部門預算尋租及國家審計治理路徑研究

【摘 要】 隨著預算管理制度的不斷完善，預算尋租主體逐漸從個人演化為集體，預算尋租行為更加隱蔽。以部門為代表的集體預算尋租造成社會資源浪費、社會福利損失，影響廉政建設，已經成為預算管理的一個難題。從尋租理論視角來看，部門利益、預算信息不對稱、預算制度缺陷、不良預算文化等是造成部門預算尋租的主要因素。相較于其他治理方式，國家審計在抑制部門預算尋租方面具有獨特優勢，通過揭示部門預算尋租行為、防止尋租利益轉化為個人利益、完善預算機制體制和制度、構建清明的預算生態與合規文化氛圍等路徑，能夠有效緩解部門預算尋租。

【關鍵詞】 預算尋租； 部門利益； 制度缺陷； 國家審計； 尋租治理

【中圖分類號】 F239.4 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2024）19-0014-07

一、引言

我國在20世紀初建立了部門預算制度。改革開放初期，在財政體制改革不到位的情況下，不乏機會主義者利用經濟轉軌期間的制度漏洞進行預算尋租，部門預算外收支規模不斷膨脹。近幾年，隨著財政改革不斷深化，財政管理更加規范透明，財政體制更加科學合理，中央部門預算更加規范。制度體系的完善加強了對權力的制衡和監督，使個人難以獨立進行預算尋租，不得不以集體的形式合謀尋租。在外部治理的高壓下，預算尋租逐漸由個體向集體、部門演變，由干擾預算法律法規的實施向干擾預算法律法規的制定轉變。部門預算尋租影響財政資金的公平分配，導致社會福利損失和資源浪費，阻礙社會變革，削弱民眾對黨和國家的信任，帶來嚴重的腐敗風氣和政治危機，如果不能從根源上遏制部門預算尋租，部門預算尋租會反復發生或者演變為更加隱蔽的形式。

部門預算尋租的治理機制包括制衡機制、監督機制和問責機制。國家審計屬于其中的監督機制，并為制衡機制和問責機制提供信息保障。預算監督包括人大監督、財政監督、紀檢監督、審計監督和公眾監督等多種形式[ 1 ]。國家審計是預算監督體系中不可或缺的一部分，相對于其他監督形式，審計監督在治理預算尋租行為中具有一定的優勢：第一，國家審計屬于一種日常性監督，能夠對預算全過程實施持續、動態的監督，及時主動地發現預算尋租線索；第二，預算尋租往往涉及利益輸送，審計機關在查找預算尋租線索方面具有一定的專業優勢；第三，審計監督站位高，接觸的部門多、業務廣，能利用其掌握的數據和發現的問題進行橫向對比，從宏觀、全局、整體的角度提出促進財政體制改革、完善預算法律法規的審計建議；第四，審計機關不承擔具體的行政管理職能，不具有任何其他決策權，相對被審計部門和單位具有較強獨立性，能超脫既得利益的羈絆，捍衛公共利益。此外，國家審計雖然不屬于預算制衡機制②，也不直接對被審單位進行問責，但在預算制衡機制和問責機制中發揮了信息保障的重要作用。

雖然國家審計在部門預算尋租治理中發揮了重要作用，但由于審計機關對部門預算過程中的頑固性問題研究不足，導致預算執行過程中的一些問題屢審屢犯、屢犯屢審，部門預算尋租問題未能從根源上得到遏制，利己主義者仍在制度強壓下謀取超額預算，諸如隨意改變資金規模和用途、不經批準任意開支、上級業務管理部門向下級單位隨意發指令調撥資金等情況時有發生，違規收費、擠占挪用、騙取套取等帶有尋租色彩的違規類審計查處問題也是層出不窮[ 2 ]。為什么會產生部門預算尋租行為？如何借助國家審計治理部門預算尋租？本文基于尋租理論視角，分析部門預算“頑固”問題中映射出的尋租邏輯，提出部門預算尋租的國家審計治理路徑，并基于預算執行情況審計提出部門預算尋租治理的優化建議。

二、部門預算尋租的內涵及特征

（一）部門預算尋租內涵

根據《中華人民共和國預算法實施條例》（2020），部門是指“與本級政府財政部門直接發生預算繳撥款關系的國家機關、軍隊、政黨組織、事業單位、社會團體和其他單位”。預算主體按照部門可以劃分為預算部門和支出部門，預算部門是指以財政部為首的預算分配部門和負責預算審核及監督的各級人大，支出部門包括使用預算資金的各部門及其下屬單位和企業。預算部門與支出部門具有相對性，財政部門在執行編制、審批預決算草案、組織執行、信息公開等職能時屬于預算部門，在支出必要財政資金保證部門正常運轉時則屬于支出部門。同樣的，上級支出部門對下級支出部門履行預算編制、審核等職能，因而上級支出部門相對下級支出部門同樣屬于預算部門③。

尋租理論萌芽于19世紀60年代，最早由戈登·塔洛克[ 3 ]提出，他把尋租定義為“利用資源通過政治過程獲得特權從而構成對他人利益的損害大于租金獲得者收益的行為”。公共選擇理論認為國家、政府作為個人也是自利的經濟人，為了追逐個人私利也會產生機會主義行為，如果缺乏強有力的制衡和自律機制，政府利益就會偏離公共利益，扭曲變形為部門利益、地方利益、官員利益，使得政府難以集中精力履行其維護公共利益的職能，出現政府尋租的腐敗現象[ 4 ]。與尋求壟斷地位的一般性尋租活動有所區別，部門預算尋租活動存在于公共部門之間，支出部門和預算部門通過多次試探性的互動交往和博弈形成互利與共謀關系，謀取超額預算，共享租金收益，導致財政資金的非必要性損耗。

預算的租金價值指超過公共部門正常行使職能所需的必要成本而形成的超額預算，是各部門不斷進行利益權衡和談判的結果。預算部門以參與超額預算分配或收受賄賂的方式獲取創租收益。支出部門主要通過三方面渠道取得超額預算：一是在預算編制中盡可能多申報預算，例如多編支出、少編收入、重復申報等；二是利用預算軟約束獲得盡可能多的追加撥款；三是想方設法獲取預算外資金，建立部門小金庫，例如違規收費、罰款、不嚴格執行收支兩條線等。

（二）部門預算尋租特征

一是部門預算尋租極易轉化為個人私利。即個人通過增加收入、非經濟性補償或者政治晉升來獲取預算尋租的好處。例如，部門將財政資金輸送到自收自支的下屬單位或企業中再掏空下屬單位和企業，向關聯單位轉移好處，違規發放津貼、補貼、獎金或各種福利，公款吃喝、旅游、出國、出境等，大肆揮霍財政資金，造成財政資金的嚴重損失浪費；又如，部門將超額預算租金用于搞“面子工程”，創造政績，獲取公民投票，以此獲得晉升機會。

二是部門共享租金收益并有不斷擴大趨勢。部門成員以獲取超額獎金、津貼，享受更加良好的辦公環境，額外的晉升機會等方式，或多或少地參與了預算租金的分配。因此，起初并未參與到預算尋租活動中的部門成員極易受到利益裹挾，被迫與尋租者共同維護、遮掩部門預算尋租行為。此外，部門將尋租活動獲得的部分收益用于二次預算尋租，形成的規模效益使得預算尋租規模呈現螺旋上升的增長趨勢。

三是部門預算尋租比個人預算尋租更加隱蔽，危害性更大。部門預算尋租在部門內部往往是半公開的，形成一種非正式的制度，造成拒絕預算尋租者無法在部門生存，加劇了部門“等靠要”的惡性預算文化，造成財政資金的損失浪費和政府的低效率。部門間通過學習效應，相互傳遞這種惡性的預算尋租文化，使預算尋租成為各部門的慣例，將助長整個政府體系的不良風氣。

三、部門預算尋租產生的原因

部門預算尋租動機、尋租機會、尋租借口相互作用，共同構成該行為產生的必要條件，當部門預算尋租的預期凈收益大于零時，在有限理性促使下，部門將大概率產生預算尋租行為。

（一）部門預算尋租動機

1.利己主義驅動部門利益，誘發部門預算尋租動機

公共選擇學派把利己主義運用到政治領域的公共選擇活動當中，一方面，部門是受利己主義和狹隘部門利益驅使的經紀人，追求最大化部門利益；另一方面，部門是超凡的國家邏輯虛構中的組成部分。這兩種特殊身份的博弈決定了部門的價值取向——是代表少數集團的利益還是社會公眾的利益。在嚴格的計劃經濟體制下，各部門都是統收統支的單位，排他性不強，具有利益一致性。計劃經濟向市場經濟轉軌后，各部門成為相對獨立的經濟核算單位，產生預算分化。在本位主義的驅使下，各部門積極拓展自身權力，擴大部門規模，部門預算需求不斷攀升。在組織體系和組織文化不健全的情況下，許多部門從“部門本位”出發，自成體系，打著公共利益的旗號追逐小團體利益或個人利益，以合法的、合政策的，非法的、非政策的手段爭奪預算資金。在利己主義和部門利益的誘導下，支出部門主動與預算部門建立親密關系，以賄賂、游說、權力交換、物質資源和非物質資源支持等方式獲取超額預算，滿足不斷擴張的預算需求。部門利益和部門預算尋租的主動需求相互作用，呈現螺旋上升趨勢，不斷削弱部門自律意識和責任意識，加深部門預算的條塊分割，進一步惡化部門預算尋租。

2.“一把手”預算尋租加劇了部門預算尋租動機

在“一把手”負責制下，領導干部個人的預算尋租極易演化為部門預算尋租。主要有兩種類型：一種是部門領導干部獨斷專權，預算編制由部門領導個人說了算；另一種是誘導集體決策，以集體決策的幌子進行預算尋租，使預算尋租行為在部門內部合理化。根據公共選擇理論，通過集體行動和政治過程來決定預算資源的分配，是公共選擇的結果，反映人民的意志[ 5 ]，但在“一把手”負責制下，可能產生關鍵少數決策、下級盲從上級，極易使領導干部個人預算尋租惡化成整個部門的預算尋租。在此背景下，權力集中在少數人手中，部門的許多決策由少數人決斷，預算尋租沿著組織層級由上向下蔓延，部門成員的個人倫理道德讓位于服從安排[ 6 ]，領導意志代替部門意志，部門意志代替國家意志，最終可能加劇部門預算尋租動機。

（二）部門預算尋租機會

預算尋租的風險取決于預算尋租機會。如果制度存在漏洞，權力缺乏有效約束，就會讓部門預算尋租有機可乘。部門預算尋租機會具體表現在預算過程的監督失效、過度的自由裁量權和信息不對稱。

1.實質性監督比較缺乏

預算過程可以劃分為預算編制、審批、執行和決算編制及審定，并伴生了預算編制、審批、執行和決算的權力，其中最為核心的是預算審批權[ 7 ]。在我國，預算審批屬于人大，同時人大還具有預決算的監督職責；預算編制、執行屬于行政部門，主要由財政部門負責。預算權在立法部門和行政部門之間的分配形成了權力的相互制約。預算法在一定程度上加強了人大的預算審批權，但人大代表的構成比較多元，相當一部分代表缺乏對專業事件的洞察力，即便擁有監督和問責的權利，但由于信息不對稱，也難以獲得真正有價值的線索。此外，人大預算審批時間短，往往是形式上的審查而非實質性的審查，預算監督未能達到理想效果，未能對預算編制、執行等形成有效約束。人大監督流于形式，給預算監督帶來困難，導致預算尋租行為被發現的概率極小。經過近幾年一系列預算管理制度的改革，雖然預算監督制度有所完善，一定程度上改善了監管缺位的問題，但監督機制虛設、監管不嚴、形式主義、失職失責等還是使監督效果大打折扣。

2.預算過程中過度的自由裁量權

自由裁量權體現為靈活變通，現實中體現為“特事特辦”[ 8 ]。預算尋租活動與預算配額制度和自由裁量權有關。預算配額制度創造預算租金，自由裁量權創造預算尋租供給。如果權力的運行缺乏嚴格的監督和約束，某些擁有權力的人就會濫用手中權力，以權謀私，把國家“大金庫”的利益輸送到“小金庫”中。自由裁量權一定程度上造成了預算軟約束，預算軟約束主要體現在預算審批過程中。吳敬璉[ 9 ]認為行政審批作為一種內部控制制度，能夠有效抑制尋租活動，但根據尋租理論，增加一道審批就增加了一分尋租的可能，多道審批會衍生復雜的、多環節的尋租過程。預算審批雖然在權力制衡、防范舞弊等方面發揮作用，但預算審批權的濫用也給預算尋租行為提供了機會，阻礙了預算資金的公平分配。一方面，預算部門利用預算審批權，延遲財政資金、項目審批，給支出部門造成財政壓力，通過“自上而下”的方式迫使支出部門進行預算尋租；另一方面，支出部門通過游說預算部門，以“自下而上”的方式更便捷地獲得預算資金或突破預算限制獲取預算外的資源[ 10 ]。雖然預算管理具有績效導向，但在既定預算約束下，支出部門要政策、要資金成為常態，患上預算軟約束綜合癥。

3.預算信息不對稱和預算權力不對等

由于業務分工的緣故，預算部門和支出部門總是掌握對方所不能掌握的信息，預算部門能更全面地接觸到預算資金分配環境，而支出部門則在預算編制、預算執行等方面更具信息優勢。一方面，預算部門利用預算資金配置信息資源的外部性、不確定性，刻意隱瞞、壓縮預算資金，該下達不下達，放緩預算資金審批等手段對支出部門施加壓力，或者利用資金預算編制、審核、匯總、上報、平衡分配、協調各支出部門資金撥付的便利，為支出部門提供優先撥款特權，隨意追加預算。預算部門對支出部門不公平地使用預算權力，誘導支出部門進行預算尋租。另一方面，各支出部門憑借其業務的特殊性和復雜性，利用信息優勢，對預算部門封鎖公共產品及服務的資源成本信息，制約預算監管部門了解真實的成本收益，同時過分夸大預算資金需求、預算執行難度，影響預算法律、法規、政策的制定、執行，以及打著公共利益的旗號滿足小團體利益。預算部門由于信息不對稱而無法準確衡量支出部門預算執行的真實、合法、效益，也無法對其預算績效進行準確的評價。預算過程中的不對稱信息、虛假信息導致預算監管失效，助長了預算尋租的不良風氣。

（三）部門預算尋租借口

一是經濟轉軌的遺留問題給部門預算尋租提供了外部合理化借口。改革開放初期，各部門普遍以行政事業性收費來彌補財政撥款不足。支出部門長期以來的“哭窮喊窮”讓預算部門產生同理心，放松審批和監管，使這部分收入游離于預算監督之外。隨著我國財政狀況的好轉，支出部門的經費保障問題有所改善，2006年國家發改委、財政部印發《行政事業性收費標準管理暫行辦法》，規范各部門的收費行為。一方面，支出部門以游說、賄賂等方式從財政部門獲得收費權、罰款權、審批權等權力許可，并盡可能提高收費標準，將部門預算尋租合法化。另一方面，在制度強壓下，仍有支出部門未經許可，以亂收費、亂罰款、亂攤派、亂集資、舉辦各種培訓班以及五花八門的會議來進行創收。支出部門將上述合法的、非法的收益納入部門小金庫，用于違規發放獎勵、補助、津貼，超標準公務接待、公款吃喝、公款旅游等方面。雖然財政體制改革以來，各部門實行了收支兩條線管理，非稅收入也在逐步納入預算管理，中央部門預算更加規范，但預算管理制度仍需要健全完善，特別是全口徑預算有待加強。

二是扭曲的關系文化給部門預算尋租提供了內部合理化借口。各種要素資源的配置與關系網絡不可分割，利用關系來獲取資源要素已成為普遍的經濟行為[ 6 ]。在社會網絡和社會關系的實踐中，部門內部及各部門之間試圖構建和維系特定關系網絡來達到預算尋租目的。由于權力不對稱和財政依賴，財政預算資金成為稀缺資源，支出部門為了爭取更多的財政資金和財政資金的及時足額下撥，積極與預算部門、其他支出部門建立互惠關系，部門之間、部門組成成員之間的“親密”關系為預算尋租提供了便利，扭曲了預算資源的流動和配置。預算部門與支出部門間的關系、上級支出部門與下級支出部門的關系、支出部門之間的關系，體現了預算創租人與預算尋租人之間的權力與資源分配的不對稱及損害全局利益的局部互惠。以社會關系為媒介的非正式制度將預算尋租行為轉化為能被社會習俗接受的行為，為違背預算法律法規、政策的行為尋找道德合理化解釋和心理慰藉。預算尋租過程中基于關系網絡的“還報原則”和“人情”扭曲了倫理道德規范，把各種“心意”當“情誼”，基于互助和共享的情理“互惠”，最終演化為隱秘的利益“互換”行為。同時，預算尋租主體以僥幸心理進行自我說服，自建尋租利益鏈條，以利換利，以權換錢。社會關系的工具化讓預算分配、管理、使用的權力陷入關系陷阱，正式的預算制度對預算尋租行為的約束作用減小，導致預算尋租行為和預算尋租合謀更具隱蔽性和迷惑性。

四、部門預算尋租的成本收益及決策過程

部門是否進行預算尋租取決于預算尋租效用的大小，而效用受兩方面因素的影響：一是預算尋租的預期成本收益；二是部門對預期成本收益的感知。預期成本收益取決于接受預算尋租或拒絕預算尋租產生的收益成本以及相應的概率。預算尋租動機主要從物質層面體現了預算尋租成本收益的大小，預算尋租借口主要從精神道德角度體現了預算尋租成本收益的大小，預算尋租機會是部門衡量預算尋租風險大小的砝碼，體現的是各種收益成本下的概率問題。在預算尋租的決策過程中，除了預期成本收益會影響最終的決策外，部門對預期成本收益的感知同樣會影響部門選擇。部門對預期成本收益的感知受到部門有限理性的影響，部門有限理性一定程度上取決于部門價值觀念和部門文化。部門尋租的決策過程如圖1所示。

成本收益是影響部門預算尋租決策的主要因素。根據部門預算尋租動機和部門預算尋租借口，部門預算尋租的預期成本收益包括物質成本收益和精神道德成本收益。具體來說，部門預算尋租的收益取決于部門成員預期通過尋租獲取的超額預算給其帶來的好處，如收入增加、額外的晉升機會、關系網絡資源等。部門預算尋租的成本主要包括預算尋租的直接投入、法律訴訟風險、經濟罰沒成本、未來收益損失、人情償還、精神道德壓力等。為了追逐部門利益，在制度不完善的情況下會出現部門預算尋租的誘因及機會。支出（預算）部門通常有兩種選擇：（1）進行預算尋租（創租），濫用財政資金分配權、使用權為個人或部門謀取不正當利益；（2）拒絕預算尋租（創租）。當部門成員認為從事預算尋租活動的收益大于成本時，就有進行預算尋租的動機和激勵；當部門成員認為預算尋租獲得的租金不足以覆蓋預算尋租的成本時，就有拒絕預算尋租的動機和激勵。

有限理性是影響部門預算尋租選擇的另外一個重要因素。根據理性人假設，預算尋租領域的理性人包含三方面的內涵。一是預算尋租主體具有完全意志能力和完全的判斷力，能夠比較判斷接受預算尋租或拒絕預算尋租對自身效用的大小，并且有自己獨立的價值觀和行為準則，可以根據接受（拒絕）預算尋租的成本收益判斷出偏好程度的差異。二是預算尋租主體具有充分的計算能力，能夠充分計算預算尋租的預期成本收益，也可以比較預算尋租成本收益的大小，并作出決策。三是預算尋租主體具有完全的記憶能力，掌握影響其決策的所有預算信息，不存在不確定性和信息的不對稱。但實際上，預算尋租主體并非是完全理性的，一方面，信息的不對稱影響預算尋租主體對預算尋租成本收益的計算；另一方面，部門的預算文化潛在影響部門成員的價值觀念和行為準則，從而影響其接受或拒絕預算尋租的決策。因此，信息不對稱和個人有限理性影響了部門成員對預算尋租成本收益的感知，造成了預算尋租決策的預期成本收益和實際成本收益的差距，從而作出不當的尋租決策。

五、部門預算尋租的國家審計治理路徑

預算家凱頓以是否建立起對政府財政全面、專業、獨立的審計體系來界定“前預算時代”和“后預算時代”。審計對部門預算尋租治理的作用不言而喻。從理論上，國家審計可以通過揭示部門預算尋租行為，防止尋租利益轉化為個人利益，規范權力運行，完善預算機制、體制和制度，建立合規預算文化等路徑形成對部門預算尋租的動機治理、機會治理和借口治理，提高部門預算尋租成本，降低部門預算尋租收益，從而有效減少部門預算尋租行為。

（一）部門預算尋租動機的治理

利己主義驅動部門預算動機，審計機關通過揭示部門預算尋租行為、防止尋租利益轉化為個人利益、抑制“一把手”預算尋租等途徑弱化部門預算尋租動機。

1.揭示部門預算尋租行為

隨著預算尋租由個人向部門轉變，尋租模式、尋租手段、尋租鏈條更加隱蔽，也更難查處。審計機關可利用其專業優勢，以戰略—政策—項目—資金為主線，充分利用預算執行情況審計、決算草案審計、領導干部經濟責任審計、政策跟蹤審計等多種審計業務類型成果，對部門預算尋租線索進行相互印證和補充，充分揭示預算尋租中的政策尋租、權力尋租、項目尋租和資金尋租。根據支出部門理性程度的不同，部門預算尋租問題的公開透明化會產生不同的結果。一種是國家審計通過鑒證揭示部門預算尋租行為，吸引不理性的部門參與到部門預算尋租行列，提高部門預算尋租的競爭性和部門預算尋租成本，降低預算尋租凈收益，耗散預算租金，弱化預算尋租動機；另一種是審計機關公示部門預算尋租行為及其懲罰，對理性的部門形成震懾，提高部門預算尋租的預期成本和風險，對提升的部門預算尋租風險，理性部門要求相對應的風險補償，將提高部門預算尋租期望收益，從而減弱預算尋租動機。

2.防止尋租利益轉化為個人利益

個人預算尋租動機大小取決于單個人從部門預算尋租中攫取報酬的多寡，如果部門超額預算轉化為個人報酬沒有障礙，那么個人與整個部門的預算尋租動機將會不斷膨脹；反之，如果部門超額預算無法轉化為尋租人的個人收益，預算租金全部歸還給民眾，個人邊際收益等于社會邊際收益，不存在外部不經濟，那么個人的預算尋租激勵將會為零，部門預算尋租動機也將不復存在。從部門超額預算租金的運行軌跡來看，預算收入是租金的來源，包括預算軟約束、多報預算、追加預算和預算外等；預算支出是租金的去向，包括用于個人消費、增加貨幣性和非貨幣性收入、改善環境、損失浪費，或用于維系關系網絡，方便二次預算尋租。國家審計通過檢查預算審批程序的公平性、預算資金撥付的及時性、部門收支的合規性、預算支出金額與支出事項的匹配性，抑制部門利益轉化為個人利益，降低部門預算尋租的預期收益，從而減弱預算尋租動機。

3.抑制“一把手”預算尋租

以部門為單位的預算尋租通常是在“一把手”促使下或默認中進行的，部門主要領導干部不清楚部門預算尋租行為的概率極小，少數領導干部的預算創租尋租破壞了整個部門風氣。審計機關通過領導干部經濟責任審計，對領導干部任期內的財政收支總預算，特別是對支出預算及其相匹配事項的合規性進行監督檢查，揭示其利用權力促進部門預算尋租的行為，并選擇其中的典型進行嚴厲問責，起到震懾的作用。通過約束少數當權者的利己主義和實施嚴厲問責，可約束當權者的個人行為，弱化部門預算尋租動機，提高部門預算尋租成本，抑制部門預算尋租行為。

（二）部門預算尋租機會的治理

實質性監督缺位、自由裁量權失控以及信息不對稱創造部門預算尋租機會。審計機關通過增強人大監督實效、完善預算法律法規、降低預算信息不對稱等途徑減少部門預算尋租機會。

1.增強人大監督實效

各級人大及其常委會對各級政府部門的預算進行審查、批準和監督，但其監督效果受限于非專業性和審查時間，往往流于形式，淪為“走過場”式監督，這種形式上而非實質上的監督難以對部門預算尋租產生有效的震懾和約束。2021年4月修改的《全國人民代表大會常務委員會關于加強中央預算審查監督的決定》明確審計機關要加強對中央預算執行和決算的審計監督，并支持服務于人大關于預算執行、決算的審查監督。通過強化審計、強化人大經濟監督，能有效貫通人大監督與審計監督，更好發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用。審計署受國務院委托在每年6月向全國人大常委會提出對上一年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告，并于每年12月提出關于審計查出問題整改情況的報告。此外，除了向人大常委會提交兩項報告外，審計署還應提供專題詢問、部門預算執行審計查出問題整改情況清單等配合人大對部門預算的跟蹤監督，建立健全長效整改機制。人大監督與審計監督的協同能更好地推動問題解決，強化預算約束，增強預算執行的規范性和有效性，形成對部門預算尋租的強有力約束。

2.完善預算法律法規

制度最基本的功能就是抑制機會主義行為和權力的濫用，如果機制體制存在缺陷，制度不健全、制度執行不到位就會給預算尋租可乘之機，創造預算尋租供給。但制度的建立往往需要大量的準備工作，具有滯后性，通常出現問題后才會發現制度的漏洞[ 11 ]。國家審計作為日常性監督，涉及預算執行和決算等過程的審計，能夠及時發現預算程序、預算法律法規漏洞、財政體制缺陷等問題，從機制、體制、制度層面提出建設性的審計建議，促進預算機制、體制、制度的發展完善，平衡部門預算的自由裁量權和靈活度，減少預算尋租的操縱空間，防止部門預算尋租苗頭轉化為部門預算尋租趨勢，防止部門預算尋租的違法違規意念轉化為違法違規行為。

3.減少預算部門與支出部門的信息不對稱

由于業務分工的緣故，各部門掌握的資源和信息存在差異，部門預算尋租往往發生于預算的多個環節，涉及多個部門，對預算全過程的系統性審計更有利于發現跨環節、多部門的預算尋租線索和尋租利益鏈條。審計機關通過對批準后的預算資金執行情況、預算調整情況以及決算草案的審計，揭示部門是否存在超額預算，超額預算來源、資金規模和用途等，并及時、完整、全面地披露預算審計結果及其整改情況，提高預算信息透明度，保障人民監督權。此外，審計機關根據預算審計結果提出下年度的預算編制調整建議，完善預算全過程的閉環管理，為人大常委會審定預算和決算草案、完善預算法律法規提供重要參考，緩解支出部門和預算部門的信息不對稱，加強預算“硬約束”，促進預算全過程的良性循環。

（三）部門預算尋租借口的治理

審計機關通過促進構建清明的預算生態與合規文化氛圍對部門預算尋租的借口進行治理。非正式制度是人類長期以來在實踐中形成的社會規范，道德、文化、價值觀念等對人的行為同樣具有約束作用，如果非正式制度扭曲，道德敗壞，就會給機會主義提供合理借口。作為一種非正式制度安排，預算文化對預算部門和支出部門的行為決策具有潛移默化的影響，能改變預算主體的價值觀或態度[ 12 ]，進而改善預算尋租。預算文化形成于長期以來的預算實踐[ 13 ]，并反過來作用于預算實踐，一旦部門形成了不良預算文化，很難革除。審計機關在執行合規審計的同時要做到宣傳預算相關法律法規，將政府“過緊日子”的精神深入傳達給預算部門和支出部門，傳nNQXI5ys51FIkIuNuYVyIXNl7i2DwsYyaaeh8QzDGx0=遞反對拜金主義的道德規范信號，反對自利攀比，反對“找關系”“走后門”，倡導節約、廉潔、公正的價值觀，協助預算部門和支出部門建立起思想防線，打消自利性操縱意圖，使他們自覺抵制預算尋租活動，糾正預算尋租的不正之風，強化部門自律機制。

【參考文獻】

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