公私合作式農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護的法治構(gòu)建研究

［內(nèi)容提要］農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護需要調(diào)動各方資源形成治理的共識與合力。相比于傳統(tǒng)的政府單方主導模式，公私合作模式有利于引入社會資本構(gòu)筑農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護的任務共同體，以期提升保護水平、增加經(jīng)濟收益、彌合利益分歧。公私合作式農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護模式與當代法治提倡的多元共治理念相契合，具有明確的法理基礎(chǔ)。以農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護效果最優(yōu)化為目標，通過法律原則的指引科學界定公私合作模式的適用范圍，實現(xiàn)公私合作模式與政府主導模式的優(yōu)勢互補。進而，圍繞公私合作式農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護的組織制度、運行機制、救濟制度進行體系化法治構(gòu)建。最終，以法治化手段提升農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護質(zhì)量，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)傳承發(fā)展與經(jīng)濟社會效益有機統(tǒng)一，政府、企業(yè)、農(nóng)戶、社會多方共贏。

［關(guān)鍵詞］農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護；公私合作；法治構(gòu)建；多元共治

［中圖分類號］D922.16；G127［文獻標識碼］A［文章編號］1008-8091（2024）02-0145-09

【收稿日期】2023-03-14

【基金項目】國家社科基金一般項目“生態(tài)環(huán)境司法禁令制度的基本原理與程序?qū)嵤┭芯俊保?1BFX143）。

【作者單位】1.中國石油大學（華東）文法學院，山東 青島，266580；2.山東農(nóng)業(yè)大學公共管理學院，山東 泰安，271018

【作者簡介】1.孫驥（1990-），中國石油大學（華東）文法學院講師、碩導，法學博士。研究領(lǐng)域：行政法、自然資源法、農(nóng)業(yè)法；2.孫金榮（1963-），山東農(nóng)業(yè)大學公共管理學院教授。研究領(lǐng)域：文化史，農(nóng)業(yè)史，農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)。

一、研究的緣起

農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護引入公私合作模式，是促進農(nóng)業(yè)文化傳承的必要要求、也是推進農(nóng)業(yè)生態(tài)保護和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的應有之義。近期農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳、國家鄉(xiāng)村振興局綜合司聯(lián)合印發(fā)《社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引（2021年）》，提出“鼓勵社會資本與政府開展合作，充分發(fā)揮社會資本市場化、專業(yè)化等優(yōu)勢，為社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村開辟更多有效路徑”。千百年來，農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)作為一種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)，一直由農(nóng)民從事直接的生產(chǎn)活動。在農(nóng)業(yè)社會，農(nóng)戶個體經(jīng)營的模式具有長期穩(wěn)定性。進入當代社會，農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護面臨著勞動力流失、土地利用與生產(chǎn)方式改變、傳統(tǒng)文化無以為繼等問題［1］。現(xiàn)階段，理論界與實務界已經(jīng)普遍認識到，隨著石油農(nóng)業(yè)和商品農(nóng)業(yè)的發(fā)展，城市化建設(shè)與農(nóng)村勞動力規(guī)模的萎縮，對農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護構(gòu)成了一定的威脅。因此，對農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)的保護需要在作為傳統(tǒng)生產(chǎn)主體的農(nóng)民之外，引入更多的支持力量。

現(xiàn)階段，我國農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護采取的是政府主導模式。其主要規(guī)范性依據(jù)是《重要農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)管理辦法》，從申報與審核、保護與管理、利用與發(fā)展、監(jiān)督與檢查等方面展開，通過明確相關(guān)行政主管部門職責的方式確立了政府主導模式。政府主導模式下，行政機關(guān)享有農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護的管理職權(quán)，也承擔了任務。其中，農(nóng)業(yè)行政主管部門和地方人民政府承擔了農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護的主要管理職責。政府主導型治理模式在農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護中發(fā)揮了重要作用，但這種主導型的治理模式仍然存在一些不足。一方面，將農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護作為政府的單方責任，意味著政府需要從人力、財力等方面單方投入公共資源。隨著農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護力度的增強，可能導致公共資源的過度消耗，造成公共利益與農(nóng)民個體利益之間的潛在張力。例如，《重要農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)管理辦法》第11條第1款規(guī)定，通過補貼、補償?shù)确绞奖Ｕ现匾r(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)所在地農(nóng)民能夠從遺產(chǎn)保護中獲得合理的經(jīng)濟收益。從該款規(guī)定可以看出，政府主導型管理模式下，農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護中公共利益與個體利益具有潛在的不一致性，必須通過單向的“財政輸血”實現(xiàn)對個體利益的補償。另一方面，農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)是經(jīng)濟、社會、自然、文化深度融合的復合系統(tǒng)［2］1。農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護涉及自然資源、種質(zhì)資源、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、生物多樣性、生態(tài)、文化等多系統(tǒng)要素，僅依靠行政管理手段難以實現(xiàn)治理效果的最優(yōu)化。因此，在政府之外，有必要引進其他力量加入農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)的保護任務。

當代公共行政的轉(zhuǎn)型中，為實現(xiàn)行政管理效果的優(yōu)化，一種以“增加公共產(chǎn)品供給，減輕財政負擔”為目標，以“多元共治”為特征的公私合作模式日益受到關(guān)注。公私合作（Public Private Partnership），又被稱為公私協(xié)力或公私伙伴關(guān)系，旨在描述公權(quán)力主體與私主體在合作伙伴關(guān)系下，共同致力于特定行政目標之達成，或執(zhí)行行政任務之一種合作關(guān)系［3］8。公私合作模式，指向的是一種政府機構(gòu)與私營部門之間在向公眾提供商品或服務時形成的合作關(guān)系。公私合作中，傳統(tǒng)的以行政機關(guān)為中心的管制型組織模式開始讓位于多中心性的合作型組織模式。當前，一些地區(qū)在農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護實踐中，開始運用政府與社會資本合作的方式實現(xiàn)保護效果的提升。這種政府與社會資本合作治理的模式，被稱為公私合作模式。世界銀行PPP研究中心將公私合作定義為“私人方與政府實體之間的長期合同，用于提供公共資產(chǎn)或服務，其中私人方承擔重大風險和管理責任，而薪酬與績效掛鉤”。

通過對農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)地的調(diào)研可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護中已經(jīng)出現(xiàn)了較多的公私合作實踐形式。近年來，社會主體參與農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護的整體發(fā)展態(tài)勢，正逐步呈現(xiàn)“政府＋學校、科研院所＋企業(yè)＋合作社＋農(nóng)戶”的運行模式，實現(xiàn)一、二、三產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動與深度融合。就企業(yè)以公私合作形式介入農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護與開發(fā)利用的個體形態(tài)而言，主要可以分為三類。第一類，地方政府引入社會資本深度開發(fā)具有農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)認證的農(nóng)產(chǎn)品，提升農(nóng)產(chǎn)品附加值。例如，山東夏津在黃河故道古桑樹群的保護中，引入夏津東方紫酒業(yè)有限公司進行公私合作，開發(fā)生產(chǎn)桑葚酒、桑葚飲料、桑葉茶等，創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟效益。江西萬年縣在稻作農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)系統(tǒng)的保護中，與大型糧油企業(yè)魯花集團簽訂合作協(xié)議，拉長水稻深加工產(chǎn)業(yè)鏈。浙江黃巖蜜橘筑墩栽培系統(tǒng)在高效保護開發(fā)利用的同時，企業(yè)介入并深度融合，采用公私合作方式制定蜜桔精準分級的行業(yè)標準、提升產(chǎn)品質(zhì)量，蜜桔罐頭暢銷歐、美、日市場。第二類，政府與社會資本圍繞農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)的保護開發(fā)旅游項目。例如，山東夏津依托全球重要農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)“黃河故道古桑樹群”，運用公私合作模式打造“一熱一冷一古鎮(zhèn)”。當?shù)卣c企業(yè)合作，打造國家4A級景區(qū)德百溫泉度假村，發(fā)展健康頤養(yǎng)旅游；以北京舉辦冬奧會為契機，當?shù)卣c福建鴻翔旅游開發(fā)有限公司合作建設(shè)并開發(fā)滑雪場系列項目；同時，依托農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)資源，投資32億元打造的“德百旅游小鎮(zhèn)”，入選“全國最美森林小鎮(zhèn)”“全省鄉(xiāng)村旅游示范鎮(zhèn)”，實現(xiàn)商業(yè)、旅游、文化等融合發(fā)展。黃河流域的古棗樹農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護中，當?shù)卣c企業(yè)合作傳承創(chuàng)新古棗林管理模式，開發(fā)名優(yōu)棗品牌及生態(tài)旅游產(chǎn)品，實現(xiàn)了保護與開發(fā)的目標。第三類，通過公私合作的形式深挖農(nóng)業(yè)遺產(chǎn)的文化價值。實踐中，較為常見的方式是借助“政企合作”的方式建設(shè)博物館，提升農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)的保護質(zhì)量。通過調(diào)研可以發(fā)現(xiàn)，夏津桑文化博物館、樂陵棗文化博物館、敖漢小米博物館等都在建設(shè)與運營中發(fā)揮了企業(yè)在資金、技術(shù)、管理經(jīng)驗等方面的優(yōu)勢。還有的農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)地設(shè)立文化節(jié)，創(chuàng)作農(nóng)遺工藝品，出版圖書與音像制品等。遺產(chǎn)地政府與企業(yè)的公私合作之外，還有遺產(chǎn)地與學校、科研院所等開展合作。多家遺產(chǎn)地院士工作站的建立、農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)專家學者的傾情深耕，多方合作與協(xié)同創(chuàng)新，在農(nóng)作與景觀系統(tǒng)傳承優(yōu)化、種質(zhì)資源保護、生物多樣性保護、多層次農(nóng)業(yè)文化傳承與發(fā)展等方面，取得豐碩成果。實踐證明，公私合作模式的引入，有利于提升農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)的保護質(zhì)量，減輕財政負擔，為私主體創(chuàng)造更多的盈利空間，實現(xiàn)政府、企業(yè)、農(nóng)戶、社會公眾的多方共贏。

然而，在法律與政策層面，對公私合作式農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護的支持尚不夠充分?！渡鐣Y本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引（2021年）》主要針對一般性農(nóng)業(yè)投資問題進行了總括性規(guī)定，沒有對農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護中的公私合作進行專門性規(guī)定?！吨匾r(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)管理辦法》第5條僅規(guī)定鼓勵以科研、捐贈、公益等非盈利性手段進行公眾參與，而未對商業(yè)性公私合作作出規(guī)定。那么，公私合作模式進行農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護，其法理基礎(chǔ)是什么？其適用領(lǐng)域與場景如何，應當與傳統(tǒng)的政府主導型治理模式如何銜接？具體制度應當如何構(gòu)建？為此，有必要基于問題導向，以法理基礎(chǔ)為依據(jù)，探索農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護公私合作的實現(xiàn)路徑。

二、公私合作式農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護的法理基礎(chǔ)

公私合作式農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護的功能發(fā)揮，有賴于法律制度的保駕護航。在理論層面，公私合作式農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護與當代法治中的多元共治理念相契合，都指向一種基于合作伙伴關(guān)系的公共任務合作履行行為。具體而言，公私合作式農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護的法理基礎(chǔ)包括以下幾點：

（一）合作治理理論

農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護引入公私合作模式的首要理論基礎(chǔ)是合作治理理論。合作治理（governance），是指政府、私人部門、社會公眾等主體之間基于平等合作關(guān)系形成的治理模式。私主體從“行政相對人”到“合作伙伴”的身份變化，體現(xiàn)了公共任務履行方式的轉(zhuǎn)變。合作治理的突出特點表現(xiàn)為主體多元性、關(guān)系平等性、過程民主性、任務指向性。公私合作式農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護中，即政府、企業(yè)、社會公眾等都可以成為保護行為的責任主體；公私雙方的關(guān)系，由傳統(tǒng)政府單方主導模式中的“服從性”法律關(guān)系，形成平等的伙伴式關(guān)系；農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護中的決策過程，也能夠發(fā)揮參與機制的優(yōu)勢，通過溝通、協(xié)商等方式吸收各方意見，改變傳統(tǒng)的行政機關(guān)單方?jīng)Q策模式；圍繞提升農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護質(zhì)量的整體目標，公私雙方進行優(yōu)勢互補，實現(xiàn)保護效果的最優(yōu)。合作治理理論優(yōu)勢的發(fā)揮主要取決于以下條件：發(fā)起商議的替代類型，利益相關(guān)者之間的沖突程度以及利益相關(guān)者是否以及如何改變其偏好［4］。實踐證明，合作治理中運用協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)對核心決策主體的決策權(quán)進行適當限制，有利于提高決策的可接受性；同時，各方利益的平衡性，能夠增強對特定公共任務達成治理協(xié)議的可能性［5］。農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護中，公私合作模式的運用一方面將企業(yè)引入決策過程，提升了決策的科學化、民主化水平；另一方面，有利于圍繞農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護構(gòu)建產(chǎn)業(yè)利益共同體，實現(xiàn)利益關(guān)系的同向性，彌合先前保護工作中的利益分歧。

（二）行政行為形式選擇自由理論

農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護中，農(nóng)業(yè)、財政、發(fā)改等行政主管部門需要在本部門職責范圍內(nèi)提供公共服務，這類行為在法理上屬于行政給付行為。而在行政給付領(lǐng)域適用公私合作模式，其法理基礎(chǔ)為行政行為形式選擇自由理論。行政行為形式選擇自由，是指為實現(xiàn)公共行政之目的，行政機關(guān)有權(quán)選擇適當?shù)男姓袨樾问健?/p>

行政行為形式選擇自由理論對公私合作式農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護的指導價值表現(xiàn)在兩個方面。第一，為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護的既定目標，公權(quán)力主體可以在傳統(tǒng)政府單方主導模式和公私合作模式之間做出選擇。傳統(tǒng)的政府單方主導模式曾經(jīng)長期指導農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護工作，然而，隨著農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護任務的日益復雜化、多樣化、專業(yè)化，傳統(tǒng)單方主導模式下的行政規(guī)制手段也存在管理手段的不充分性。因此，公權(quán)力主體有權(quán)改變傳統(tǒng)的治理模式，采用公私合作模式實現(xiàn)農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護的目標。第二，在公私合作模式更有利于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護目標的情況下，公權(quán)力主體可以靈活選擇合作的方式和手段。公私合作并非一種固定的行為范式，而是指向一類公私主體之間合作治理行為的集合。根據(jù)行政行為形式選擇自由理論，作為公權(quán)力主體的農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護主管部門可以根據(jù)實際需要綜合運用多樣化的行為方式。因而，行政行為形式選擇自由理論為農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護提供了政策上的彈性空間。

（三）擔保責任理論

擔保責任理論，為公私雙方在農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護中的差異化責任分工提供了理論基礎(chǔ)。按照德國學者Pitschas的觀點，擔保責任理論即國家在憲法與法律體系的框架內(nèi)，擔保公共任務得到履行。其中，責任分擔與責任層級化兩項要求，乃是構(gòu)成擔保國家的核心要素［6］。根據(jù)擔保國家理論，隨著公共任務范圍和種類的擴張，公共任務的履行責任不必由國家單方壟斷承擔，而是可以在國家與私人之間形成一種共同體關(guān)系，進行差異化的責任分擔。私主體一方，主要承擔公共任務的履行責任［7］386。國家的責任形態(tài)包括擔保責任和承接責任，其中擔保責任是主要的責任形態(tài)，承接責任具有補充性適用的特點。公私雙方責任分擔后，國家所承受之剩余責任主要為擔保責任。為防止承擔履行責任的私主體侵害社會公共利益，國家不能將行政任務完全交由有時狂如脫韁野馬的市場機制操控，必須依據(jù)擔保責任設(shè)置必要的管制措施［8］454。德國學者胡伯（Huber）將擔保責任分為兩個層面：第一，對私主體履行行為的監(jiān)督，并對不履行給付義務的私主體予以制裁；第二，保留親自履行給付義務的能力。公方主體的擔保義務與私主體的履行義務是一種相互對應義務。在私主體的給付履行階段，擔保義務主要表現(xiàn)為監(jiān)督義務、管制義務；而在私主體履行不能的情況下，擔保義務還包括承接義務和接管義務。因此，擔保義務的實質(zhì)意義在于，一方面，國家就私人履行行為的質(zhì)量向社會公眾作出保證，承諾公私合作模式能夠增加公共產(chǎn)品與服務的供給。另一方面，國家會在必要時親自承擔履行行為，在保障社會公共利益的同時，避免公方主體的履行責任通過契約方式被轉(zhuǎn)嫁，造成公法責任遁入私法之危機［9］。因此，根據(jù)擔保責任理論，行政機關(guān)在公私合作階段的責任體現(xiàn)為兩種形態(tài)：在私主體依公私合作契約承擔履行責任的情況下，擔保責任通常體現(xiàn)為一種監(jiān)督行為；而在私主體未能依公私合作契約履行之時，擔保責任又轉(zhuǎn)化為國家的承接責任。承接責任是一種補充性責任，是在私主體未能承擔履行責任之時產(chǎn)生的國家責任形式。承接責任的目的，在于確保公共產(chǎn)品與服務給付的連續(xù)性與公平性，避免因不履行或履行不充分損害社會公共利益。農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護中，行政機關(guān)提供公共服務能夠?qū)崿F(xiàn)保護效果的提升，對社會公眾而言屬于授益性行政行為。運用公私合作模式進行農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護，具有資金、技術(shù)、管理經(jīng)驗的企業(yè)承擔農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護的實際履行責任，而由政府承擔擔保責任、承接責任，體現(xiàn)了一種治理范式的創(chuàng)新。在擔保國家理論指導下，公私雙方各司其職，共同實現(xiàn)農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護效果的優(yōu)化。

三、公私合作式農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護的適用范圍界定

公私合作模式在農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護中的應用有其特定的適用范圍。為此，應當在對農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護任務進行類型化的基礎(chǔ)上，對公私合作模式的適用范圍進行科學劃分。進而，實現(xiàn)公私合作模式與政府單方主導模式的優(yōu)勢互補。

（一）秩序類農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護行為禁止適用公私合作模式

秩序類農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護行為，是指為維護農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)管理秩序及保障公共利益而采取的強制性行政管理行為。秩序類行為的特征表現(xiàn)為強制性、管理性、服從性。實踐中，秩序類農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護行為主要體現(xiàn)為，對損害農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)行為采取的行政處罰與行政強制。傳統(tǒng)的秩序行政領(lǐng)域?qū)儆诠珯?quán)力的專屬運行區(qū)域，禁止私人力量的介入。特別是國家自我組織以及以物理強制力為后盾的國家任務屬于嚴格的國家保留范圍［8］442。秩序行政領(lǐng)域，長期遵循“國家不與民合作”的傳統(tǒng)。同時，高權(quán)行政行為的行使中私主體處于被動的相對人地位，行政權(quán)力行使的不當可能極易損害相對人利益。在理論界，囿于秩序行政中適用公私合作的潛在風險，學者們從保證行政行為合法性與維護相對人利益出發(fā)，較為一致地對秩序行政領(lǐng)域的公私合作持否定態(tài)度。在實務界，秩序行政行為表現(xiàn)為需要運用行政權(quán)力，需要行政相對人的服從。因此，為避免行政權(quán)力對公共利益造成損害，需要適用嚴格的法律保留原則。法律保留，是一種在特定范圍內(nèi)對行政自行作用的排除［10］。相比于法律優(yōu)先原則，法律保留原則的要求更為嚴格。法律優(yōu)先原則只是消極地禁止違反現(xiàn)行法律，而法律保留原則積極地要求行政活動具有法律依據(jù)［11］104。制度層面，我國行政處罰、行政強制制度適用較為嚴格的法律保留，排除了私主體參與公共任務履行的可能性?！缎姓幜P法》第18、19條規(guī)定，行政處罰權(quán)只能委托給依法成立的管理公共事務的事業(yè)組織，不得委托其他組織或者個人實施行政處罰。第16條對限制人身自由的行政處罰權(quán)的委托做出了禁止性規(guī)定?！缎姓幜P法》在對個人與組織實施行政處罰做出一般性禁止的同時，為處罰權(quán)的委托預留了一個缺口——依法成立的管理公共事務的事業(yè)組織。然而，公私合作中的私主體不具有成為依法成立的管理公共事務的事業(yè)組織的資格條件。因此，行政處罰不存在公私合作的適用空間。而在行政強制領(lǐng)域，《行政強制法》也規(guī)定行政強制權(quán)不能委托。因此，農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護中的行政處罰、行政強制行為均缺乏公私合作的適用空間。農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護中，政府采取秩序類保護行為應當嚴格依照法律保留原則，禁止公私合作模式的適用，以避免私主體的行為損害社會公共利益。因此，這一部分保護任務仍應當適用政府單方主導模式，由主管部門專屬承擔。為適應任務承擔的需要，應通過增強行政執(zhí)法力量的方式優(yōu)化履職效果。

（二）給付類農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護行為優(yōu)先適用公私合作模式

給付類農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護行為應當成為公私合作模式的優(yōu)先適用領(lǐng)域。給付行為，即行政機關(guān)行政主體依照有關(guān)法律、法規(guī)，向社會公眾提供物質(zhì)利益或者賦予其與物質(zhì)利益有關(guān)的權(quán)益的具體行政行為。農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護領(lǐng)域，給付行為主要表現(xiàn)為向社會公眾提供具有傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文化價值的農(nóng)產(chǎn)品及衍生品。其中，具有傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文化價值的農(nóng)產(chǎn)品，即采用傳統(tǒng)生產(chǎn)方式、傳統(tǒng)良種生產(chǎn)出的農(nóng)產(chǎn)品；具有傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文化價值的衍生品，主要包括與農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)相關(guān)的旅游產(chǎn)品、文化產(chǎn)品等。給付行為以公共利益為價值追求，具有服務性、公益性、相對平等性的特征。

給付類農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護行為，可以優(yōu)先適用公私合作模式。在給付行政領(lǐng)域，法律保留原則的管制密度相對較低。有學者指出，私部門在給付行政領(lǐng)域所得參與之空間與彈性最大，法律對行政機關(guān)在此行政任務范圍內(nèi)借重私人之力以執(zhí)行業(yè)務之管制密度亦相對寬松，致使公私合作得以在此事務領(lǐng)域內(nèi)較易獲得實現(xiàn)［12］14。給付行政領(lǐng)域，公共任務的履行結(jié)果是為社會公眾提供公共產(chǎn)品與服務。在權(quán)力行使的方式上，高權(quán)權(quán)限的適用相對較為有限，因此對相對人的損害可能性較低。因此，給付行政領(lǐng)域適用公私合作，能夠增加公共產(chǎn)品與服務的供給。由于給付行政領(lǐng)域較少適用高權(quán)權(quán)限，即使私主體的履行行為存在不當性，對社會公共利益的損害后果也是有限的。且對給付行政領(lǐng)域的公私合作，除法律保留原則外還可以通過輔助性原則與合作性原則對公私合作的適用范圍予以進一步限縮。因此，給付行政領(lǐng)域可以適用較低的法律保留管制密度。農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護中的給付類行為適用公私合作模式，可以通過政府與社會資本的優(yōu)勢互補，以提供具有傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文化價值的農(nóng)產(chǎn)品及衍生品的形式，實現(xiàn)了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文化的傳承。

四、公私合作式農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護的法律制度安排

公私合作式農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護的法治構(gòu)建，應當以農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護的現(xiàn)實需要為出發(fā)點，在明確法理依據(jù)的基礎(chǔ)上，合理界定公私合作模式的適用范圍。進而，進行針對性的法律制度構(gòu)建。具體而言，相關(guān)法治構(gòu)建應當圍繞公私合作式農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護的組織制度、運行機制、救濟制度進行展開，實現(xiàn)對農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護相關(guān)法律關(guān)系的體系化確認。進而，公私雙方合作中，可以根據(jù)相關(guān)法律制度的規(guī)定，通過簽訂公私合作協(xié)議的方式將各自權(quán)利義務明確化。

（一）公私合作模式組織制度的構(gòu)建

穩(wěn)定的組織制度，是運用公私合作模式進行農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護的堅實基礎(chǔ)。為此，應當首先明確公私雙方的合作伙伴關(guān)系定位，進而根據(jù)農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護事務的不同，靈活選擇公私合作的組織模式。

1.公私雙方的合作伙伴關(guān)系定位

公私合作，指向的是一種公權(quán)力主體與私主體之間為了較經(jīng)濟性完成公共任務而采取的合作伙伴關(guān)系［13］。組織制度層面，應當圍繞農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護的任務要求，建立平等的、基于任務導向的合作伙伴關(guān)系。合作伙伴關(guān)系，一方面區(qū)別于傳統(tǒng)行政法中行政主體與相對人之間的高權(quán)行政關(guān)系。另一方面，因農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護中的公共利益考量，公私雙方的合作關(guān)系也不同于基于傳統(tǒng)契約形成的交易關(guān)系。農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護從政府單方主導向公私合作的模式轉(zhuǎn)型，要求作為公權(quán)力主體的政府一方從“管理者”轉(zhuǎn)向“合作者”。作為私主體一方的企業(yè)，應當被明確“合作伙伴”身份。其中，對私主體一方的企業(yè)進行合作伙伴地位界定及其行為能力提升，應當成為法律制度構(gòu)建中的重點任務。

公私合作中，企業(yè)一方的合作伙伴地位應當具有法律地位的實質(zhì)獨立性、任務指向的限定性、合作目標的公益性三重特征。法律地位的實質(zhì)獨立性，即公私合作中的私主體以自身形態(tài)完成行政任務，應當具有身份上的實質(zhì)獨立性。一方面，私主體應當具有主觀上的自主決定意志，在合作過程中應當具有相當程度的經(jīng)營自主權(quán)；另一方面，私主體還應當具有客觀上的自主履行權(quán)，而非行政機關(guān)的“任務執(zhí)行人”。任務指向的限定性，指的是基于“任務共同體”之功能定位，農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護公私合作中，私主體并未獲得廣泛的行政職權(quán)，只是履行特定公共任務的合作伙伴。因此，私主體的履行行為應當限制在特定農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護任務范圍內(nèi)，不應當行使協(xié)議約定內(nèi)容以外的其他農(nóng)業(yè)行政管理職權(quán)，否則可能涉及對法律保留原則的突破。合作目標的公益性，即作為農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護公共任務的實際履行人，私主體在公私合作中的履行行為應當符合社會公共利益。因此，私主體身份不同于一般政府采購中的商事主體，其履行目的和手段應當具有一定的公益性。實踐中，如果出現(xiàn)商業(yè)利益與公共利益之間的沖突，公私雙方應當充分衡量兩種利益關(guān)系，最大限度地保障公共利益。

2.靈活選擇合作組織模式

公私雙方組織模式的完善，需要根據(jù)農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護任務的需要，靈活選擇組織形式。協(xié)議型組織模式，是最基礎(chǔ)、最直接的組織形式。公私雙方通過簽訂協(xié)議的方式，對雙方權(quán)利義務關(guān)系進行明確，作為公私合作的基礎(chǔ)。協(xié)議型組織模式強調(diào)通過市場化的運作，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)的“活化”，增加生產(chǎn)效益。在協(xié)議型組織形式之外，公私雙方還可以選擇機構(gòu)型組織模式。即公私雙方設(shè)立合作機構(gòu)，圍繞合作目的進行組織與協(xié)調(diào)。實踐中，機構(gòu)型組織模式可以包括委員會、理事會等形式。機構(gòu)型組織模式的運用，主要適用于以下幾類情況：第一，農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護的技術(shù)性較強，需要公私主體進行長期溝通合作；第二，農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護涉及地域的利益關(guān)系復雜，需要各方主體通過合作機構(gòu)進行協(xié)調(diào)；第三，涉及政府部門較多，通過機構(gòu)型合作機制將政府部門集合在一起，提高合作治理的效果。

（二）公私合作模式運行機制的構(gòu)建

公私合作式農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護的運行機制，應當從程序正當性的視角出發(fā)，圍繞公私合作模式運行中的信息公開制度、合作伙伴選商制度、公益監(jiān)管制度進行構(gòu)建，既保證農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護效果得到提升，又保證農(nóng)民利益、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)不受侵害。

1.信息公開制度的構(gòu)建

建立信息公開制度，有利于在農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護相關(guān)利益主體之間搭建溝通交流平臺，保證決策的科學化與民主化。信息公開的法理基礎(chǔ)是國民主權(quán)原則，其目的在于保證行政過程的可參與性與可監(jiān)督性［14］217。農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護中，信息公開制度的功能在于保障社會公眾的知情權(quán)。為避免公私合作的履行方式損害農(nóng)民利益與農(nóng)村集體土地使用權(quán)，應當在締約前將適用公私合作的類型、方式、程序等向社會公眾公布，并積極聽取社會公眾的意見，接受監(jiān)督。信息公開后，利害關(guān)系人及社會公眾可以提出異議。行政機關(guān)與社會資本在合作中，應當充分考慮保護地區(qū)域的農(nóng)民利益及社會公共利益。

為確保信息公開制度的功能落到實處，應當將農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護公私合作中需要信息公開的基本內(nèi)容予以明確。首先，是公私合作項目的必要性與可行性論證。對必要性與可行性情況的信息公開，不能僅公布論證結(jié)果，而應當重點公開論證的證明過程。通過對程序性制度的保障，實現(xiàn)論證結(jié)果的合法性與正當性。

其次，是公私合作項目的主要任務目標。通過明確任務的目標指向，有助于增強社會公眾對項目的了解與認識，吸引潛在的合作對象關(guān)注項目。再次，公私合作項目的主要技術(shù)指標。技術(shù)指標，主要包括項目的運行方式、投資規(guī)模、收益來源、項目期限等內(nèi)容。私主體通過對技術(shù)指標的了解，一方面可以更準確地結(jié)合自身情況決定是否參與項目；另一方面，還可以有計劃地提前進行融資、人員招募等準備工作。最后，是公私合作項目的潛在不利影響。社會公眾對潛在不利影響，可以對項目提出建議或意見，促使項目的完善。作為合作方的私主體可以進行風險預判，以便在合作協(xié)議條款的協(xié)商中進行合理的風險分擔。

2.合作伙伴選商制度

合作伙伴選商制度是公私合作中的基礎(chǔ)性制度。為了真正選擇出適格的私主體，選商制度應當實現(xiàn)私主體間的平等、公正競爭。現(xiàn)階段，《政府采購法》《招標投標法》《關(guān)于在公共服務領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》等幾部規(guī)范性文件可以為地方政府選擇合作伙伴提供規(guī)范性依據(jù)。公私雙方的具體合作方式可以采用常用的PPP方式完成，也可以由公私雙方協(xié)商選擇其他方式。在私人合作方選定階段，公權(quán)力主體可以制定優(yōu)惠政策吸引潛在合作方，但是不得超過必要限度。例如，地方政府為吸引投資者而制定的優(yōu)惠政策不得違反上位法的規(guī)定，也不得明顯超出必要限度；不得向投資者承諾固定收益。

3.公益監(jiān)管制度

公私合作模式的適用在帶來制度紅利的同時，也可能對公共利益帶來潛在的損害隱憂。社會資本一方由于具有資金、技術(shù)、管理經(jīng)驗等優(yōu)勢，可能具有信息上的壟斷地位。因而在農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)化開發(fā)中，這種壟斷地位使得農(nóng)民、村集體等難以充分了解社會資本一方的運營情況，導致商業(yè)利益與公共利益之間的關(guān)系失衡。國內(nèi)外對公私合作模式的運用中，將這種潛在風險稱為“利益俘獲”。為此，需要構(gòu)建完善的公益監(jiān)管制度，在發(fā)揮公私合作模式紅利的同時，對潛在風險進行事前防范。

在鄉(xiāng)村振興與共同富裕的大背景下，農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護中有必要建立公益監(jiān)管制度，以此保證農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護公私合作的合目的性。公益保障制度的適用，應當有助于實現(xiàn)兩重目標。第一，實現(xiàn)對農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)價值功能的保護。根據(jù)《重要農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)管理辦法》第14條第1款的規(guī)定，重要農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)所在地應當采取措施，確保遺產(chǎn)不被破壞，基本功能、范圍和界線不被改變。因而，采用公私合作模式，也應當注重農(nóng)業(yè)文化傳承、農(nóng)業(yè)生態(tài)保護和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。第二，通過對利益機制的調(diào)節(jié)，實現(xiàn)更廣泛的受益性?！渡鐣Y本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引（2021年）》提出，建立“農(nóng)民+合作社+企業(yè)”的聯(lián)結(jié)機制。實踐中，有的地方已經(jīng)對合作共贏的實踐形式進行了探索，并取得了良好效果。例如，山東夏津在古桑樹群的保護中，建立了“企業(yè)+合作社”的運營機制？，依托會盟旅游開發(fā)公司，鼓勵群眾以桑樹入股并享受門票分紅，實現(xiàn)企業(yè)利益與農(nóng)民利益有機結(jié)合。通過公私合作，達成遺產(chǎn)保護、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)戶增收、家園美化、鄉(xiāng)村振興的多重價值目標，也有利于農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護從“財政輸血”到“市場造血”的轉(zhuǎn)變。

（三）公私合作模式救濟制度的構(gòu)建

1.窮盡救濟手段的專業(yè)化糾紛化解機制

運用公私合作模式開展農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護，應當對合作過程中的潛在矛盾糾紛進行有效應對。而公私合作中糾紛爭議的解決，需要兼顧公共利益與私人經(jīng)濟利益，在契約合法性與秩序安定性之間尋求平衡［15］?；诮?jīng)濟效率最優(yōu)化與社會收益最大化的考慮，公私合作模式糾紛化解機制的構(gòu)建應當堅持手段窮盡性與專業(yè)性。手段窮盡性，即公私雙方應當嘗試多元化的糾紛化解機制，以最大之努力確保公私合作協(xié)議的繼續(xù)履行。實踐中，如果公私合作協(xié)議不能正常履行，可能導致農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護任務的中斷，造成保護效果的弱化及收益的減損。隨著合作行政的發(fā)展，公私主體之間建立和解、協(xié)商、溝通機制成為必然［16］。因此，救濟制度的設(shè)計應當以協(xié)商與和解為目標，力促合作協(xié)議的繼續(xù)履行。只有窮盡救濟渠道仍不能解決糾紛，再尋求通過司法程序進行裁判。

公私合作作為一種具有公益性的任務履行方式，應當盡量避免因公私雙方的利益糾紛影響環(huán)境公共產(chǎn)品與服務的正常給付。第二，保障糾紛化解的專業(yè)性。公私合作通常適用于具有長期性的復雜公共任務之履行，合作制度的設(shè)計也趨向于規(guī)范化、結(jié)構(gòu)化。因此，應當運用專業(yè)化的手段，實現(xiàn)對矛盾的有效化解。

域外國家的公私合作實踐中，專門性糾紛化解機制的適用較為常見。美國的公私合作實踐中，以糾紛的最小化解決為目標，建立了“雙方協(xié)商—政府契約官決定—復議或訴訟”的遞進式糾紛化解機制。在公私雙方協(xié)商未果的情況下，當事人需要首先向政府契約官提出申請，經(jīng)契約官批準后，當事人可以在向合同上訴委員會申訴或向聯(lián)邦索賠法院提起訴訟之間做出選擇，最后還可以向美國聯(lián)邦巡回法院上訴［17］。公私合作中糾紛的化解不僅關(guān)系到公私雙方的利益，還關(guān)系到社會公共利益。因此，面對合作中的糾紛與矛盾，公私雙方應當首先通過雙邊協(xié)商解決。在雙邊協(xié)商不成之時，也應當通過前置性的糾紛化解機制尋求繼續(xù)履行的可能。只有窮盡一切救濟途徑，才能夠轉(zhuǎn)入訴訟程序。在我國，近年來開始推進中國特色一站式多元糾紛解決機制建設(shè)，把非訴訟糾紛解決機制頂在前面，通過和解、調(diào)解等方式公正高效化解人民內(nèi)部矛盾［18］。借鑒域外制度，結(jié)合我國推進一站式多元糾紛化解機制的政策走向，應當優(yōu)先靈活運用和解、調(diào)解等非訴訟手段進行糾紛的化解。經(jīng)過協(xié)商程序后，可能出現(xiàn)的結(jié)果有三種。第一，雙方達成合意繼續(xù)履行公私合作協(xié)議的，可以回歸正常的履行狀態(tài)。公私雙方既可以在先前的協(xié)議框架內(nèi)繼續(xù)履行，也可以經(jīng)協(xié)商后變更履行。第二，雙方協(xié)商后決定終止公私合作協(xié)議，并就項目資金、基礎(chǔ)設(shè)施的分割達成一致。這兩類行為都屬于和解行為。第三，雙方未能就終止合作契約達成一致的，將訴諸訴訟程序解決糾紛。

2.以公共利益為宗旨的履行協(xié)助制度

履行協(xié)助制度，即行政主體對企業(yè)的履行行為予以協(xié)助的制度安排。農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護的公私合作中，企業(yè)一方可能因主客觀原因出現(xiàn)履行不能的風險。如果企業(yè)有繼續(xù)合作的意愿，且合作行為仍具有可盈利性，政府一方可以實施履行協(xié)助行為。政府實施履行協(xié)助行為的正當性基礎(chǔ)在于擔保責任原則及公私雙方的合作伙伴關(guān)系。面對企業(yè)可能出現(xiàn)的履行不能或瑕疵履行，政府的履行協(xié)助行為體現(xiàn)了對擔保責任的承擔。履行協(xié)助行為，有利于增強私主體的履行能力，促進公共利益的實現(xiàn)。基于合作伙伴關(guān)系，對于私主體一方的履行困難，公方主體應當予以協(xié)助，以實現(xiàn)履行的公平性。

公私合作中的履行協(xié)助行為，可以分為經(jīng)濟性協(xié)助、商業(yè)性協(xié)助、政策性協(xié)助三類。經(jīng)濟性協(xié)助主要包括運營補貼、參股注資等類型。商業(yè)性協(xié)助，主要表現(xiàn)為政府協(xié)助承擔履行義務的私主體進行市場的開拓，以此來增加私主體的收入來源，并在一定限度內(nèi)折抵政府的應付費金額。例如，山東夏津、江西萬年地方政府圍繞農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)的價值開發(fā)，開展了形式多樣的品牌推廣活動，提升了企業(yè)的盈利空間。政策性協(xié)助，主要體現(xiàn)為行政指導。行政機關(guān)基于管理經(jīng)驗，可以向社會資本方提供關(guān)于農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護的政策建議，以實現(xiàn)保護效果的優(yōu)化。

3.基于承接責任的政府接管制度

政府接管，即農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護中出現(xiàn)公私合作協(xié)議履行不能，或繼續(xù)履行嚴重缺乏經(jīng)濟效率之情形，窮盡一般性變更履行方式后仍不能繼續(xù)履行公私合作合同的，政府為保障社會公共利益將公私合作項目予以接管。政府在必要之時采取接管措施，有利于防止公共利益因主客觀事由造成損害，是政府有效“干預”市場、維護公共利益的必要手段［19］。首先，政府接管的前提是公私合作協(xié)議履行不能，或繼續(xù)履行嚴重缺乏效率性。履行不能，即合作契約已經(jīng)不具有履行的可能性。履行嚴重缺乏經(jīng)濟效率，即采用公私合作模式進行農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護已經(jīng)不具備經(jīng)濟性。在上述兩種情況下，繼續(xù)執(zhí)行公私合作協(xié)議已經(jīng)無助于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護的整體目標。因此，有必要通過政府接管的方式打破僵局，完成保護任務。其次，政府接管目的是保障社會公共利益。公共利益，是農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護的重要出發(fā)點，也是變更公私合作協(xié)議的主要動因。政府對公私合作項目的接管應當受到嚴格約束，避免因政策變動或部門利益引發(fā)接管行為。再次，政府接管制度適用前應當窮盡變更履行的可能性。政府接管意味著公私合作協(xié)議的非正常終結(jié)，輕易變更并不利于維護各方利益。因此，應當首先窮盡其他一般性變更履行制度，通過調(diào)整雙方權(quán)利義務關(guān)系能夠繼續(xù)履行的就不必啟動政府接管。只有其他措施缺乏適用可行性的，再引入政府接管行為作為最終履行方式。

五、結(jié)語

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，公私合作模式是充分發(fā)揮社會資本市場化、專業(yè)化優(yōu)勢，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)高質(zhì)量保護的重要制度載體。因而，應當運用法治化的手段提升公私合作式農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護的制度規(guī)范性，引導社會資本與政府、農(nóng)民建立緊密利益聯(lián)結(jié)機制。保護農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)，應當在促進農(nóng)業(yè)文化傳承、推動當代農(nóng)業(yè)生態(tài)保護的同時，為農(nóng)村培育經(jīng)濟發(fā)展新動能，為當?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提供區(qū)域性、系統(tǒng)性解決方案，帶動農(nóng)村人居環(huán)境顯著改善、農(nóng)民收入持續(xù)提升，實現(xiàn)社會資本與農(nóng)戶互惠共贏。

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