以健全糧食產(chǎn)購儲加銷體系推進糧食安全

糧食安全是國家總體安全的重要內容和基礎。健全糧食產(chǎn)購儲加銷體系是加快推進糧食流通現(xiàn)代化、提高糧食安全保障水平的重要抓手。這就需要從加快高標準農田建設、提高糧食加工轉化率和副產(chǎn)物綜合利用率、深化糧食購銷體制改革、優(yōu)化糧食倉儲管理、提高糧食物流專業(yè)化服務能力等方面協(xié)同發(fā)力、系統(tǒng)推進，加快建設糧食產(chǎn)業(yè)強國。

民以食為天。中共十八大以來，以習近平同志為核心的中共中央把糧食安全作為治國理政的頭等大事之一。關于糧食安全，習近平總書記先后提出“無農不穩(wěn)，無糧則亂。這一幕在古今中外反復上演”，“只要糧食不出大問題，中國的事就穩(wěn)得住”等一系列重要論述，為我國保證糧食安全提供了基本遵循。在夯實糧食安全的一系列工作中，健全糧食產(chǎn)購儲加銷體系具有重要地位。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》中提出，要完善重要農產(chǎn)品供給保障體系和糧食產(chǎn)購儲加銷體系，確保口糧絕對安全、谷物基本自給、重要農副產(chǎn)品供應充足。糧食產(chǎn)購儲加銷協(xié)同發(fā)展是解決當前糧食產(chǎn)業(yè)不平衡不充分不匹配發(fā)展、加快建設糧食產(chǎn)業(yè)強國的有效途徑。

一、糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

黨和政府高度重視糧食生產(chǎn)，在一系列“紅線論”“飯碗論”“底線論”等行之有效的實踐理論與政策指導下，我國糧食生產(chǎn)實現(xiàn)“二十連豐”，從2003年的4.31億噸到2023年的6.95億噸，增幅高達61.25%。與此同時，糧食單位面積產(chǎn)量穩(wěn)步上升，從新千年初期的4261公斤/公頃上升至2023年的5845公斤/公頃，增幅達到37.17%。隨著糧食產(chǎn)量和糧食單位面積產(chǎn)量的持續(xù)攀升，人均糧食產(chǎn)量不斷提高，2006年我國由聯(lián)合國糧食計劃署受援國轉變?yōu)橹г畤?011年起人均糧食產(chǎn)量便已超過400公斤，超過國際上公認的糧食安全線。2023年，人均糧食產(chǎn)量達493公斤。此外，我國糧食庫存不斷增加，尤其是稻谷和小麥等口糧作物庫存持續(xù)處于高位。據(jù)測算，當前我國糧食庫存消費比超過50%，稻谷和小麥庫存量超過一年的消費量，庫存消費比遠超過聯(lián)合國糧農組織17%的糧食安全警戒線。

總體來看，當前我國糧食供應較為充足，糧食安全總體有保障，但糧食供應鏈是由糧食種植、儲存、運輸、加工和銷售等各個環(huán)節(jié)組成的環(huán)環(huán)相扣的有機整體，關鍵時刻任何一個節(jié)點出現(xiàn)問題，都會影響糧食的穩(wěn)定供應。因此，要進一步強化糧食產(chǎn)購儲加銷協(xié)同保障機制，為國家糧食安全保障奠定可靠基礎。

二、糧食產(chǎn)購儲加銷中存在的問題

當前，糧食供應鏈產(chǎn)購儲加銷上還存在一些短板弱項，主要有：

第一，在生產(chǎn)方面，規(guī)模化、機械化程度不高，抑制糧食單產(chǎn)提高。“大國小農”是我國的基本國情農情，土地細碎化問題突出。目前我國小農戶占農業(yè)經(jīng)營戶總數(shù)的98%以上，約有2.1億戶農戶的耕地面積在10畝以下。與農業(yè)發(fā)達國家相比，我國耕地規(guī)模化程度仍處在較低水平。由于規(guī)模化程度不高，農業(yè)機械難以在我國糧食生產(chǎn)過程中大規(guī)模使用。因而我國農業(yè)生產(chǎn)機械化程度同樣處于較低水平，尤其是播種、收獲環(huán)節(jié)的機械化率有待提高。根據(jù)農業(yè)農村部農業(yè)機械化管理司的數(shù)據(jù)，2021年全國農作物耕種收綜合機械化率為72.03%，其中機耕率、機播率、機收率分別為86.42%、60.22%、64.66%；然而，日本在2018年就已經(jīng)實現(xiàn)90%的機械化率，水稻的栽插和收獲機械化率更是分別達到了98%和99%。土地碎片化及機械化程度較低可能導致勞動生產(chǎn)率和資源利用率低下，進而抑制糧食單產(chǎn)的進一步提高。

第二，在儲存方面，近年來中國糧食儲存環(huán)節(jié)損失損耗數(shù)量有效下降，損失損耗率明顯降低。盡管國有糧食儲備企業(yè)儲藏周期糧食綜合損失率控制在1%以內，但由于我國糧食總量基數(shù)大，且農戶仍然是農業(yè)生產(chǎn)的主體，其儲糧仍然約占當年糧食產(chǎn)量的30%—50%，而部分農戶儲糧意識薄弱，加之儲藏條件差、缺乏科學的儲糧技術和完善的儲糧設施，往往造成糧食直接損失嚴重。據(jù)農業(yè)部門統(tǒng)計，我國農戶儲糧損失率為3％左右。此外，當前我國部分儲糧企業(yè)糧食倉房同樣存在設計理念過時、信息化系統(tǒng)不完善、技術裝備落后等問題，且平房倉、樓房倉和淺圓倉的占比相對較高，但機械化程度更高的圓筒倉型較少，無法實現(xiàn)有效存儲。

第三，在加工方面，糧食加工業(yè)是農業(yè)現(xiàn)代化的重要標志，是連接谷物生產(chǎn)和食品供給的橋梁紐帶。在中共中央多次提出發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的指示要求下，各地關于糧食加工企業(yè)的獎補政策和稅收優(yōu)惠政策相繼出臺，糧食加工業(yè)快速發(fā)展。但由于成品糧過度加工、加工工藝落后，加工環(huán)節(jié)糧食浪費嚴重。據(jù)估算，我國糧食加工環(huán)節(jié)的損失每年達150億斤。隨著生活水平的提升，消費者一度陷入過度追求“精米白面、主食精細化”的飲食消費誤區(qū)。糧食加工企業(yè)為了迎合市場，過度加工情況較多。目前國內市場供應的精米占90%以上，細面超過70%，加工精度更高的麥芯粉、雪花粉等產(chǎn)品的市場份額也在不斷擴大。我國糧食加工業(yè)發(fā)展歷史雖然悠久，但是糧食加工設施更新速度低于糧食加工的需求。加工工藝相對落后，糧食加工設備水平不高，一些企業(yè)購買國外淘汰的、低科技含量的設施，導致糧食加工存在浪費。

第四，在購銷方面，糧食購銷體制改革有待深化，糧食市場活力有待提升。為解決新千年初期糧食減產(chǎn)問題，2004年起，中共中央開始實施新一輪的糧改，主要包括取消農業(yè)稅、出臺糧食直補、臨時收儲、目標價格、生產(chǎn)者補貼等政策，如期達到了糧食增產(chǎn)的目標，但同時也付出了一些“代價”。支持性價格政策初衷是穩(wěn)產(chǎn)保供，過去數(shù)年亦起到了明顯的托市效果，但與此同時由于糧食購銷部門對糧食的定價采購、銷售方式具有壟斷性，農民往往缺乏足夠的話語權，限制了市場的自由競爭，社會公眾亦無法有效參與監(jiān)督。此外，雖然政策旨在保障國家糧食安全和穩(wěn)定農民收入，但市場機制的不完善有時會導致糧食過度集中于某些品種的生產(chǎn)，忽視了市場多樣性需求，從而影響了糧食市場的整體活力和發(fā)展。

第五，在物流方面，經(jīng)過多年發(fā)展，我國已基本建成一批銜接“北糧南運”、對接進口糧食的重要物流節(jié)點，糧食物流專業(yè)化網(wǎng)絡基本形成。但部分區(qū)域關鍵節(jié)點少、中轉分撥能力不足、運輸工具標準不匹配、基礎設施薄弱、區(qū)域發(fā)展不平衡問題仍然存在。關鍵節(jié)點糧食接卸及分撥集散發(fā)展不均衡，未能統(tǒng)籌協(xié)調物流資源，亦無法實現(xiàn)糧食貨源與物流資源供需匹配；區(qū)域通道能力發(fā)展不平衡，東北及東南沿海等港口發(fā)運、接卸能力過剩，而西北、西南內陸地區(qū)散糧接卸能力不足；跨境糧食物流通道建設不均衡，進口通道設施集中在東部沿海地區(qū)，而在東北及西南地區(qū)面向俄羅斯、南亞、東南亞、西亞的糧食物流通道建設明顯滯后。

三、健全糧食產(chǎn)購儲加銷體系的建議

為確保糧食安全穩(wěn)定供應，進一步完善糧食產(chǎn)購儲加銷體系，針對上述問題要從以下幾個方面著力：

第一，發(fā)展多種形式的農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，加快高標準農田建設，提高農業(yè)機械化率。一方面，強化土地權能，規(guī)范引導土地流轉，培育新型農業(yè)經(jīng)營主體、探索多樣化社會服務，提高適度規(guī)模經(jīng)營主體質量，提升其抗風險能力。另一方面，建議在嚴守18億畝耕地紅線的基礎上，加快高標準農田建設，加速耕地“宜機化”改造，推廣適用的農業(yè)機械，降低人工成本，減少收獲損失，提高作業(yè)效率和糧食產(chǎn)量。此外，大力投入農業(yè)科研，尤其是種子技術的研發(fā)，以培育更適應本地環(huán)境、更高產(chǎn)的作物品種。同時，加強防災減災技術和措施的研發(fā)與應用，如病蟲害預防、災害監(jiān)測預警系統(tǒng)，減少自然災害對農業(yè)生產(chǎn)的影響。

第二，推進糧食倉儲管理規(guī)范化、精細化、綠色化、智能化。一方面，持續(xù)深入推進優(yōu)質糧食工程，推廣“四合一”儲糧技術（糧情測控、機械通風、環(huán)流熏蒸、谷物冷卻），提升控溫、氣調、內環(huán)流、害蟲綜合防治等綠色儲糧技術應用比例，促進國有糧食儲備企業(yè)糧食損耗率保持在低水平。另一方面，提升農戶的儲糧知識和技能水平，開展多種形式的儲糧技術咨詢、推廣和培訓工作，支持研發(fā)和推廣適合家庭使用的小型化、便利化的糧食烘干、除雜和儲存設施，鼓勵社會組織和產(chǎn)糧大戶為中小農戶提供集中儲糧、減損培訓等社會化服務。

第三，改良加工工藝、減少過度加工，提高糧食加工轉化率和副產(chǎn)物綜合利用率。一方面，加大“吃得營養(yǎng)”“吃得健康”消費觀念的宣傳力度，推動加工企業(yè)工藝和技術創(chuàng)新，推動糧食加工從過度向適度轉變。例如，在稻谷加工過程中，采用低溫循環(huán)烘干技術，對比傳統(tǒng)晾曬工藝，其出米率更高。另一方面，提高糧食加工副產(chǎn)物利用的技術水平，推動其從低值化向高值化轉變。通過提升發(fā)酵工藝技術、促進功能物質提取和產(chǎn)品研發(fā)等，突破糧食加工副產(chǎn)物高效高值化利用的技術瓶頸。

第四，深化糧食購銷體制改革，加快市場化改革進程，提高監(jiān)管力度。一方面，需要更加關注如何培育糧食市場潛力和健全糧食市場機制。例如，在推進糧食購銷體制改革的同時，進一步完善糧食流通產(chǎn)業(yè)下游的糧食貿易、加工以及零售端的相關政策。另一方面，在糧食政策的選擇上探索將價格支持轉變?yōu)橹苯友a貼，并健全糧食職能部門的監(jiān)督管理機制。價格支持政策的價格剛性是造成糧食購銷體制中主體權責扭曲的根本原因，從而間接造成社會福利損失與財政負擔加劇。因此，糧食購銷體制改革應傾向于將托市收購、最低收購價等價格支持政策轉變?yōu)閮r格剛性更弱的目標價格政策甚至直接補貼政策。以增強糧食市場的活力，提高農民在糧食購銷過程中的議價能力，通過完善市場機制來促進糧食生產(chǎn)與銷售的健康發(fā)展。為確保直接補貼政策能透明、公正、高效地實施，應進一步明確糧食職能部門的職責，并形成盡可能完善的政策法規(guī)。

第五，提高糧食物流專業(yè)化服務能力，促進區(qū)域平衡發(fā)展。提升區(qū)域性糧食物流設施建設，建議采取新建或整合方式，有序規(guī)劃建設集倉儲、中轉、加工、配送、應急于一體的區(qū)域性物流園區(qū)。優(yōu)化糧食物流網(wǎng)絡節(jié)點布局和功能，加快構建高效糧食物流多式聯(lián)運系統(tǒng)，提高跨省糧食調運和進口通道銜接能力，實現(xiàn)糧食物流整體協(xié)同效能提升。探索重點城市群物流關鍵節(jié)點與區(qū)域糧食應急保障中心共建模式，提高應急物流保障水平。

（張卓群為九三學社社員，中國社會科學院生態(tài)文明研究所副研究員；危薇為九三學社社員，浙大寧波理工學院商學院講師。本研究獲得了國家社會科學基金后期資助項目的研究資助〔項目號：21FJYB026〕）

兼職編輯：常思哲