第十一課 健全保障和改善民生制度體系

黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）圍繞“健全保障和改善民生制度體系”作出重要部署，強調“必須堅持盡力而為、量力而行，完善基本公共服務制度體系，加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，不斷滿足人民對美好生活的向往”。這些要求充分體現了我們黨保障和改善民生福祉的價值追求，充分體現了以習近平同志為核心的黨中央深厚的為民情懷，具有強烈的現實針對性和工作指導性。

一、充分認識健全保障和改善民生制度體系的重要意義

民生是人民幸福之基、社會和諧之本。《決定》指出，要“在發展中保障和改善民生是中國式現代化的重大任務”。因此，我們必須站在強國建設、民族復興偉業的歷史高度，把健全保障和改善民生制度體系作為推動全體人民實現共同富裕的重要基礎，充分認識健全保障和改善民生制度體系的重要意義，不斷增強健全保障和改善民生制度體系的思想自覺和行動自覺。

（一）健全保障和改善民生制度體系是堅持人民至上的集中體現

堅持人民至上是中國共產黨一以貫之的價值追求。習近平總書記指出：“江山就是人民、人民就是江山，打江山、守江山，守的是人民的心。”我們黨在各個時期始終堅持以人民為中心，得到了人民群眾的廣泛擁護，給黨和國家事業發展帶來了堅實的群眾基礎和社會基礎。時代在變化，歷史在前進，但黨的性質和宗旨永遠不會變。我們要充分認識到，堅持人民主體地位，充分調動人民積極性，始終是我們黨立于不敗之地的強大根基。健全保障和改善民生制度體系，強調要始終堅持以人民為中心的發展思想，馳而不息加大民生投入力度，補齊民生短板，增進民生福祉，著力提高民生保障水平，讓發展成果惠及全體人民。如此種種，正是堅持人民至上的集中體現。

（二）健全保障和改善民生制度體系是推進中國式現代化的應有之義

現代化的最終目標是實現人自由而全面的發展。中國式現代化不僅要創造更多的物質財富，而且要實現全體人民精神富有，激發全社會創新創造活力，促進人的全面發展。現在，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，人民對美好生活的向往更加強烈，人民群眾的需要呈現多樣化多層次多方面的特點。健全保障和改善民生制度體系，就是要適應人民對美好生活的向往從“有沒有”向“好不好”轉變，從“注重量”向“追求質”轉變的現實需要，為人民群眾提供更好的教育、更穩定的工作、更可靠的社會保障、更高水平的醫療衛生服務、更舒適的居住條件、更優美的環境、更豐富的精神文化生活等。

（三）健全保障和改善民生制度體系是推動高質量發展的重要基礎

發展是黨執政興國的第一要務。我們黨領導人民治國理政，最根本的就是為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興，不斷回答好實現什么樣的發展、怎樣實現發展這個重大問題。黨的十八大以來，我國綜合國力和國際地位顯著提升，全面建成小康社會目標如期實現，黨和國家事業取得歷史性成就、發生歷史性變革。黨的二十大報告明確指出：“高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務。”由此可見，面向未來，高質量發展是解決中國一切問題的基礎和關鍵。健全保障和改善民生制度體系，就是要積極回應人民群眾期盼，提高城鄉居民收入，提升人力資本，調動全體人民的積極性、主動性、創造性，為推動經濟實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展夯實重要基礎。

（四）健全保障和改善民生制度體系是實現社會和諧安定的內在要求

健全保障和改善民生制度體系，就是要扎實做好民生保障工作，兜牢底線、補齊短板、加大投入，實現幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶，不斷穩定社會預期，使人們能夠安心工作、創業，從而營造和諧穩定的社會環境。當前，一些國家因貧富分化、中產階層塌陷等現實情況，出現了社會撕裂、政治極化、民粹主義泛濫等問題。因此，我們必須加強保障和改善民生，做好就業、教育、社會保障、醫藥衛生、食品安全、安全生產、社會治安、住房市場調控等各方面工作，努力使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續，為社會和諧安定打下堅實基礎。

二、準確把握加強保障和改善民生過程中的問題和挑戰

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持以人民為中心的發展思想，高度重視保障和改善民生，以一系列重大政策舉措惠民生、紓民困、解民憂，切實增強了人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。但我們要清醒地看到，我國在加強保障和改善民生過程中仍面臨著一些問題和挑戰。

（一）收入分配改革任務艱巨

經過多年的努力，我國居民收入水平穩步提升、宏觀分配格局持續優化，但在收入分配方面仍存在短板。比如，居民收入分化現象仍然存在；居民可支配收入增長速度仍有提升空間；居民財產性收入占可支配收入比重較低；脫貧地區發展基礎相對薄弱，產業結構較為單一，自身發展“造血”能力偏弱，存在返貧風險；勞動在收入分配中占比仍不高；等等。

（二）就業總量壓力仍將存在

我國是世界上勞動力資源最豐富的發展中國家，解決就業問題具有長期性、艱巨性、復雜性。因此，當前和今后一個時期，我國勞動力總量依然龐大，就業總量壓力仍將存在。一是勞動力結構發生深刻變化。如新質生產力加快發展、新興產業的培育壯大和未來產業的布局建設，對勞動者技能水平提出新的更高要求，但適應產業轉型升級需要的高層次研發人員、高技能工人和創新型復合型人才不足，人力資源供需不匹配。二是重點群體就業任務仍然艱巨。比如，脫貧群眾就業扶持任務十分繁重，終身職業技能培訓制度需要健全，等等。三是公共就業服務基礎較為薄弱。如就業服務管理、用工制度、社保政策等，仍需進一步完善。

（三）社會保障存在“短板”

隨著經濟社會快速發展，我國社會保障領域面臨許多新情況、新問題。比如，社會保障體系覆蓋不全，部分非國有企業、個體工商戶和靈活就業人員等尚未全面納入社會保障體系，部分低收入群體和特殊群體未能得到充分保障；個別地區醫療保險基金存在使用效率不高等問題；社會保障法制建設尚需進一步完善，部分法律法規條款缺乏具體實施細則；社會保障監管機制有待進一步加強，對違法違規行為的懲處力度不夠；等等。

（四）醫療衛生體制改革任重道遠

近年來，我國醫療衛生服務體系不斷健全，但總體上離高質量發展還有一定距離。比如，醫療資源分配不均，城鄉之間、區域之間的醫療資源分配仍然存在明顯的不均衡現象，農村和偏遠地區的醫療資源相對匱乏；醫療服務質量參差不齊，一些醫療機構存在管理不夠規范、技術水平不夠高、服務態度不夠好等問題；醫療衛生人才短缺，特別是基層醫療衛生機構和農村地區的醫療衛生人才嚴重短缺，制約了醫療衛生服務能力的提升；公立醫院改革進程需進一步加快，藥品供應保障制度尚不夠完善；等等。

（五）人口發展支持和服務存在差距

當前，我國人口發展支持和服務方面存在的問題主要集中在如何完善生育支持政策體系、如何應對人口老齡化等方面。比如，生育支持政策體系還需進一步完善，提供生育補貼、延長育兒假、降低養育教育成本等措施還需進一步細化；人口老齡化帶來的養老負擔問題進一步凸顯，醫療費用占國內生產總值的比例增加，對國家財政和社會保障的可持續性造成一定考驗；等等。

三、切實抓好健全保障和改善民生制度體系改革各項任務

《決定》圍繞“健全保障和改善民生制度體系”提出了“完善收入分配制度”“完善就業優先政策”“健全社會保障體系”“深化醫藥衛生體制改革”“健全人口發展支持和服務體系”五個方面的改革任務。我們要按照全會部署要求，聚焦提高人民生活品質，繼續把改革推向前進，續寫保障和改善民生領域改革的新篇章。

（一）完善收入分配制度

收入分配是民生之源，是改善民生、實現發展成果由人民共享最重要、最直接的方式。《決定》圍繞完善收入分配制度提出的改革舉措，為我們完善收入分配制度提供了路徑。

1.優化收入分配結構。調節收入分配要堅持以按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，注重發揮財富與收入分配相關法律政策的規范性作用，注重發揮市場在分配中的調節性作用。要構建初次分配、再分配、第三次分配協調配套的制度體系，完善初次分配制度、加大再分配的調節力度、鼓勵與擴充第三次分配，提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重。要完善勞動者工資決定、合理增長、支付保障機制，健全按要素分配政策制度。要完善稅收、社會保障、轉移支付等再分配調節機制，支持發展公益慈善事業，改善收入和財富分配格局。

2.規范收入分配秩序。構建公平正義的收入分配制度是提高效率、加速社會財富積累的最佳路徑。要堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，加強收入分配宏觀調節，更加注重社會公平，切實規范收入分配秩序。要樹立積極健康的財富觀念，摒棄追求“快富暴富”的不良心態，拋去“走捷徑、賺快錢”的錯誤思維，規范財富積累機制，促進財富積累合理、合法、合規。要加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，多渠道增加城鄉居民財產性收入，形成有效增加低收入群體收入、穩步擴大中等收入群體規模、合理調節過高收入的制度體系，促進共同富裕。

3.深化國有企業工資決定機制改革。國有企業工資決定機制改革是深化收入分配制度改革的重要任務。要堅持所有權和經營權相分離，發揮企業黨委（黨組）領導作用，依法落實董事會的工資分配管理權，完善既符合企業一般規律又體現國有企業特點的工資分配機制，促進國有企業持續健康發展。要堅持效益導向與維護公平相統一，做到既有激勵又有約束、既講效率又講公平。要健全國有企業職工工資與經濟效益同向聯動、能增能減的機制，在經濟效益增長和勞動生產率提高的同時實現勞動報酬同步提高。要充分發揮市場在國有企業工資分配中的決定性作用，實現職工工資水平與勞動力市場價位相適應、與增強企業市場競爭力相匹配。要更好發揮政府對國有企業工資分配的宏觀指導和調控作用，改進和加強事前引導和事后監督，規范工資分配秩序。

（二）完善就業優先政策

《決定》強調，健全高質量充分就業促進機制，完善就業公共服務體系，著力解決結構性就業矛盾。我們要以實施就業優先戰略為引領，以強化就業優先政策為抓手，以深化就業體制機制改革為動力，持續促進就業質的有效提升和量的合理增長。

1.強化就業優先政策。就業是最基本的民生。我們要把高質量充分就業作為經濟社會發展的優先目標，推動財政、貨幣、投資、消費、產業、區域等政策與就業政策協調聯動，充分發揮各類經營主體吸納就業的主渠道作用，使高質量發展的過程成為就業提質擴容的過程。要統籌城鄉就業政策體系，同步推進戶籍、用人、檔案等服務改革，破除妨礙勞動力、人才流動的體制機制障礙，優化創業促進就業政策環境，支持和規范發展新就業形態。要促進制造業高質量就業，擴大服務業就業，拓展農業就業空間，支持中小微企業和個體工商戶持續穩定發展以增加就業，促進數字經濟領域就業創業。

2.穩住重點就業群體。穩住了重點就業群體，就穩定了就業基本盤。要堅持市場調節與政府促進相結合，健全終身職業技能培訓制度，支持重點群體多渠道就業創業。要堅持把高校畢業生等青年群體作為重中之重，實施高校畢業生等青年就業創業推進計劃，拓寬就業空間，暢通成長路徑，強化品質服務，加強就業觀念的引導，確保高校畢業生就業水平基本穩定。要堅持農民工外出務工和就近就業雙向發力，返鄉創業、勞務品牌、職業技能、勞務協作“四輪驅動”，特別是要穩定脫貧人口務工規模和務工收入。要進一步完善退役軍人就業服務體系，多措并舉提升退役軍人就業創業能力。要強化就業困難人員公益性崗位等兜底安置。

3.健全就業服務體系。公共就業服務是促進就業的重要手段，是國家基本公共服務的重要內容。要建設和用好全國統一的就業公共服務平臺，推行“大數據+鐵腳板”管理服務模式，讓群眾在家門口就能享有高效便捷的就業服務。要完善促進創業帶動就業的制度，營造公平就業環境，健全統一規范的人力資源市場體系。要構建多元供給格局，健全高標準人力資源市場體系，支持人力資源服務業高質量發展，加快培養龍頭企業、領軍人才，提供更多專業化服務，提升勞動力市場供需匹配效率。要完善勞動關系協商協調機制，完善適應靈活就業和新就業形態的勞動權益保障制度，加強勞動者權益保障。

（三）健全社會保障體系

《決定》堅持問題導向，圍繞“健全社會保障體系”作出了一系列新部署。要按照系統集成、協同高效的要求，進一步深化社會保障制度改革，促進制度成熟定型，推動社會保障事業高質量、可持續發展。

1.積極推動高質量參保。要堅持把高質量參保作為工作重點，聚焦靈活就業人員、農民工、新就業形態人員等重點群體，完善參保政策措施，推動參保人數增長、結構優化、費率與待遇水平相適應。要穩妥有序擴大新就業形態就業人員職業傷害保障試點實施范圍。要聚焦加快建設全國統一大市場和促進區域協調發展，統一規范有關政策、待遇標準等，全面取消在就業地參保戶籍限制，完善社保關系轉移接續政策，更好促進勞動力和人才流動。要發揮各類商業保險補充保障作用。要健全保障婦女兒童合法權益制度。要完善殘疾人社會保障制度和關愛服務體系。

2.健全基金監管體系。增強社會保障安全性，關系到參保群眾的每一分“養老錢”、每一筆“救急款”。要始終繃緊基金安全風險防控這根弦，壓實主體責任，落實監督責任，緊緊圍繞“安全規范”目標，標本兼治、綜合施治，健全社保基金保值增值和安全監管體系，持續筑牢政策、經辦、信息、監督“四位一體”防控體系，強化人防、制防、技防、群防“四防”協同，加強對基金運行的全鏈條監管。要堅持問題導向，持續深入開展大排查大檢查，加強基金管理使用全過程監管。要注重源頭治理，大力加強基金監管制度機制建設，加快健全基金管理法治體系。要堅持以零容忍的態度嚴厲打擊欺詐騙保、套保或挪用貪占等違法行為。

3.持續優化經辦管理服務。增強社會保障便捷性，是滿足人民群眾社會保障公共服務需求的基本目標。要堅持以落實《社會保險經辦條例》為牽引，促進各項工作規范化、標準化、精細化。要扎實推進“高效辦成一件事”，高質量落實社會保障卡居民服務“一件事”、退休“一件事”和其他具體事項，讓群眾和企業可感可及。要全面推行以社會保障卡為載體的“一卡通”管理服務新模式，推出更多“一卡通”數字化應用場景，逐步實現全國“一卡通”，不斷推進管理服務從解決堵點難點問題向提升總體體驗轉變，從滿足普遍性需求向提供個性化服務轉變，從注重業務辦理“減時增效”向“自動匹配、主動推送”轉變。

4.加快建立租購并舉的住房制度。加快建立租購并舉的住房制度，構建房地產發展新模式，是破解房地產發展難題、促進房地產平穩健康發展的治本之策。要加大保障性住房建設和供給，完善住房供應體系，更好滿足工薪群體剛性住房需求。要消除過去“高負債、高周轉、高杠桿”的模式弊端，建設適應人民群眾新期待的“好房子”。要充分賦予各城市政府房地產市場調控自主權，因城施策，允許有關城市取消或調減住房限購政策、取消普通住宅和非普通住宅標準，加快房地產市場重塑信心、走出調整期的步伐。要改革房地產開發融資方式和商品房預售制度，穩定供給預期。要進一步完善房地產稅收制度。

（四）深化醫藥衛生體制改革

《決定》強調，實施健康優先發展戰略，健全公共衛生體系，促進社會共治、醫防協同、醫防融合，強化監測預警、風險評估、流行病學調查、檢驗檢測、應急處置、醫療救治等能力。只有落實好這些舉措，推動衛生健康事業高質量發展，才能使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續。

1.促進醫療、醫保、醫藥協同發展和治理。醫療、醫保、醫藥密不可分，共同為人民健康保駕護航。只有相關部門同向發力、形成合力，才能更好滿足人民群眾對美好生活的新期待，才能使醫改更加直接地惠及民生。要加強醫改組織領導，推動地方各級政府進一步落實全面深化醫改責任，鞏固完善改革推進工作機制，探索建立醫保、醫療、醫藥統一高效的政策協同、信息聯通、監管聯動機制。要突出以人民健康為中心，創新“三醫”協同發展和治理的跨部門工作機制，使制定的各項改革政策目標一致、措施協同、落地有聲。要突出“三醫”數據共享和業務聯動，以檢查檢驗結果互認、費用一站式結算、電子病歷規范查詢、遠程醫療、異地就醫等業務應用場景為重點，切實提高協同治理、運行評價等決策和服務能力。要強化部門聯動，全鏈條加強監管，形成“三醫”標準統一、相互銜接、相互配合的監管格局，做到聯合執法、聯合懲戒。

2.促進優質醫療資源擴容下沉和區域均衡布局。“大病重病在本省就能解決，一般的病在市縣解決，頭疼腦熱在鄉鎮、村里解決”，是深化醫改的重要目標。要進一步推進國家醫學中心和區域醫療中心建設，深化緊密型醫療聯合體改革，引領行業發展。要引導規范民營醫院發展。要強化醫療質量管理和專科建設，增加優質服務供給。要促進優質醫療資源擴容下沉和區域均衡布局，加快建設分級診療體系，推進緊密型醫聯體建設，更好滿足人民群眾看病就醫需求。要強化基層醫療衛生服務，改善基層醫療衛生機構基礎設施條件，加強中心衛生院建設，推廣智慧醫療輔助信息系統，增強農村衛生服務能力。

3.深化以公益性為導向的公立醫院改革。公立醫院改革是新時代深化醫改的重點。要深化以公益性為導向的公立醫院改革，建立以醫療服務為主導的收費機制，完善薪酬制度，建立編制動態調整機制。要深入開展提升高水平醫院臨床研究和成果轉化能力試點，實施公立醫院高質量發展促進行動和公立醫院績效考核。要推進以業財融合為重點的公立醫院運營管理，加強公立醫院債務風險管控，指導推動各地有序分類化解公立醫院長期債務。要改造提升醫院病房，推進醫院病房適老化、便利化改造，規范發展特需醫療服務的政策，滿足群眾多樣化醫療服務需求。要健全支持創新藥和醫療器械發展機制，完善中醫藥傳承創新發展機制。

（五）健全人口發展支持和服務體系

《決定》強調，以應對老齡化、少子化為重點完善人口發展戰略，健全覆蓋全人群、全生命周期的人口服務體系，促進人口高質量發展。要著眼人的現代化，健全人口發展支持和服務體系，堅持以人口高質量發展支撐中國式現代化。

1.完善生育支持政策體系和激勵機制。實現“幼有善育”，對于激發“生”的意愿、解決“育”的難題和減輕“養”的負擔具有重要作用。要建立生育補貼制度，整合各種補貼形式，逐步提高補貼水平，并且與擴大生育保險覆蓋范圍協同推進，形成廣泛覆蓋的家庭育兒支持基本制度，提高生育、養育、教育成本公共化水平。要完善生育休假制度，包括制定產假、育兒假、陪護假、哺乳假法規和管理辦法，創造育兒友好的就業環境。要加大個稅抵扣力度，具體辦法可以從提高抵扣的照護嬰幼兒年齡和提高抵扣比例兩方面著手。要加強普惠育幼服務體系建設，增加普惠性服務的戰略性投入，加強對家庭嬰幼兒照護的支持和指導，完善家庭育兒支持服務體系，支持用人單位辦托、社區嵌入式托育、家庭托育點等多種模式發展。

2.構建促進人口合理集聚有序流動機制。目前，人口合理有序流動仍面臨一定體制機制障礙。要把握人口流動客觀規律，推動相關公共服務“隨人走”，從而促進城鄉、區域人口合理集聚、有序流動。要推動城鄉人口協調發展，完善以城市群為主體形態的人口空間布局，促進人口分布與國家區域發展戰略相適應。要按照尊重意愿、自主選擇，因地制宜、分步推進，存量優先、帶動增量的原則，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶。要全面實施居住證制度，推進居住證制度覆蓋全部未落戶城鎮常住人口，切實保障居住證持有人享有國家規定的各項基本公共服務和辦事便利。

3.完善發展養老事業和養老產業政策機制。積極應對人口老齡化，推進養老事業和養老產業協同發展是一項綜合性系統工程。要遵循“黨委領導、政府主導、市場運營、社會參與、全民關懷”的原則和做法，精準把握養老事業和養老產業協同發展的路徑選擇，形成多層次、多樣化的養老服務供給格局。要發展銀發經濟，創造適合老年人的多樣化、個性化就業崗位。要按照自愿、彈性原則，穩妥有序推進漸進式延遲法定退休年齡改革。要優化基本養老服務供給，培育社區養老服務機構，健全公辦養老機構運營機制，鼓勵和引導企業等社會力量積極參與，推進互助式養老服務，促進醫養結合。要加快補齊農村養老服務短板。要改善對孤寡、殘障失能等特殊困難老年人的服務，加快建立長期護理保險制度。