鼓勵和指導國營企業、社會團體和個人辦學，并在自愿的基礎上，鼓勵單位、集體和個人捐資助學”，1987年7月，國家教育委員會（以下簡稱國家教委）出臺了改革開放后第一個較為完整的規范民辦高校的政策法規文件《關于社會力量辦學的若干暫行規定》，進一步明確社會力量辦學者為國家企業事業組織、民主黨派、人民團體、集體經濟組織、社會團體、學術團體，以及經批準的公民個人，強調民辦教育是國家教育的重要組成部分。1989年到1992年，民營經濟發展有所回落，與民營經濟高度耦合的民辦高校自身存在的一些問題也開始逐漸暴露了出來，比如盲目追求經濟利益、辦學不規范等，于是國家開始著手對民辦高校進行清理整頓，以確保民辦高校規范發展。

（三）規范發展期（1992—2020）

1992年初，鄧小平在南方談話中，強調要堅持“一個中心、兩個基本點”的基本路線，進一步解放思想，轉變觀念，實事求是，推進各方面建設。當年9月，國家教委黨組發布的《關于加快教育改革和發展的若干意見》要求放開手腳，排除各種干擾，抓住有利時機，加快教育事業改革與發展。提出積極鼓勵、大力支持社會力量辦學，明確“對社會力量辦學過程中出現的各種問題，正確引導，加強管理”。由于當時對民辦高校稱謂的混亂，在理論和實踐中也帶來了一些不必要的麻煩和爭論，有學者認為“社會力量辦學”這一概念的不確定性是引起現實中辦學問題頻出的重要原因[11]。另外，從上世紀80年代到90年代，中國社會也發生了很大變化，高校的辦學主體從以國家（政府）為主向多元辦學格局變化，現實中多元辦學主體投資辦學，如各社會團體、集體所有制組織、公民個人辦學等類型開始出現，時任國家教委主任朱開軒認為，“改革開放以來，中國辦學體制不斷發生新變化……現在我們把這類學校統稱為‘民辦學校’”[12]。1993年8月國家教委在新發布的《民辦高等學校設置暫行規定》中明確提出“民辦高校”概念并作出詳細界定，認為民辦高校就是指“除國家機關和國有企業事業組織以外的各種社會組織以及公民個人，自籌資金，設立的實施高等學歷教育的教育機構”。“民辦高校”的概念界定開始與世界上通行的“私立高校”有所不同，世界上所稱之“私立高校”，一般而言主要是指由非公共經費支持的，具有自籌資金、自我管理、自定課程、自選學生、自選教職工等特點的高校，然而通過各種政策法規不難看出，中國的民辦高校在本質上必須接受政府的監督和管理，因此中國民辦高校與世界范圍內的私立高校有著本質區別。從此以后，中國所有政府文件及政策法規等開始使用“民辦高校”這一名詞，而甚少使用“私立高校”“社會力量辦學”等名詞，這樣中國民辦高校從名稱上開始走向規范化。

針對當時的民辦高校出現盲目跟風、畸態發展的現實，1993年的《民辦高等學校設置暫行規定》明確設置民辦高校的基本條件為：第一，正副校長必須具備大學本科以上文化程度，學科專業負責人必須具備副教授以上職稱；第二，必須具有與學生人數相符的穩定的師資隊伍，各專業至少有2名副教授以上職稱教學骨干，公共課等基礎課程至少應有講師以上職稱1人；第三，學科專業必須設置在3個以上，在校生規模500人以上；第四，有相對集中、獨立的土地和校舍；第五，為所設學科專業配備必要的教學儀器和設備；第六，要有建校必要的資金和穩定的經費來源。此外，省級教育廳可以對民辦高校辦學進行檢查和評估，若發現亂發文憑、辦學秩序混亂、辦學質量低下、違背辦學宗旨等現象，則可以進行警告、限期整頓、停止招生甚至撤銷辦學資格。后來在其他政策法規中進一步細化和完善了民辦高校的設立最低條件，民辦高校盲目辦學的問題才得以解決。

關于民辦高校是否營利等問題，1994年、1995年中國先后通過《關于民辦教育向社會籌集資金的通知》《中華人民共和國教育法》等，再度強調“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構”，對以辦學為名而牟取高利者提出警告。1997年7月國務院以行政法規的形式頒布《社會力量辦學條例》，其中明確任何組織和個人都不得侵占民辦教育機構財產，民辦學校辦學積累“只能用于增加教育投入和改善辦學條件，不得用于分配，不得用于校外投資”。2002年《中華人民共和國民辦教育促進法》（簡稱《民促法》）出臺，首次詮釋了中國民辦高校公益性和營利性，不再過于強調民辦高校“不得以營利為目的”，允許出資人從辦學結余中取得合理回報，這是中國首次對民辦高校出資人回報的一種法律認可。此后，在2013年、2016年經過兩次修訂，新民促法自2017年9月1日起施行，其中的法律條款進一步突破，包括民辦高校的舉辦者在舉辦民辦高校時須從營利和非營利定位中做出選擇。營利性民辦高校允許舉辦者取得合理回報，辦學結余按照公司法進行處理；非營利性民辦高校則不允許取得回報，辦學結余全部用于辦學。

關于民辦高校的學歷教育問題，中國首先從文憑試點開始。1993年國家教委批準了中華社會大學（現為北京經貿職業學院）等15所民辦高校15個專業進行學歷文憑考試試點。1996年3月國家教委在《關于加強社會力量辦學管理工作的通知》中明確“要把具有頒發學歷文憑資格的學校與不具有頒發學歷文憑資格的學校，從名稱上區別開來”，這成為民辦高校從非學歷向學歷教育邁進的重要轉折點。與此同時，國家教委批準了上海杉達學院等6所民辦高校頒發學歷證書的資格，中國民辦高校實施正規學歷教育的歷史正式開啟。這極大激發了民間辦高校的辦學熱情，全國民辦高校的數量開始急劇增加。統計資料顯示，1994年全國有民辦高校880所，而1995年民辦高校的數量已經達到1209所，相當于每天都有一所新的民辦高校成立，充分反映了當時民辦高校發展的非理性沖動，這為民辦高校之后發展問題的頻發埋下了隱患[13]。1997年國家借助第二次換發《辦學許可證》工作之際，對民辦高校進行了大規模的清理和整頓，同時由于民辦高校之間激烈的競爭，一些辦學條件較差的民辦高校主動或被動取消了辦學資格。

由于中國長期以來屬于窮國辦大教育，1999年6月，第三次全國教育工作會議提出發展民間辦學，吸引社會各方面力量共同辦教育，走多種形式辦學的路子。因此，由公辦高校與民間資本共同投資創辦的具有民辦性質的獨立學院應運而生。浙江大學與杭州市人民政府、浙江省電信實業集團聯合創辦的浙江大學城市學院，率先作為一種新的民辦高校辦學模式出現在公眾視野。獨立學院辦學模式由于兼具公辦高校的品牌優勢和民間資本的優勢，所以一經產生獨立學院便呈現飛速發展之勢[14]。到2003年全國獨立學院就達300多所，在校本科生達40多萬人。獨立學院在獲得發展的同時，其先天不足和弊端也日益顯現，一些獨立學院辦學中的深層次問題和矛盾變成了社會輿情事件開始見諸報端。為了制止一哄而起的獨立學院現象，2003年4月，教育部發布“8號文件”，明確提出國家對獨立學院辦學條件和招生資格進行年審，對達不到國家辦學基本條件或辦學質量差、內部治理水平低的高校給予相應處罰以至撤銷辦學許可，明確表示從2003年起要對獨立學院辦學情況進行檢查、清理，凡是與該規定不一致的要立即停辦或停止招生，對于誘發事端、影響穩定的追究相應高校和部門的責任。從當年8月份開始，教育部啟動了對批準試辦的獨立學院進行檢查清理和重新報批工作，對“校中校”、民辦機制不健全、產權不明晰、不獨立發文憑等辦學失范行為進行清理整頓，最后取消了100多所獨立學院的辦學資格，從此獨立學院開始向獨立的民辦高校過渡。為了進一步規范獨立學院辦學跟風與不規范的局面，2008年2月，教育部“26號令”發布，對設立獨立學院的母體高校和民間力量提出了更為嚴格的要求，首先母體高校必須具有博士學位授予權，其次社會力量若是法人組織則須總資產不少于3億元、資產負債率低于60%，若個人則要求資產不低于3億元（其中貨幣資金不低于1.2億元）。2020年5月，教育部出臺《關于加快推進獨立學院轉設工作的實施方案》，明確了獨立學院轉設的時間表，進而從根本上解決獨立學院存在的發展問題。

注釋：

[1]璩鑫圭、唐良炎：《中國近代教育史資料匯編：學制演變》，上海教育出版社，1991年，第712頁。

[2]宋恩榮、章咸：《中華民國教育法規選編》，江蘇教育出版社，1990年，第992頁。

[3]同[2]。

[4]金忠明、李若馳、王冠：《中國民辦教育史》，中國社會科學出版社，2003年，第148-149頁。

[5]同[2]。

[6]顧美玲：《中國民辦高等教育的歷史回顧與前景探析》，《教育研究》，1997年第8期，第45-49頁。

[7]王炳照：《中國古代私學與近代私立學校研究》，山東教育出版社，1997年，第359-360頁。

[8]付克：《我所看到的蘇聯高等學校》，時代出版社，1954年，第21頁。

[9]毛禮銳、沈灌群：《中國教育通史》（第六卷），山東教育出版社，1989年，第75頁。

[10]吳停風：《社會力量辦學問題之我見》，《內部文稿》，1995年第24期，第15-19頁。

[11]陶宏斌：《統一稱謂是社會力量辦學發展的需要》，《成才》，1995年第6期，第46頁。

[12]吳仁華：《對辦學主體界定的思考》，《教育評論》，1993年第6期，第8-10頁。

[13]盧彩晨：《試論民辦高等教育與民營經濟發展的同步性》，《教育發展研究》，2008年第8期，第1-5頁。

[14]梁快：《我國民辦高校的辦學模式及其生存與發展問題研究》，《教育與職業》，2008第9期，第34-36頁。

（薛南為九三學社青海省青年工作委員會委員，青海民族大學鑄牢中華民族共同體意識研究院副教授；李銀奎為九三學社青海民族大學委員會主委，青海民族大學教學督導與評估中心教授。本文系2023年度國家民委高等教育教學改革項目“民族院校鑄牢中華民族共同體意識融入人才培養實施路徑與評價體系研究”〔23070〕階段性成果）

兼職編輯：常思哲