我國普惠托育服務政策供給：特征、問題及優化策略

摘 要：普惠托育服務政策是引領托育服務體系可持續發展的重要保障。以我國12省（直轄市、自治區）24市出臺的普惠托育服務政策文本為研究對象，基于“政策內容—政策工具”二維分析框架，探討了普惠托育服務政策供給特征、問題及優化策略。研究發現：盡管目前地方政府圍繞普惠托育篩選認定、扶持優惠、監管評估、退出機制等提出相關要求，但已有政策文本仍存在權威型工具使用頻率較高、激勵型工具類型單一、能力建設型工具不足等問題。據此，建議地方政府完善政策供給結構，提升政策的適切性和綜合性；細化政策實施標準，增強政策的精準度和操作性；加強結果反饋運用，提高政策的有效性和動態性。

關鍵詞：普惠托育服務；政策內容；政策工具；政策供給

中圖分類號：G619.1文獻標志碼：A

文章編號：1674-2338（2024）03-0071-09

DOI：10.19925/j.cnki.issn.1674-2338.2024.03.007

一、問題提出

黨的二十大報告指出“中國式現代化是人口規模巨大的現代化”“以中國式現代化推進中華民族偉大復興”，明確提出“優化人口發展戰略，建立生育支持政策體系，降低生育、養育、教育成本。實施積極應對人口老齡化國家戰略”。［1］（P.49）2024年，《政府工作報告》提出“多渠道增加托育服務供給，減輕家庭生育、養育、教育負擔”［2］。當前，我國已進入“內生性低生育”階段，“三育”成本居高不下成為導致家庭少生、不生的關鍵因素之一。建設普惠托育服務體系，有助于減輕家庭負擔、提高生育意愿，無論對于改善民生福祉還是優化人口結構都具有重要意義。［3］

近年來，國家持續加強普惠托育服務體系建設。2019年，國務院辦公廳《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》明確提出將“政策引導，普惠優先”作為嬰幼兒照護服務發展的基本原則。［4］同年，國家發展改革委、國家衛生健康委聯合印發《支持社會力量發展普惠托育服務專項行動實施方案（試行）》，指出：“普惠導向。支持面向社會大眾的普惠性托育服務項目，為嬰幼兒家庭提供質量有保障、價格可承受、方便可及的托育服務。”［5］2021年，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》進一步提出：“發展普惠托育服務體系，健全支持嬰幼兒照護服務和早期發展的政策體系。”［6］中共中央、國務院《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》強調通過“建立健全支持政策和標準規范體系”“大力發展多種形式的普惠服務”“加強綜合監管”發展普惠托育服務體系。［7］2022年，《關于進一步完善和落實積極生育支持措施的指導意見》提出要“增加普惠托育服務供給”“降低托育機構運營成本”“提升托育服務質量”以發展普惠托育服務體系。［8］2023年，為大力發展普惠托育服務，財政部辦公廳、國家衛生健康委辦公廳印發《關于組織申報2023年中央財政支持普惠托育服務發展示范項目的通知》。［9］

在黨中央精神指導下，我國地方政府積極探索普惠托育服務體系建設，涌現出了大量的創新性舉措，形成了許多兼具同構性與差異性的政策文本。盡管已有研究圍繞普惠托育服務體系建設的國內外經驗進行梳理與總結 參見陳建梅、劉子榮《普惠性托育服務的國際比較及中國路徑實現選擇》，《西安財經大學學報》，2022年第6期；吳瑞君《高質量普惠托育面臨的難點與挑戰》，《人民論壇》，2023年第15期。，但鮮有研究針對我國各地新出臺的相關政策進行深入分析。普惠托育服務的可持續發展在很大程度上受地方政府政策的調節，部分實證調查研究結果反映出當前普惠托育服務發展實踐仍存在諸多局限性，突出表現為普惠托育服務覆蓋范圍有限、機構運營成本過高以及服務質量亟需提升。 參見潘鴻雁《我國普惠性托育服務的發展與思考——基于上海市普惠性托育點的調查》，《福建論壇（人文社會科學版）》，2020年第1期；任鋒《育兒家庭對普惠性托育服務模式的偏好與支付意愿》，《人口與經濟》，2023年第1期。因此，系統探討地方相關政策供給特征，有利于促進區域間政策的更新與完善，加速我國普惠托育服務體系建設。

政策目標的實現離不開政策工具的科學組合與運用，尤其是在政策制定環節，政策工具的合理選擇和科學設計是順利達成政策目標的基本前提。［10］政策工具已成為重要的研究視角，被廣泛用于各類政策分析。施耐德（Schneider ）和英格拉姆（Ingram）將政策目標與目標群體的行為動機聯系在一起［11］，分類更為細致明確、層次更為豐富，有助于為進一步增強該路徑的可實施性提出具體推進策略。［12］由此，本研究基于施耐德等人提出的政策工具視角，構建“政策內容—政策工具”二維分析框架，圍繞我國12省（直轄市、自治區）24市出臺的普惠托育相關政策，剖析政策供給特征，審視政策供給問題，以期為未來普惠托育服務政策的優化提供有效策略，創生出更豐富、更有價值的決策資源。

二、研究方法

（一）政策文本選擇

本研究以“普惠托育”為關鍵詞，在全國東部、中部、西部和東北地區各個城市的人民政府官網以及衛生健康委官網進行檢索，最終得到12省（直轄市、自治區）24市已出臺的政策文件，其中東部地區包括浙江省、福建省、山東省、廣東省、海南省的9個市；中部地區包括安徽省、江西省、湖南省的9個市；西部地區包括四川省、重慶市、寧夏回族自治區的5個市；東北地區包括遼寧省的1個市，具體政策文件如表1所示。

（二）政策分析框架

政策工具是為達到政策目標而采取的方法、手段和措施。［13］（P.177）本研究參照施耐德等人的政策工具分析視角，并結合對12省（直轄市、自治區）24市“普惠托育”政策文本內容的分析，構建出“政策內容—政策工具”二維分析框架。

1.X軸：政策工具維度

施耐德等人根據政策制定者對政策執行者行為的假設，對政策工具進行劃分。［11］參考他們的分類方式，本研究將普惠托育政策工具分為權威型、激勵型和能力建設型三類。其中，權威型工具指政府為了達到某種既定目標而采取強制性的措施或制定規則使個人和團體服從命令，包括管制（許可、禁止、評估、監管）、要求、法律等［14］；激勵型工具是以實質的報酬誘導執行或鼓勵某些行為，或給機構以資金及其他支持作為某些行動的獎賞，例如財政補貼、政策優惠等［15］（P.131）；能力建設型工具是指政府為了能夠在較長一段時期內持續優化和提升目標群體的基本能力而對其采取的一系列措施，如從業人員培訓和質量評價提升等［16］。

2.Y軸：政策內容維度

為了更全面、深刻地分析普惠托育服務政策，本研究將普惠托育服務政策內容維度納入分析框架。影響普惠托育服務發展的政策要素較為多元，結合已有研究及相關政策文本內容凝聚子群分析，大致可以劃分出四個重要的組成部分：一是篩選認定，是政府通過設置一定的標準對申請成為普惠性托育機構的對象進行甄別［17］，發揮準入篩選的重要作用；二是扶持優惠，指政府綜合運用規劃、土地、住房、財政、人才等支持政策對普惠性托育機構給予補貼，有利于紓緩普惠性托育機構的運營壓力與實際困難，增強其積極性［18］；三是監管評估，通過完善規范管理和質量保障，有利于推動托育機構質量穩步提升，提高公共服務支出效率，實現托育服務健康有序和可持續發展；四是退出機制，根據準市場機制，為了維持市場流動性，需要制定退出機制［19］，這有助于保證在政府支持范圍內的機構始終有意愿且有能力提供普惠托育服務。

（三）政策文本編碼

為進一步深入分析政策內容，本研究將政策文本按照“政策編號—一級標題—二級標題—三級標題”進行編碼，政策編號參照表1中的政策排序，各級標題編號則按照其在政策文本中出現的順序。基于“政策內容—政策工具”二維分析框架內涵，將編號后的內容歸納至相應的位置。若政策文本中不涉及各類政策工具，則標記N/A。綜上，本研究基于二維分析框架將政策文本編碼，如圖1所示。

三、普惠托育服務政策供給的特征

基于分析框架，本研究首先圍繞篩選認定、扶持優惠、監管評估、退出機制四個內容維度，利用社會網絡數據分析程序包（Ucinet 6.0）創建可視化網絡圖譜（如圖2所示），分析各維度的核心指標，進而對普惠托育服務政策供給特征進行具體分析。

（一）篩選認定相關政策

客觀、可操作性強的篩選認定標準是普惠托育服務政策的重要組成部分之一。篩選認定政策涉及機構布局、資質條件、收費標準、人員隊伍和辦托質量等方面。第一，篩選認定政策指出普惠性托育機構建設須符合城市發展布局規劃，并對辦托主體及注冊地址和實際經營所在區域等提出要求。第二，申請普惠認定的托育機構應依法登記備案，安全規范且制度健全。各地普遍要求認定機構填寫建設規模、托位數量、從業人員及資金來源等基本情況，符合國家及所在省市《托育機構設置標準（試行）》《托育機構管理辦法（試行）》等文件要求。第三，認定條件強調收費標準合理合規，認定為普惠性托育機構應綜合考慮當地居民收入水平、服務成本、合理利潤等因素，制定收費標準，并接受政府指導。除了直接規定最高收費金額，浙江省杭州市、海南省瓊海市等依據人均可支配收入、機構服務范圍以及編班類型等限定了浮動范圍。第四，從業人員隊伍建設情況是普惠性托育機構認定的重要內容，廣東省珠海市、海南省三亞市等要求申請認定機構中各類從業人員符合崗位任職要求，依法保障從業人員工資、福利待遇。此外，部分城市對申請認定機構的綜合辦托質量作出規定，例如，江西省南昌市要求普惠性托育機構按照《南昌市普惠性托育服務機構評估標準》自評，得分達到70分及以上具備申報資格。

（二）扶持優惠相關政策

目前，政府主要通過發放財政補助和制定優惠政策來支持普惠性托育機構的建設和發展。通過分析扶持優惠相關政策文本內容可發現以下幾點內容。首先，財政補助主要包括建設補助和運營補助。建設補助即對符合條件的普惠性托育機構新改擴建予以一次性定額補助，主要包括對新改擴建的普惠性托育機構的整體性補助和新增托位補助兩種情況。運營補助指政府按照普惠性托育機構實際招收的3歲以下嬰幼兒人數，以一定的生均標準發放資金。其中，浙江省杭州市、四川省瀘州市、海南省三亞市分別依據嬰幼兒月齡、機構質量等級及服務時長等確定了差別化運營補助標準。其次，優惠政策主要包括人才支持、金融支持、稅收優惠、土地優惠和生活類價格優惠。其中，人才支持是政府較為關注的扶持形式，福建省福州市提出要采取普惠性托育機構從業人員技能培訓的方式支持機構發展，四川省資陽市明確提出由衛生健康部門及醫療、衛生、保健機構對轄區內托育機構進行管理，并提供醫療、兒童保健、膳食營養、疾病防控等技術指導。金融支持主要包括兩種手段，一是政府性融資擔保機構為托育服務項目經營主體提供增信支持，二是鼓勵商業保險機構開發托育機構綜合責任保險等險種。稅收優惠是政府扶持社會力量和用人單位興辦普惠性托育機構的措施之一，包括增值稅、契稅、房產稅、城鎮土地使用稅等優惠。土地優惠是指政府通過綜合規劃土地或減免租金等方式對普惠性托育機構的用地給予優先保障。生活類價格優惠是指政府規定普惠性托育機構的用電、用水、用氣、用熱等費用按居民生活類價格標準執行，從而降低機構的運營成本。

（三）監管評估相關政策

監管評估維度重點關注普惠性托育機構補助資金使用和運營規范情況，并對服務質量進行評估。首先，資金管理是各地監管評估的重要方面，包括收費規范和補助使用兩部分內容。浙江省杭州市、福建省廈門市等地明確普惠性托育機構應與家長簽訂書面收托合同并開具收費憑證，將收費項目和標準、服務內容、退費規則等向家長公示。多項政策說明補助資金主要用于維持托育機構運轉和提高辦托質量，做到專款專用，賬目清晰，并接受衛健委、財政局、審計局等部門的檢查和監督。其次，各地重視普惠性托育機構能否做到運營規范，針對普惠性托育機構衛生保健、安全管理現狀及相關制度建設進行監管。立足于數字化時代背景，山東省威海市提出加強托育服務的信息化建設，如搭建信息共享平臺，建立托育機構、從業人員、入托嬰幼兒、監管信息等電子檔案，實現普惠性托育機構智慧監管。此外，浙江省杭州市、浙江省溫州市、海南省三亞市、遼寧省大連市等出臺了應用于普惠性托育機構質量評估的標準，此標準主要與篩選認定和扶持優惠環節相掛鉤，有利于引導和激勵普惠性托育機構進一步提升服務質量。

（四）退出機制相關政策

當前已有政策將普惠性托育機構退出路徑劃分為自愿退出與強制退出兩種類型。部分政策規定在認定后的限定期限內禁止托育機構自行申請退出普惠性托育機構行列，如安徽省池州市、阜陽市要求普惠性托育機構認定后的有效期3年內無特殊原因不得申請退出。針對自愿退出普惠序列的托育機構，政策文本除了要求機構以書面形式向所在行政區、教育行政部門提出申請外，均會提及需退回相關期限內的補助金，如海南省三亞市要求營業未達1年即申請退出的機構退回全部補助資金。此外，政策強調普惠性托育機構自愿申請退出后，將取消其后續一段時間內申請補助的資格，例如浙江省杭州市規定，服務未滿一年的托育機構申請退出后取消該機構收托補助資格。各政策文本中，對于強制退出后的管理程序也包含補助退回、資格取消等兩個方面。與自愿退出不同的是，因違規組織活動、違規使用補助資金等造成不良影響，被強制退出的機構則需要再追加一條行政處罰，如廣東省珠海市強調被強制退出的普惠性托育機構，視違規行為的情節嚴重程度，由衛生健康部門依法依規進行處罰或移交司法部門追究法律責任。

四、普惠托育服務政策供給的問題審視

政策工具是行使政府職能，幫助政府把實質性的治理目標或政策目標轉化為具體行為，最終實現政策目標的手段和機制［20］（P.62），是聯系政策目標和政策執行之間的橋梁，也直接影響政策目標的達成情況［21］。政策工具的使用頻率在一定程度上折射出政府的態度、偏好和某一階段的發展重點。［22］總體來看，我國地方政府有關普惠托育服務的政策文本綜合運用了權威型、激勵型、能力建設型三種政策工具，從不同方面促進我國普惠托育服務的發展。以下將從不同類型政策工具運用的角度對普惠托育服務政策供給問題進行分析。

（一）權威型工具使用頻率較高，但具體內容有待細化

權威型工具是指政府運用政治權威對政策目標群體的行為進行強制性規定。［14］綜合分析我國地方有關普惠托育服務的政策文本，政策中使用的不同類型政策工具的條目數量，如表2所示，從中可以發現，涉及權威型工具的政策條目最多，比例超過總政策條目數的一半，占比56.89%。目前各政策文本中權威型工具的使用主要體現在篩選認定、監管評估、退出機制三個方面。通過文本分析發現，權威型工具使用頻率較高，但其內容有待進一步細化。首先，權威型工具的篩選認定維度體現出認定條件模糊的問題，海南省三亞市、廣東省珠海市提出辦托等級評估達到市三級托育機構及以上，四川省眉山市要求托育機構服務質量評估為合格及以上，其余城市關于辦托質量方面的要求較為寬泛，僅涵蓋原則性表述。其次，在監管評估維度上，雖然普遍強調普惠性托育機構收費規范，但目前僅海南省三亞市在綜合托育機構服務范圍和質量等級方面建立了分級分類的收費標準，其余城市則缺乏最高限額或只針對居民收入、服務成本的某一方面因素制定了標準。最后，在退出機制維度上，除海南省三亞市對普惠性托育機構的退出機制進行了明確規定，多數省份現有的退出條件則較為模糊。例如，自愿退出方面僅規范了機構層面所需申請程序，后續程序仍缺乏明確的指導性規定。針對強制性退出的條件，除安徽省淮北市提到管理混亂嚴重影響保育教育外，其他城市未針對保育質量設計退出條件，由此可能滋生普惠性托育機構保育質量不高、競爭性相對不足等諸多問題，造成公共資金的浪費。［23］

（二）激勵型工具類型單一，缺乏量化指標和執行標準

為了達成政策目標，各級政府會對政策目標群體予以激勵，激勵型工具即政府通過一定的獎勵或激勵手段引導政策目標群體遵從政策導向的政策工具，如政府相關部門劃撥的財政經費、專項補貼等。［24］通過分析上述我國地方的普惠托育服務政策文本，發現目前運用激勵型工具的占比為27.59%（如表2），涉及建設補助、運營補助、金融支持、稅收優惠、土地優惠和生活類價格優惠等手段。但具體分析各城市政策發現，每份政策通常僅涉及其中個別手段，較少有政策綜合運用多樣化財政補助和政策優惠。例如，部分城市出臺了建設補助和運營補助的具體方案，但尚未制定金融支持、稅收優惠、土地優惠和生活類價格優惠等政策。目前浙江省杭州市、海南省三亞市、四川省瀘州市設置了相對詳細的補助標準之外，不少城市的財政補助標準有待明確，稅收優惠、土地優惠等政策可操作性亟待加強。此外，已出臺標準的城市存在差距懸殊的問題。

（三）能力建設型工具不足，未重視服務質量持續提升

政策目標群體如果缺少必備的知識或技能等資源，會導致政策目標無法實現或面臨阻滯。能力建設型工具是指政府希望通過提供信息資源、培訓等方式，增強政策執行者的行動力，從而達成持續的政策效果，最終實現政策目標。［25］關于能力建設型工具的使用，大多數城市均未體現出足夠的重視度。在普惠托育服務體系建設方面，目前各城市政策中的能力建設型工具最少，僅占比15.52%（如表2）。當前，能力建設型工具類型主要表現為人才支持，具體形式包括為從業人員提供技能培訓以及為托育機構提供技術指導，但大多數城市尚未出臺具體政策。各地普遍未重視監管評估結果的有效運用，僅提及將結果用于經驗的總結和推廣，沒能將普惠性托育機構后續能力建設與監管評估結果相銜接，削弱了監管評估的意義和有效性。目前，浙江省杭州市嘗試將監管評估結果用于差別化補助，這一舉措有利于激勵普惠性托育機構的可持續發展，但基于監管評估結果的跟蹤式指導亟待加強。

五、普惠托育服務政策供給的優化策略

通過對12省（直轄市、自治區）24市的普惠托育服務政策供給的特征進行剖析，發現各地主要圍繞篩選認定、扶持優惠、監管評估、退出機制四個方面進行了一些探索。從政策工具角度審視政策供給內容，結果表明當前地方普惠托育政策存在以下問題：一是權威型工具使用頻率較高，但具體內容有待細化；二是激勵型工具類型單一，缺乏量化指標和執行標準；三是能力建設型工具不足，未重視服務質量持續提升。針對政策供給存在的問題，本研究提出以下優化策略。

（一）完善政策供給結構，提升政策的適切性和綜合性

本研究對我國12省（直轄市、自治區）24市的普惠托育服務政策進行分析，發現各地政策文本中權威型工具使用頻率最高，激勵型工具使用頻率相對較低，能力建設型工具使用頻率最低，表現出明顯的局限性。由此可見，當前地方普惠托育服務政策搭配組合不夠充分，“組合拳”優勢未得到充分發揮。科學合理的政策供給結構，有利于發揮各類政策工具的功能、優勢。［26］因此，為了最大限度地發揮政策功能，政府應考慮不同政策工具的特性和適用情境［27］，增強各類工具之間的互補性與協調性。首先，增強權威型工具運用的政策張力和全面性，并使其更加標準化和規范化。［28］將普惠性托育機構篩選認定、扶持優惠、監管評估、退出機制全過程納入政府監管范圍。其次，豐富激勵型工具形式。落實托育機構稅收優惠等支持政策，通過建設補助、運營補助、提供場地、減免租金等多種方式支持普惠性托育機構發展。［29］最后，拓展能力建設型工具應用范圍，重視托育人才隊伍建設，完善普惠性托育機構人員培訓、教研制度；加強對監管評價機制的探索，建立普惠性托育機構的質量評價、監測與反饋機制。

（二）細化政策實施標準，增強政策的精準度和操作性

政策話語精細化表達對政策的有效落實至關重要。政策話語表達越清晰，政策目標群體對政策的理解越有效、執行越順暢。［30］通過對普惠托育服務政策文本進行分析，當前各地普惠托育服務政策內容缺少具體的實施標準，可操作性不強。未來，政策制定者應進一步梳理評估相關政策，對缺乏明確性、針對性和完整性的政策進一步細化規定，以明確的指標代替模糊的原則性話語，增強政策指導性。首先，在權威型工具方面，應對普惠性托育機構制定詳細的收費標準、人員準入資質要求、質量評估標準等。其次，在激勵型工具方面，目前部分城市財稅、土地、金融支持等相關政策較為模糊。在制定具體政策過程中，應堅持“分類、差異化扶持”的原則，考慮各參與方的異質性，為其提供不同程度的保障支持。［31］最后，在能力建設型工具方面，可以廣泛收集專家學者、普惠性托育機構從業人員、嬰幼兒家長等的發展建議，細化人員培訓內容及相關評估標準。

（三）加強結果反饋運用，提高政策的有效性和動態性

政策的制定和實施并不意味著政策過程的終結，還需要進行政策監督和評估［32］，并有效運用監管評估的結果。目前大多數城市的政策有提及監管評估，但僅有少數城市對監管評估結果的運用進行了初步探索，后續各地政府可以從以下方面進行深入探索和創新。首先，監管評估結果可以作為資源配置和獎懲的重要依據，例如，浙江省杭州市提出差別化財政補助方案，即依據評估結果，對不同等級的普惠性托育機構給予不同標準的財政補助。其次，建立信息公開制度，使普惠性托育機構的監管評估結果透明化、公開化。［33］為此，一方面要向普惠性托育機構進行反饋，促進其日常監管和自我評估；另一方面要向社會公開，加強社會監督，增強工作透明度，如探索實施托育服務行業守信聯合激勵和失信聯合懲戒，建立托育服務機構及從業人員黑名單制度。最后，將監管評估與改進結合起來，對政策內容進行動態調整和優化，突破政策工具應用障礙。［34］例如，對從業人員的資質水平進行評估后，針對目前存在的問題以及各主體的現實需求，進一步調整托育人才隊伍建設的培養培訓方案、從業人員準入機制等。

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［27］ 韓曉敏、孫元濤：《我國基礎教育減負政策執行的現實困境與因應路徑——基于政策工具的視角》，《教育科學研究》，2023年第1期。

［28］ 胡仲勛、俞可：《以政策工具創新推進公共教育改革——基于紐約市教育局的經驗》，《全球教育展望》，2016年第3期。

［29］ 洪秀敏：《精準供給托幼資源：高質量實現幼有所育的關鍵》，《教育發展研究》，2023年第12期。

［30］ 鄭宏宇：《高校課程思政政策工具使用圖景及優化策略研究》，《黑龍江高教研究》，2023年第8期。

［31］ 李黎丹、鄭愛翔：《政策工具視角下我國終身職業技能培訓政策量化分析》，《教育與職業》，2023年第13期。

［32］ 陳軍、張韻君：《政策工具視角下我國高等教育產教融合政策分析》，《黑龍江高教研究》，2023年第3期。

［33］ 龐麗娟、王紅蕾、楊大偉：《創新完善我國普惠性民辦園政策：新時代的思考與建議》，《中國教育學刊》，2021年第11期。

［34］ 金慧慧：《我國研究生教育政策：歷程回顧、發展路徑與前景展望——基于政策工具的視角》，《教育理論與實踐》，2023年第24期。