偵查監督與協作配合辦公室實質化運行的基層實踐

摘 要：健全完善偵查監督與協作配合機制，明確監督配合邊界，形成訴訟合力，是檢察機關面臨的實踐課題。河南省禹州市人民檢察院以偵查監督與協作配合辦公室為樞紐，在規范建設、信息共享、引導偵查等方面積極探索，推動偵查監督與協作配合機制落地。基層實踐過程中，存在檢警雙方認識有分歧、偵查監督與協作配合辦公室履職方式不清、偵查監督與協作配合機制不暢等問題。需要在加強檢警溝通統一司法理念的基礎上，明確偵查監督與協作配合辦公室職能定位，健全制度保障措施，推動偵查監督與協作配合機制規范化運行。

關鍵詞：檢警關系 偵查監督與協作配合辦公室 提前介入 基層實踐

推動建立偵查監督與協作配合（以下簡稱“偵監協作”）機制，協同構建以證據為中心的刑事指控體系，是檢警機關落實以審判為中心的訴訟制度改革要求的重要措施，也是檢警共同做優刑事“大控方”，推動實現刑事案件辦理質效提升的切入點和突破口。［1］2021年10月，最高檢、公安部《關于健全完善偵查監督與協作配合機制的意見》（以下簡稱《意見》）的出臺，就設立偵查監督與協作配合辦公室（以下簡稱“偵協辦”）作出專門規定，為偵監協作設立了新的機制載體。本文以河南省禹州市人民檢察院（以下簡稱“禹州市院”）偵監協作機制的基層實踐為藍本，總結經驗，檢視問題，并提出解決路徑，以期對構建新時代良性互動、合作共贏檢警關系有所裨益。

一、偵協辦運行的基層實踐

《意見》指出，明確檢警雙方健全完善監督制約、協作配合和信息共享機制，在公安機關設立偵協辦，為檢察機關有效落實偵查監督工作提供了平臺和機制保障。2022年2月，禹州市院在《意見》的指導下，整合派駐檢察官辦公室工作職能，聯合市公安局在公安執法辦案中心成立偵協辦，其工作職責由原派駐檢察官辦公室單一的立案、偵查監督，拓展為組織協調、監督協作、信息交流、督促落實、咨詢指導等，強化“在監督中協作，在協作中監督”，促進檢警雙方執法司法規范化水平雙提升，推動偵監協作機制實質化、規范化、體系化運行。

（一）夯實基礎保障，規范運行模式

禹州市院出臺《偵查監督與協作配合辦公室工作細則（試行）》，明確工作內容，配套信息共享、案件會商等6項工作機制，制定偵查監督等12類工作臺賬，推動工作有據可依。加強硬件設施建設，在公安執法辦案中心設辦公區域，接通政法大數據平臺、檢察工作網、公安警綜平臺等，實現檢警信息實時共享。實行“常駐+輪流”派駐模式，選派辦案經驗豐富、業務能力突出的1名員額檢察官和1名檢察官助理定崗定點，并根據案件類型和實際需要指派未成年人檢察、經濟犯罪檢察等專業辦案人員每周“坐班”，推動偵協辦實質化運行。

（二）做實精準監督，提升偵查質量

一是充分發揮偵協辦信息樞紐功能，整合刑事受案、立案、強制措施、審查起訴等數據，構建刑事“掛案”類案監督模型，進行數據碰撞和智能比對，拓寬監督線索獲取渠道。自2022年11月該模型運行以來，累計推送線索230余條，逐案核查后，建議督促公安機關撤案54件。二是充分發揮聯合評查作用，檢警共同制定《重點案件質量評查實施方案》，對2020年以來事實不清不捕、撤回起訴未移送等6類364個案件分批次開展專項評查。通過評查，糾正不捕說理不充分案件18件，糾正漏捕漏訴21人。

（三）壓實審查引導，提升訴訟質效

一是建立“提前介入+捕訴一體+全程跟蹤”機制。明確嚴重暴力犯罪案件、涉黑惡案件、涉眾型案件等13類重大疑難復雜案件立案后要通過偵協辦商請檢察官提前介入、全程親歷式審查，有效解決事實認定、證據收集、法律適用等分歧，引導案件快偵快訴。2022年以來，禹州市院提前介入重大疑難復雜案件121件次，啟動案件會商67件次，開展補充偵查情況跟蹤71件次。二是制定《刑事案件繁簡分流實施辦法》《關于辦理刑事案件速裁程序實施細則》，明確由偵協辦派駐檢察官對擬移送審查起訴案件分流把關，推動刑事辦案“快慢分道”。2024年1-7月，禹州市院偵協辦共審查案件519件，分流刑事簡案313件。速裁、簡易程序審查起訴平均期限分別降至3.6日、9.9日。三是強化職能監管。針對非羈押人員監管力量不足的執法困境，禹州市院聯合市公安局研發云監管平臺，實現對被監管對象軌跡查詢、定時打卡、超區域預警等，推動非羈押訴訟成為常態。

（四）加強基層依法治理，促進糾紛法治化實質性化解

針對矛盾多發、有信訪隱患的交通肇事和鄰里糾紛引發的輕傷害等案件，建立風險案件臺賬，將矛盾糾紛化解、追贓挽損前置到偵查環節，依托賠償保證金機制，聯合偵查人員和民間調解組織，同步開展案件偵辦和矛盾化解工作。2023年，禹州市公安局刑事立案輕傷害案件53件，偵協辦牽頭促成和解35件，矛盾化解率達到66.03%。

二、偵協辦基層實踐存在的問題

自《意見》實施以來，禹州市院在機構設置、職能設定、人員派駐、機制配套等方面進行了有益探索，但同時也面臨檢警理念分歧、職責定位不明、派駐人員力量不足等問題。

（一）檢警雙方對偵監協作認識存在分歧

1.監督與協作配合的關系認識存在誤區。基層實踐中，偵監協作機制運行普遍存在重監督輕協作或重配合輕監督的情形。機制運行初期，部分基層檢察院為了能快速實現“派出去”，偏重于協作配合，對偵查活動缺少監督和制約，導致偵協辦一定程度上成為“公安機關第二法制室”。隨著偵監協作機制的深入運行，基于法律監督的職能定位，部分派駐人員又過于注重監督效果，對公安機關的引導偵查、咨詢指導回復不及時，影響配合質量。

2.業務考核差異導致檢警工作理念不統一。檢警業務考核標準的客觀差異導致雙方在監督與協作的目標追求上存在理念分歧。以檢察監督為例，立案監督與偵查活動監督在檢察機關業務考評中占據重要分量，但對于公安機關而言，被監督是負面業務考核指標，檢察監督率越高，表明公安機關在開展偵查活動中存在問題越多，因而部分公安干警對監督有抵觸。缺乏一套統一全面的考核考評機制來評價檢警雙方派駐人員，可能使得派駐人員產生消極情緒，無法有效激發干事創業積極性。［2］

（二）偵協辦職能定位和職責邊界不清

1.組織架構和運行模式不明確。實踐中，偵協辦往往由刑事檢察部門和公安法治部門聯合設立，派駐檢察官隸屬原檢察部門，存在固有立場，獨立、中立性難免受到影響。同時，派駐模式主要分為專職派駐、輪值派駐兩種。專職派駐雖有利于工作的專業化和延續性，但工作地點長期在公安機關，易異化為公安機關的法治人員，存在權力尋租風險；輪值派駐模式下，派駐檢察官隸屬原部門，偵協辦工作缺乏持續性和穩定性。

2.職責定位模糊。基層實踐中，即使是在檢察機關內部，對于偵協辦的職能定位也有所差異。例如，部分檢察院認為偵協辦派駐檢察官集監督與辦案為一體，有權力發現監督線索，也有義務對發現的線索進行核查與處理；而部分檢察院則認為偵協辦僅是線索發現平臺，其本身不應當作為監督辦案的主體。

3.基層人員配置問題突出。偵協辦的實質化運行不僅要開展類案咨詢指導等日常性工作，還要承擔個案的協調、監督、指導等專項工作，工作任務與人員數量不匹配的矛盾較為突出。同時，偵協辦工作要求派駐人員既要熟知檢察業務，也要具備偵查素養，對于派駐人員知識結構和業務能力要求較高，基層人才短缺依然存在。

（三）配套保障機制不健全

1.信息共享機制不健全。《意見》雖要求檢警實現數據雙向交換、共享，但未對信息共享范圍、涉密等級明確界定，共享信息甄別、共享路徑存在空白。在沒有上級明確授權情況下，由于檢察網絡和公安信息網涉密等級較高，實踐中公安網和檢察網實現互聯互通難度較大。基層實踐中，部分派駐人員雖被授予公安法治權限，可登錄公安機關警綜平臺，解決了部分信息共享難題，但是共享賬戶的保密使用及監管、平臺的維護等方面，仍缺乏相關制度規范。

2.協作配合機制不規范。偵監協作機制運行以來，各地相繼建立重大、疑難、復雜案件提前介入機制，但對介入時間、啟動程序、介入內容、案件范圍規定不明確。對類案證據標準如何把握、簡案訴前引導涉及較少，影響了協作配合效率。

3.跟蹤反饋機制不完善。對于偵協辦監督協作的案件，檢察機關發出糾正違法通知書、檢察意見書等相關監督意見后，缺乏對后續整改情況的跟蹤監督。對部分簡案而言，由于辦案周期短而監督反饋流程長，易出現案件辦結而監督意見仍未反饋的情況，導致監督成效不足。

三、完善偵協辦基層履職的路徑

（一）把握偵監協作關系，統一檢警司法理念

1.通過聯席會議等統一認識。只有檢警雙方系統全面把握偵監協作的關系，認識到偵監協作機制發展的重要性，才能實現雙贏多贏共贏的監督效果。［3］對此，檢察機關要摒棄只談監督或只講協作的簡單機械思維，明確偵查監督是首要職責，協作配合是基礎，堅持“在辦案中監督、在監督中協作”。既要加強立案監督和偵查監督，也要明確雙方在刑事訴訟程序中協作配合的平衡點。充分發揮偵協辦的檢警溝通橋梁作用，定期組織召開檢警聯席會議，傳達、學習、研討相關政策，消除檢警認識分歧。明確案件會商的啟動程序、案件范圍、介入內容等，明晰偵協辦作為案件會商的組織、協調、督促機構，以案件會商規范化管理促刑事案件高質量辦理。

2.加強協調指導，統一檢警司法理念。偵協辦在工作中要注重對檢警分歧問題的收集，定期召開政策培訓、類案分析等交流會，暢通溝通渠道，在辦案中不斷總結提煉，制定會談紀要，實現理論與實踐的有機結合，爭取公安機關對工作的配合和支持。關于偵協辦的工作細則、考核標準等，建議由檢察機關及公安機關共同制定，設置科學合理的考核評價體系。可根據派駐人員的數量確定派駐工作量，在檢察業務應用系統開設子系統，將派駐人員監督線索發現、咨詢服務、監督協作等納入工作業績，制定合理的鼓勵激勵措施提高派駐人員履職的積極性。

（二）科學界定偵協辦的機構定位和運行模式

1.要做到“有據可依”。通過檢警會簽文件明確偵協辦的職能定位、職責分工、人員派駐、工作開展方式等內容。對此，筆者認為，偵協辦應定位為偵查機關和檢察機關之間的辦案議事協調機構，而非內設機構，作為檢警溝通橋梁、監督平臺、協作樞紐，不承擔具體案件辦理職能。在檢察機關內部機構設置上，可以吸收借鑒派駐檢察官辦公室的實踐經驗，在偵協辦內部設立派駐檢察辦公室，履行偵協辦日常工作職能，解決因派駐人員原工作職責和部門限制而造成的工作職責交叉、派駐人員流動性大、職能發揮不足等問題。

2.因地制宜建立“專職+輪值”靈活運行模式。根據各基層檢察院辦案量和編制人員的情況，積極探索靈活性強、可操作的“檢察官+檢察官助理+書記員”的常駐模式。辦案數量大的基層檢察院，采取檢察官專職常駐模式，配備檢察官助理、書記員，牽頭履行繁簡分流、指導偵查等工作；人員數量少的基層檢察院，建立“定期輪值”“專人當值”模式，以2個月為一周期，派駐固定檢察官牽頭履行偵協辦日常工作職責。［4］

3.加強基層偵監協作人才培養。在抽調刑事檢察部門資深檢察官維持偵協辦工作的基礎上，積極邀請刑事執行檢察、未成年人檢察等部門的檢察官參與，構建檢察一體化履職格局，吸納檢察官助理、書記員輪換派駐偵協辦辦公。同時，通過隨案學習、案例分析、定期培訓等形式，強化偵協辦派駐人員理論與實務能力培訓，確保工作能力與職責相匹配。

（三）健全偵協辦履職保障機制

1.完善信息共享機制。打通信息共享渠道，推動建立檢警大數據協同辦案平臺雙向銜接機制，暢通檢警執法辦案平臺信息，實現辦案數據的暢通共享。［5］在公安部許可范圍和警務信息保密框架內，依托公安專網辦案系統和檢察業務應用系統，推動建立本地區偵監協作一體化信息平臺，實現刑事受案、立案、審查起訴、判決等數據實時共享，依托大數據法律監督模型進行數據智能分析，推動檢察監督與公安機關內部執法監督銜接。

2.完善提前介入和雙向通報機制加強協作配合。明確檢察機關提前介入引導偵查的范圍和方式，以實質化介入、親歷式審查全面掌握重點案件的證據信息和偵查情況，及時在案件定性、證據收集等方面提出建議，引導和監督偵查機關規范執法。增強檢察建議和糾正違法通知書的監督剛性，通過定期通報、抄送上級機關、市委、市委政法委等方式，保障監督建議的落實。賦予公安機關提出異議的權力，防止監督權濫用。

3.完善繁簡分流及跟蹤反饋機制。充分發揮偵協辦在繁簡分流中的作用，建立偵查、法制和偵協辦三層訴前過濾機制。依托偵協辦，建立“一站式”簡案快辦平臺和輕罪治理中心，提高訴訟效率；明確監督案件線索發現、移送、管理、辦理、反饋、跟蹤機制，以規范化管理促進偵查能力和檢察監督能力雙提升。