科技人才聯盟，美國的陰招與陽謀

科技競爭是中美戰略競爭的核心，而中美科技競爭本質上是科技人才競爭。經過特朗普和拜登兩屆政府的持續推進，美國以其對華科技人才制裁政策體系為模版，依據“中美關鍵與新興技術”（CET）領域脫鉤的現實需求，以及與該聯盟成員的親疏關系、加入該聯盟盟伴的經濟和技術能力、教育水平、意識形態等指標來構建制裁聯盟，以此鞏固拓展對華科技人才制裁的政策績效。目前來看，美國的這個聯盟已取得了一定進展并開始產生影響，對此中國應高度重視，積極應對。

聯盟成型

美國對華科技人才制裁聯盟，具有排除競爭對手的工具屬性。通過分析可以發現，美國對華科技人才制裁聯盟已初步成型，主要通過價值觀改造、直接阻斷國際科技人才合作以及遏制科技人才載體等三大策略推進構建。

美國對華科技人才制裁聯盟已初步成型，主要通過價值觀改造、直接阻斷國際科技人才合作以及遏制科技人才載體等三大策略推進構建。

推動科研誠信價值觀的安全化改造，是美國在科技政策領域不同于以往的重要招數。美國這一招可以從三個層面來分析。一是在國內完成科研誠信價值的安全化改造。特朗普政府實施對華科技人才制裁以來，美國突出強調中國“偷竊”美國科技對美國科研誠信的影響，進而將“科研安全”概念納入科研誠信價值觀體系，并通過污名化對方來制造輿論。在特朗普政府時期通過“中國行動計劃”基本完成安全化改造后，拜登政府時期開始向盟伴推廣。

二是美國通過國務院、國家情報局、白宮科學技術政策辦公室等部門，積極推廣“科研安全”價值觀，并得到了核心盟友的迅速響應。例如2018年，澳大利亞即發布了《澳大利亞開展負責任的科研活動的行為準則》文件，提出了誠實、透明、責任、開放等29條科研機構和科研人員需要遵守的原則，在科研誠信價值觀上實現了與美國的協同。英國自2019年起發起了“支持科研誠信倡議”行動，以此作為保證高校、科研機構和科研人員遵循科研行為準則的政策框架。

jbnJtX+PQT9frwf6/dzGiSlTfr+jZ3RqpdxB1cBMPnI=三是美國還利用多邊機制推進安全化改造的科研價值觀。2018年11月，歐盟正式出臺《歐盟對外行動中對學術自由的維護》文件，以保護“學術自由”的名義呼應美國“科研安全與誠信”主張。拜登政府上臺后，歐盟更是加速向美國的科研安全價值觀靠攏。2022年1月，歐盟委員會發布《應對研究與創新領域外國干預指導文件》，將阻止所謂“威權主義體制對歐洲學術機構學術自由的干預”納入歐盟的科研價值觀。

美國的第二個策略是“阻斷”。具體來說，是直接阻斷獲得外國政府資助的科研機構科研人員、外國高校科學、技術、工程和數學學科（STEM）的中國籍留學生和訪問學者以及外國高科技企業的中國籍科技人才，包括在中國境內高科技企業的外國科技人才等三類人群的對華科技人才合作。

美國的阻斷體現在三個方面。一是阻斷政府資助科研機構的科研人員參與對華科技人才合作。一方面，美國強化利益沖突和信息披露政策對“外國干預”的關注；另一方面，開展針對中國的排他性國際科研合作。比如，利用美歐為核心的既有多邊合作機制，依據技術領域構建小多邊科研合作機制。

二是阻斷盟伴STEM領域的對華教育合作。國際教育合作是科技傳播的重要載體，也是中國培養科技人才的重要途徑。美國一方面通過制裁聯盟限制中國籍留學生在其高校STEM學科學習；另一方面積極推進盟友間的STEM領域教育合作。比如美日印澳“四方安全對話”（Quad）不僅內部開展教育合作，還把STEM教育獎學金資助范圍擴大到東盟國家。

三是阻斷高科技企業的對華科技人才合作。一方面，美國國務院“國際安全與不擴散局”利用《2022年芯片與科學法》下設的國際科技安全與創新基金，推進盟伴出口管制政策協調及執法能力建設。另一方面，美國利用“顛覆性科技突擊小組”與盟友就阻斷企業層面對華科技人才開展合作。

間接遏制中國吸引海外科技人才，是美國的第三個策略。產業是科技人才的核心載體，限制產業發展能夠顯著削弱其吸引和承載科技人才的能力。美國對華人才制裁聯盟，正是基于這一邏輯間接遏制中國吸引海外科技人才。

美國的做法是切斷CET領域的對華投融資合作，包括阻止中資企業通過海外投資并購獲取科技人才，阻止盟伴投資中國CET領域企業，以及強化盟伴間的相互投資。技術標準的制定向來都是科技主導權的重要杠桿，這一點美國也沒有放過。拜登政府除通過G7數字技術標準合作框架、Quad國際標準合作網絡來強化技術標準合作外，還重點與韓國和日本開展技術標準合作，以此拓展科技標準合作的范圍。

影響幾何

經過特朗普和拜登兩屆政府的探索和調整，美國打造的對華科技人才制裁聯盟體現出定位清晰、領域全面和組織嚴密的特點。這個聯盟不僅阻礙中國海外科技人才工作，更將對全球科技人才循環體系以及中美權力格局產出深遠影響。

對中國國際科技人才合作構成挑戰，是最值得關注的長期影響。美國打造的制裁聯盟已經在阻礙中國與美國、加拿大、日本等國的科研合作，不過目前來看短期內對我科研創新發展的限制有限。根據日本文部省科學技術·學術政策研究所的數據，2023年中國在科學論文發表總量、被引率前10%和被引率前1%（頂級論文）等三項指標上，均超越美國排名第一。但隨著上述國家均不同程度被納入制裁聯盟，其對華科研合作可能受到不同程度的影響，其對中國科技創新發展的長期影響仍有待觀察。

從長期來看，制裁聯盟遏制了既有模式下中國未來海外科技人才的增量，中國科技人才的吸引和培養模式也亟需做出調整。

繼美國阻斷中國研究生和訪問學者赴美高校STEM學科領域留學后，美國盟伴紛紛收緊與中國的國際教育合作。根據全球化智庫數據，截至2021年，美國、英國、澳大利亞、加拿大、韓國是中國留學生前五大目的地。在美西方國家STEM學科領域留學的碩博研究生，是中國海外科技人才的主要來源，維持與其科研與教育合作是中國吸引這類科技人才的關鍵前提。因此從長期來看，制裁聯盟遏制了既有模式下中國未來海外科技人才的增量，中國科技人才的吸引和培養模式也亟需做出調整。

“顛覆性科技突擊小組”成立后，拜登政府即重點通過出口管制，切斷企業層面的對華科技人才合作。隨著中國與上述國家在高附加值產業以及CET產業領域競爭的加劇，為了避免中國企業通過技術轉移提升競爭力，相關國家勢必將限制中國高科技企業與海外科技人才的合作。

還有一點不容忽視：美國的這個聯盟可能惡化中國利用既有國際科技人才循環體系的效率。歷史地看，隨著美歐日等發達地區建立起全面、系統的技術移民制度體系，包括中國在內的發展中國家被納入西方主導的新自由主義全球人才配置體系，不斷向美西方國家讓渡人才資源。直到2014年，中國才開始扭轉既有國際科技人才循環體系所導致的人才流失趨勢，并實現了科技人才的凈流入。

而當中國通過人才環流實現科技創新的發展后，美國開始打造制裁聯盟來調整當前體系，試圖以此顛覆中國借助西方高水平高等教育培養科技人才的人才培養模式，使得中國將無法利用既有循環體系獲取海外科技人才。

美加澳新等傳統移民國家和歐日等發達地區，憑借系統性技術移民政策體系，對發展中國家的科技人才仍保有強大吸引力。西方跨國公司還通過“人才本土化”策略進一步強化人才吸引，牢固掌控依托于全球科技人才循環體系的人才優勢。盡管中國等部分國家通過人才環流獲得了一定的人才外溢，但人才流失仍然嚴重。雖然制裁聯盟減緩了中國科技人才流向西方國家，但其已經開始通過聯盟內部的人才合作對沖影響，結果是科技人才加速向這些國家集聚。

在“地緣——技緣”政治時期，美國的這個聯盟有可能鞏固其對華戰略競爭優勢。根據最新數據，全球創新指數排名前30的名單中，除排名第12的中國和第17的中國香港外，均不同程度參與了美國打造的對華科技人才制裁聯盟。上述國家和地區，不僅是中國海外科技人才的主要來源地，也是中國科研人員開展科研合作的主要目的地。隨著制裁聯盟的健全與發展，美國在限制中國國際科研人才合作的同時，還能夠強化成員間的合作，由此進一步鞏固其競爭優勢。

在美國的推動下，北約不僅將全球性威脅納入威懾范圍，而且增加了CET領域的投入以維持科技優勢。由此，不僅中國成為了北約的“合理”威懾對象，科技人才制裁也“順理成章”地成為了凝聚北約的抓手。此外，美國還通過將日本、韓國、加拿大等技緣盟友納入AUKUS機制下的支柱，來推動聯盟的科技轉型，從地緣政治和科技人才兩個方面鞏固聯盟共識。

不過，打造制裁聯盟也對美國及其盟伴的科技人才吸引構成了負面影響。對華科技人才制裁，顯著惡化了華裔科技人才在美國的生存環境。根據調查，72%的受訪科研人員感覺不安全，61%的受訪科研人員考慮離開美國，86%的受訪者感覺比5年前更難招到頂級國際留學生。根據美國半導體協會的評估，到2030年，美國半導體行業將面臨6.7萬人的科技人才短缺規模，美國整體科技人才短缺規模將達到140萬。

鑒于中國是美國最大的STEM專業留學生來源，華裔是第二大H-1B簽證授予群體，對華科技人才制裁的負面影響顯而易見。此外，聯盟參與國也面臨著對華科技人才制裁政策導致的科技人才，甚至科技企業的流失。2024年3月，荷蘭光刻機公司阿斯麥計劃將總部搬離荷蘭，主要原因即是荷蘭政府醞釀出臺的限制外籍科技人才政策將顯著影響荷蘭高科技企業對外籍科技人才的吸引，而加入制裁聯盟勢必進一步惡化荷蘭高科技企業對華裔科技人才的吸引力。

如何應對

無論從美國對華戰略還是國際格局演變的趨勢來看，美國在科技人才領域的政策都帶有強烈的“不可逆”動機。在可預見的未來，中國不能寄望于美國任何的“政策回調”，而應主動布局，以多領域、多維度、既著眼當下又放眼長遠的方式積極應對。

人才是關鍵。中國應通過民間化、分散化和市場化的運作模式來增加人才吸引力。在科技人才領域，中國目前面臨的一個現實是，美西方國家主導的既有科技人才循環體系，正在有意地把中國政府推動的科技人才吸引政策污名化。鑒于此，中國在政策上有必要做出有針對性的調整。

在可預見的未來，中國不能寄望于美國任何的“政策回調”，而應主動布局，以多領域、多維度、既著眼當下又放眼長遠的方式積極應對。

今年2月14日，美國科學與技術政策辦公室發布的《聯邦科研機構有關外國人才招聘計劃的指導原則》文件，將外國人才招聘計劃定義為“向（科研人員）個人提供包括現金或實物形式補償的任何項目、職位或活動”，并且刻意強調禁止直接或間接的“政府角色”。這一定義事實上使任何與政府有關聯的人才計劃均被禁止。在吸引人才方面，中國應該著力淡化政府色彩，打造民間化、分散化和市場化的運作模式，避免政府過度介入所帶來的不必要的掣肘。

此外，中國還可以通過發揮產業優勢來強化科技人才吸引。美國對華科技人才制裁的政策短期內不僅不會改變，而且還可能進一步加強。美國智庫“傳統基金會”為下一任總統提出的政策框架，就明確提出要重啟“中國行動計劃”。如果特朗普重返白宮，不能排除該計劃重啟的可能性。

面對美國人為設置的阻力，中國應充分利用自身的產業優勢，依托產業發展科研創新能力，通過產業發展來承載科技人才，運用市場的力量打破行政阻力。特別是北京、長三角和粵港澳大灣區等國際人才高地，應進一步強化產業發展對人才的吸引。

從長遠看，中國應形成具有內生動力的科技人才發展機制。具體來說，就是著力型塑“以我為中心”的國際科研人才生態，形成以中國和美國為核心的兩個科技人才亞循環體系。近年來，隨著科技研發與教育投入的加大，中國已經初步建立起了國際科研與教育網絡。截至2023年10月，中國已經與160多個國家和地區建立了科技合作關系，簽署了117個政府間科技合作協定。

根據相關數據，2006—2010年與2011—2015年相比，中國與經濟合作與發展組織（OECD）國家以及中國與歐盟之間的合著論文僅增長了1.2倍。相比之下，中國與中東之間的合著論文增長比例最高（3.9倍），其次是中國與非洲（2.9倍）、中國與拉丁美洲（2.0倍）以及中國與“一帶一路”國家（1.6倍）。與這一變化同時出現的是，中國在科技領域的形象，在較短的時間里從模仿者轉變為世界領先科技國家的挑戰者。