第六課 完善城鄉融合發展體制機制

2024年7月15日至18日，中國共產黨第二十屆中央委員會第三次全體會議在北京舉行。此次全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》），從“健全推進新型城鎮化體制機制”“鞏固和完善農村基本經營制度”“完善強農惠農富農支持制度”“深化土地制度改革”等方面對完善城鄉融合發展體制機制進行了戰略部署，并強調“城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求”。完善城鄉融合發展體制機制是促進城鄉共同繁榮發展的關鍵一環，我們必須深刻領會、科學把握完善城鄉融合發展體制機制的重大意義、基本原則，推進鄉村全面振興，加快推進農業農村現代化，確保黨中央決策部署在全國各地落地生根、開花結果。

一、深刻領會完善城鄉融合發展體制機制的重大意義

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視城鄉融合發展，提出一系列關于城鄉融合發展的新思想、新觀點、新論斷，堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，全面打贏脫貧攻堅戰，實施鄉村振興戰略，讓發展成果更多更公平地惠及全體人民，城鄉融合發展取得歷史性成就。新時代新征程，完善城鄉融合發展體制機制，對于城鄉融合發展具有重大的理論價值和現實意義，我們必須深刻領會、認真落實，推動城鄉融合發展邁上新臺階。

（一）完善城鄉融合發展體制機制是推動共同富裕的必然要求

習近平總書記指出：“我們說的共同富裕是全體人民共同富裕，是人民群眾物質生活和精神生活都富裕，不是少數人的富裕，也不是整齊劃一的平均主義。”共同富裕既是中國式現代化的重要特征，也是社會主義的本質要求。實現全體人民的共同富裕，要求城鄉之間互利共生與共同繁榮。當前，推動共同富裕的重點和難點依舊在農村，關鍵在于縮小城鄉發展差距和城鄉居民收入差距。完善城鄉融合發展體制機制有助于提升農村居民的收入水平和生活水平，?縮小城鄉居民收入差距；有助于發揮農民的主體作用和首創精神，調動億萬農民的積極性、?主動性和創造性；有助于釋放農村市場的巨大潛力，讓廣大農民共享城鄉融合發展成果，?從而促進共同富裕。

（二）完善城鄉融合發展體制機制是推動高質量發展的迫切需要

習近平總書記指出：“高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務。”高質量發展，強調的不僅僅是經濟的高質量發展，而是涵蓋經濟、社會、生態、文化、軍事等各領域的全面協調可持續發展。在此前提下，完善城鄉融合發展體制機制不再是簡單的城鄉經濟互動和資源優化配置，而是囊括多個領域的深度融合發展。同時，鄉村既是巨大的消費市場，又是巨大的要素市場。因此，推動高質量發展，農村有巨大空間，也大有作為。完善城鄉融合發展體制機制，有助于解決社會主要矛盾，?加快推動產業轉型升級，釋放巨大的創造動能和消費潛能，促進經濟社會全面協調發展。

（三）完善城鄉融合發展體制機制是不斷實現人民對美好生活的向往的客觀要求

習近平總書記指出：“為民造福是立黨為公、執政為民的本質要求。必須堅持在發展中保障和改善民生，鼓勵共同奮斗創造美好生活，不斷實現人民對美好生活的向往。”黨的十八大以來，我國新型城鎮化建設取得積極進展，農業轉移人口市民化成效顯著，城鄉要素自由流動進一步加快，城鄉發展的協調性、均衡性明顯增強。但也要看到，城鄉公共資源配置效率不高、公共服務均等化水平有待提升等問題仍然存在。當前，我國農村人口有4.77億人，第一產業就業人員有1.69億人，占全國就業人員比重為22.8%。這種人口分布特點和龐大的農村人口數量，進一步證明了要實現中國式現代化，必須推動城鄉融合發展。因此，我們要持之以恒推進鄉村全面振興、推動城鄉一體化發展，拓寬農民增收致富渠道，推動城鄉基本公共服務均等化，進而不斷實現人民對美好生活的向往。

二、科學把握完善城鄉融合發展體制機制的基本原則

黨的十八大以來，在全面深化改革的推動下，我國城鄉關系發生了深刻變化，呈現出新氣象、新局面。我們必須全面領會、貫徹落實《決定》的部署要求，遵循客觀規律，科學把握完善城鄉融合發展體制機制的基本原則，確保城鄉融合發展始終沿著正確的方向推進。

（一）堅持黨的全面領導

習近平總書記強調：“只要堅定不移堅持黨的全面領導、維護黨中央權威和集中統一領導，我們就一定能夠確保全黨全國擁有團結奮斗的強大政治凝聚力、發展自信心，集聚起守正創新、共克時艱的強大力量，形成風雨來襲時全體人民最可靠的主心骨。”黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。堅持黨的全面領導是完善城鄉融合發展機制體制的內在需要和根本保障。在政策制定、規劃編制和項目實施等各環節，我們必須堅持和落實黨的全面領導，充分彰顯黨的意志和主張。要進一步健全黨的全面領導的體制機制，確保城鄉融合發展的各項任務能夠落到實處、取得實效；要進一步明確工作職責，加強協調配合，形成工作合力，增強基層黨組織的政治功能和組織功能，推動城鄉融合發展工作不斷取得新成效。

（二）堅持以人民為中心的發展思想

習近平總書記指出：“堅持以人民為中心的發展思想，不是一句空洞口號，必須落實到各項決策部署和實際工作之中。”堅持以人民為中心的發展思想，體現了黨的理想信念、性質宗旨、初心使命，也是對黨的奮斗歷程和實踐經驗的深刻總結。中國共產黨自成立之日起就把“人民”鐫刻在自己的旗幟上，無論世情、國情、黨情如何變化，無論黨的工作任務、工作內容、工作方法怎樣改變，黨的性質宗旨始終不變、一以貫之。黨的十八大以來，中國共產黨始終將人民至上的價值理念貫穿城鄉融合發展的具體工作中，確保城鄉融合發展的各項政策能夠順利實施，真正惠及廣大人民群眾，不斷滿足人民群眾對于美好生活的物質需要和精神需要，提升人民群眾的生活品質。我們要堅持以人民為中心的發展思想，堅持從人民的整體利益、根本利益、長遠利益出發，通過加強政策支持、鼓勵企業發展、優化資源配置等措施，不斷完善城鄉融合發展體制機制，促進城鄉共同繁榮發展。

（三）堅持實事求是的思想路線

習近平總書記指出：“實事求是，是馬克思主義的根本觀點，是中國共產黨人認識世界、改造世界的根本要求，是我們黨的基本思想方法、工作方法、領導方法。”只有堅持實事求是的思想路線，黨和國家的各項事業才能沿著正確方向不斷前行，并不斷取得勝利。堅持實事求是的思想路線，要求我們從城鄉融合發展的實際出發。當前，雖然我國城鄉關系發生了深刻變化，但必須清醒認識到，我國城鄉要素流動不夠順暢、公共資源配置不夠合理等問題依然突出，影響城鄉融合發展的體制機制障礙尚未根本消除，城鄉發展不平衡、農村發展不充分依然是我們構建新發展格局、建設全國統一大市場的短板。這就需要我們堅持一切從實際出發，以實事求是的態度面對城鄉之間的客觀差距，用發展的眼光看待城鄉融合發展過程中產生的問題，因地制宜完善城鄉融合發展體制機制。

（四）堅持全面推進與突出重點相結合

習近平總書記強調：“積極面對矛盾、解決矛盾，還要注意把握好主要矛盾和次要矛盾、矛盾的主要方面和次要方面的關系。”完善城鄉融合發展體制機制是一項系統工程，既需要堅持以全局觀念和系統思維謀劃推進，也需要瞄準關鍵環節精準發力，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，突出工作重點。“融合”二字，體現了城鄉互融互促、逐步縮小差距的過程。完善城鄉融合發展體制機制，基礎是要打通城鄉要素流動梗阻。在推進城鄉融合發展的進程中，城市與農村是互為促進、共同發展的有機整體，也存在著區別與分工。因此，只有實現公共資源均衡配置、生產要素順暢流動、生產力合理布局，才能為鄉村振興“開山鑿路”，為城市繁榮“積蓄能量”。完善城鄉融合發展體制機制，重點是要堅持農業農村優先發展，明確農村在推進中國式現代化進程中的關鍵地位和作用，著力破解城鄉融合發展的痛點和難點問題，破除城鄉二元結構，構建更為科學和成熟的城鄉融合發展體制機制。

三、完善城鄉融合發展體制機制的實踐路徑

《決定》指出：“必須統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，全面提高城鄉規劃、建設、治理融合水平，促進城鄉要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉差別，促進城鄉共同繁榮發展。”這是對完善城鄉融合發展體制機制進行的總體部署和戰略安排。我們要探索符合中國國情、體現中國特色的城鄉融合發展道路，推動城鄉實現協同發展、資源共享和優勢互補。

（一）同步推進新型城鎮化與鄉村全面振興

當前，我國發展最大的不平衡仍是城鄉發展的不平衡，最大的不充分仍是農村發展的不充分。為加快推動城鄉融合發展，持續完善城鄉融合發展體制機制，我們必須進一步全面深化改革，把推進新型城鎮化和鄉村全面振興有機結合起來，加快推動城鄉要素高效配置和公共資源均衡配置，有力推動城鄉一體化發展。

1.健全鄉村全面振興長效機制。《決定》明確提出，要 “運用‘千萬工程’經驗，健全推動鄉村全面振興長效機制”。在強國建設、民族復興的新征程上，健全鄉村全面振興長效機制必須以城鄉一體化發展為基石，不斷激活農業農村發展的潛力與活力，避免出現城鄉發展失衡的現象。要持續深化農業農村改革，妥善處理農村與土地的關系。要深入推進農村集體產權制度改革，推動城鄉建設用地權利平等化。要加大農業支持保護政策力度，吸引資金、人才、技術、信息等要素流向農村。要健全農業投入穩定增長機制，進一步增加農民收入，提高農民生活水平。要加快健全種糧農民收益保障機制，統籌建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制，統籌推進糧食購銷和儲備管理體制機制改革，健全糧食和食物節約長效機制，構建多元化食物供給體系。

2.健全推進新型城鎮化體制機制。要把縣域治理作為城鄉融合發展的切入點和突破口，著力破除城鄉二元結構，深化戶籍制度改革，不斷完善推進農業轉移人口市民化的體制機制，加大在教育、醫療、住房等方面的財政投入。要推動縣城基礎設施改造升級，提升縣城公共服務供給能力，增強農村居民享受縣城公共服務資源的便利性。要持續優化城鎮化空間布局，推動縣城與大中城市的互聯互通，實現協調發展。

3.堅持推進新型城鎮化和鄉村全面振興有機結合。要將城市與農村視為緊密連接的有機整體，在保留二者特色的基礎上，深化二者在經濟發展、社會交流、空間結構上的融合交互，推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系，促進城鄉要素平等交換、雙向流動，加快形成城鄉發展一體化新格局。

（二）實現城鄉基本公共服務均等化

實現城鄉基本公共服務均等化，是完善城鄉融合發展體制機制的重要內容，也是促進社會公平正義的重要舉措。我們要在政策制定、資源配置、服務提供等方面，充分考慮城鄉差異，采取有力有效的措施，逐步縮小城鄉差距，讓城鄉居民共享高質量的基本公共服務。

1.完善基本公共服務制度體系。完善基本公共服務制度體系，需要社會各界共同努力、加大投入，提高公共服務質量，確保城鄉居民在基本公共服務方面享有同等權利。例如，在教育方面，要繼續推進義務教育均衡發展，優化教育資源配置，提高教師隊伍素質，推動素質教育深入實施；在醫療方面，要深化醫藥衛生體制改革，加強公共衛生體系建設特別是基層醫療衛生機構建設，提升應對突發公共衛生事件的響應與處置能力，提高醫療服務質量和效率，最大程度保障人民群眾的生命安全和身體健康；在社會保障方面，要進一步完善覆蓋全民的社會保障體系，加強社會保障制度的銜接和整合，提高社會保障水平；在公共基礎設施建設方面，要加強交通、能源、水利等基礎設施建設，提高公共基礎設施的承載能力和服務水平。

2.推動基本公共服務向農村延伸。各有關部門和單位要推動基本公共服務向農村延伸，加大對農村基礎設施建設的投入，特別是那些直接關系到老百姓日常生活和生產的設施。針對農村地區基本公共服務設施服務水平不夠高的現狀，要結合實際情況采取傾斜政策，加大支持力度，鼓勵社會力量參與農村基本公共服務供給，形成多元化的供給格局，不斷滿足人民群眾對美好生活的需要。

3.加強鄉村基本公共服務信息化建設。公共服務信息化建設是實現基本公共服務均等化的內在要求。隨著時代發展，鄉村基本公共服務信息化建設被賦予了時代內涵，肩負著推動農業農村信息化發展的重要任務。要利用現代化信息技術手段，充分發揮城市信息化的資源功能，推動鄉村基本公共服務信息資源的共享和整合，提高鄉村基本公共服務質量。要通過建設基本公共服務信息平臺，實現服務事項的網上辦理、網上查詢、網上反饋，讓城鄉居民都能更加方便地享受到基本公共服務。

4.加強監管和評估。制度執行力的提高，必須通過加強監管和評估來實現。要建立健全基本公共服務監管和評估機制，對提供服務的機構進行定期檢查和評估。要加強社會監督，鼓勵公眾積極參與基本公共服務監督和評估工作，營造全社會共同關注、積極參與基本公共服務建設的良好氛圍。

（三）鞏固和完善農村基本經營制度

《決定》明確提出，要“完善農業經營體系，完善承包地經營權流轉價格形成機制，促進農民合作經營，推動新型農業經營主體扶持政策同帶動農戶增收掛鉤”。鞏固和完善農村基本經營制度，要堅持家庭承包經營的基礎性地位，保持現有農村土地承包關系穩定并長久不變。

1.深化農村承包地“三權分置”改革。《決定》指出：“有序推進第二輪土地承包到期后再延長三十年試點，深化承包地所有權、承包權、經營權分置改革，發展農業適度規模經營。”我們要深化承包地所有權、承包權、經營權分置改革，進一步鞏固所有權、承包權、經營權“三權分置”和經營權流轉的格局，有效破解農村土地流轉中的各類難題。要通過分離土地承包權和經營權，促使農民在保留承包權的同時，將經營權流轉給更有能力進行規模化經營的主體，如鄉村龍頭企業、農民合作社等，不斷提高土地的利用效率和產出效益，延伸農村產業鏈條，加快農業農村現代化的進程。

2.加快構建優勢互補、鏈接高效的新型農業經營體系。加快新型農業經營體系建設，是把小農戶引入現代農業發展軌道的重要著力點。針對當前新型農業經營主體發展不充分、農業社會化服務組織發育不完全等突出問題，可以引導家庭農場、農民合作社及農業產業化龍頭企業等主體健全規章制度、完善運行機制、加大科技創新，進而提升農產品質量安全水平和市場競爭力。

3.建立健全符合市場經濟要求的集體經濟運行機制。發展壯大新型農村集體經濟，是引領農民實現共同富裕的重要途徑。長期以來，在統分結合的雙層經營體制中，“統”的層面相對薄弱，仍然存在大量集體經濟“空心村”。因此，要著重解決好“統”得不夠的問題。要加快創新農村經濟發展模式，確立新型農村集體經濟組織的市場主體地位，保障集體經濟的持續、穩定、健康發展。

（四）加快構建適應城鄉融合發展的鄉村善治方式

加快構建適應城鄉融合發展的鄉村善治方式，我們需要從多個維度發力，加快推進鄉村治理體系和治理能力現代化，堅持在尊重鄉村的傳統文化和社會結構基礎上，積極引入現代治理理念和技術手段，實現鄉村治理的創新與升級。

1.強化基層黨組織在鄉村治理中的領導作用。基層黨組織是貫徹落實黨的路線方針政策的“前沿陣地”。在推動鄉村全面振興的過程中，強化基層黨組織在鄉村治理中的領導作用，不僅是實現鄉村全面振興的根本前提，也是確保農村社會穩定、經濟繁榮和文化繁榮的關鍵所在。要通過加強基層黨組織建設，提升黨員隊伍整體素質，增強基層黨組織凝聚力戰斗力，確保黨的路線方針政策在鄉村得到全面貫徹落實。要健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，推動鄉村治理的民主化、法治化、規范化。

2.注重發揮村民自治作用。在全面推進鄉村振興的過程中，村民自治不僅是鄉村治理的重要形式，更是實現鄉村全面發展的重要動力。我們不僅要認識到村民自治的重要性，更要注重發揮其獨特作用，確保每一位村民都能成為鄉村發展的積極參與者和受益者。要高度重視和尊重村民的主體地位，確保村民充分享有知情權、參與權、表達權、監督權等權利，引導村民全面融入并積極參與鄉村治理的全過程、各環節。要通過建立健全村民會議、村民代表會議等制度，讓村民在鄉村治理中發揮更大作用，打造共建共治共享的社會治理新格局。

3.提升基層治理法治化水平。在鄉村治理中，必須持續強化法律面前人人平等的原則，提供制度保障，確保法治精神融入鄉村治理體系的每一個層面。要深入開展法治宣傳教育，深入弘揚社會主義法治精神，提高村民的法律意識和法治素養。要加強鄉村公共法律服務體系建設，為村民提供便捷高效的法律服務。對于在鄉村治理中發生的矛盾糾紛，要依法依規進行處理，維護鄉村社會的和諧穩定。

4.夯實鄉村治理的道德基礎。在鄉村治理現代化進程中，德治不僅與自治和法治協同發力，而且為自治和法治提供了重要支撐。要強化鄉村治理的道德涵養，把社會公德、職業道德、家庭美德和個人品德融入村民自治的整個過程，同時以必要的道德元素為內容，讓法治蘊含必備的道德水準。要提倡鄉村文明新風尚，倡導節儉辦事，抵制攀比之風，取締低俗文化。要注重鄉村德治的實踐養成，深入發掘鄉村社會中蘊含的以優良家訓家教家風為主要內容的道德元素，充分利用鄉村社會涌現出來的好人好事，深入開展鄉村道德模范宣傳活動。要根據鄉村治理的實際需要，通過吸納優良家訓家教家風中的現代元素，不斷完善村規民約，建立健全鄉村德治的激勵約束機制。