財務視角下地方融資平臺公司風險管控策略探究

【摘要】地方政府融資平臺公司是我國財稅體制與地方投融資模式結合的產物，在推進地方基礎設施和重大項目建設中發揮了積極作用，同時也產生了較大的風險，加強融資平臺公司的風險管理與控制，對促進地方經濟社會發展具有重要的現實意義。文章總結了當前地方政府融資平臺公司的運行特點，基于財務視角對地方融資平臺公司面臨的風險進行分析，并提出具體的風險管控策略以推動融資平臺公司改革轉型和可持續發展。

【關鍵詞】地方融資平臺公司；風險管控

【中圖分類號】F275

長期以來，我國地方政府通過設立融資平臺公司拓展融資渠道，支持城市基礎設施建設和保障民生，并促進地方經濟發展，地方融資平臺公司成為各地基礎設施建設資金的主要籌措者。隨著新《預算法》的實施，以及《國務院關于加強地方政府性債務管理的規定》（國辦發〔2014〕43號）發布，拉開全國各地對政府性債務控制的大幕，國家要求剝離地方融資平臺公司的政府融資職能。此后國家又持續出臺了一系列的政策文件，規范地方融資平臺公司融資行為。近年來，隨著地方債務問題日益嚴峻，地方融資平臺公司也陸續進入償債高峰期，國家各層面多次提出推動地方融資平臺公司改革轉型，要使之成為“自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展”的市場主體，而地方融資平臺公司普遍存在債務規模膨脹、發展定位不明確、投資邊界不清晰等突出問題，防范化解地方融資平臺公司風險工作尤為重要。

一、地方融資平臺公司的運行特點

（一）經營性資產比重偏低

從資產負債表來看，地方融資平臺公司資產端主要是土地、房屋建筑物、公共基礎設施、在建工程等流動性差、變現能力不足、盈利性偏低的資產，主要是因為早期各地融資平臺公司成立時，地方政府將土地、房產等變現能力差的國有資產注入融資平臺公司，再加上融資平臺公司后期籌集資金用于投入基礎設施項目建設，因此積累下來的資產變現能力也不足。同時由于缺乏有效的經營和管理，存在較多的存量資產處于低效利用甚至閑置狀態，在城市開發建設和運營中未充分發揮應有的作用。因此，地方融資平臺公司具有能產生收益和現金流的經營性資產比重偏低、資產收益率不高的特征。

（二）債務體量較大

地方融資平臺公司負債端主要以金融負債為主，基本依賴于債務融資，地方融資平臺設立以來，通過利用政府信用，不斷拓展融資渠道，比較容易取得銀行等金融機構的信貸支持，隨著自身規模不斷擴大，信用等級逐步提升，各地主要融資平臺公司均發行了債券，甚至拓展了企業債、公司債、中期票據、短融、超短融、非公開定向債務融資工具、債權融資計劃、理財直融、境外債等融資渠道和融資工具。而融資平臺公司大部分資產也來源于負債，取得債務資金后投資于基礎設施項目和產業投資，積累了較大的債務體量，屬于典型的高杠桿運營企業。

（三）投資具有政策性導向

從資產負債表可以看出，地方融資平臺公司投資方向主要以固定資產投資為主，主要承接以市政道路、公園、學校、醫院、公共交通、保障性安居工程等基礎設施類項目，投資帶著政策性和指令性，既要考慮經濟效益，同時還要兼顧社會效益，甚至社會效益優先于經濟效益。大部分項目建設圍繞城市基礎設施開發，投資回收依賴于區域的土地資源收益，在房地產市場遇冷情況下，土地市場不景氣導致地方可用財力不足，對融資平臺公司平衡建設資金投入產生影響。

（四）來自于政府的收入和利潤比重偏高

在收入結構上，地方融資平臺公司來自于政府的收入和利潤比重較高，主要是因為承接了委托代建及土地開發整理項目，在此業務模式下，委托代建項目需由政府進行回購，融資平臺公司進行墊資建設并形成營業收入和利潤，但此項收入回款周期長，形成較大的應收賬款。融資平臺公司來自于市場化的收入和利潤比重低，參與市場化的業務不多，且競爭力普遍不強，大部分融資平臺公司產業投資尚處于起步階段，未形成穩定的營業收入和現金流。還有些融資平臺公司負責城市公交、供水等市政公共服務，因具備準公益性特征，資金平衡依賴于政府的補貼收入。

二、財務視角下的地方融資平臺公司面臨的主要風險

（一）償債風險

一方面，地方融資平臺公司承接數量眾多、投資規模大的城市基礎設施建設和重大民生工程建設任務，資金來源基本依靠債務融資，因此積累了較大的債務體量；另一方面，經過多年的發展壯大，地方融資平臺公司逐步形成企業集團，母公司作為資本層，資金投入板塊子公司形成子公司的資本，又使板塊子公司形成新的舉債能力，因此集團整體負債能力放大了。融資平臺公司的高財務杠桿運營加大了還本付息壓力，特別是地方融資平臺公司兼顧了政策性任務，協同地方政府的產業運作與布局開展業務，放大企業的財務杠桿容易形成較大的財務風險，加大了償債壓力。近年來，為了進一步整合資產和轉型發展，地方融資平臺公司通過借款、杠桿收購等方式來完成并購，而收購后標的公司未來資金流量具有不確定性，帶來新的償債風險。

（二）流動性風險

地方融資平臺公司在基礎設施領域投資回收周期長，但來自于金融機構和資本市場的資金供給期限都偏短，因此，融資平臺公司存在資金期限錯配問題，長期以來，融資平臺公司通過“借新還舊”模式進行債務滾續，隨著債務規模的擴大，加劇了資金期限錯配問題，普遍面臨較大的短期償債壓力，債務集中到期兌付，容易引發短期流動性風險。與此同時，有別于以產業為紐帶集權式的企業集團，地方融資平臺公司為發行債券，提升信用等級，對區域內的平臺公司進行了整合，而因行政管理關系尚未形成有效的集團化管控模式，同時子公司之間資金與債務分布不均勻，而母公司管控力度不強，且缺乏有效的債務監測和資金統籌機制，整體流動性管控難度大，表現在內部資金調度上較為困難，部分子公司容易產生流動性不足，出現支付危機。

（三）資金回收風險

一方面，由于地方融資平臺公司承接基礎設施項目，大多采取政府委托代建形式，資金收回期較長，近年來，為應對疫情影響及經濟下行壓力，地方政府增加了防疫和穩就業等支出，使得財政支出壓力加大，融資平臺公司代建的基礎設施項目結算進度緩慢，面臨資金回收風險；另一方面，通過對地方融資平臺公司資產負債表相關科目分析，許多融資平臺公司被當地財政部門、土地儲備中心和其他單位因各類業務問題而占用資金，也有些融資平臺公司因支持其他區域基礎設施建設和產業發展需求，存在較大數額的對外資金拆借，該類往來款形成融資平臺公司非經營性占款，因各類原因未能及時收回，帶來資金回收風險。

（四）投資風險

地方融資平臺公司雖然發揮區域內資源整合優勢，但在項目投資上更傾向于按地方政府指令開展融資建設任務，對于市場化運營項目，缺乏先進的管理模式和專業的團隊，特別是涉及產業發展方面，投資決策市場化導向偏弱，在市場需求和趨勢分析上能力有限，導致風險評估不足，投資項目容易遭受損失。同時地方融資平臺公司為發揮國有資本帶動作用，培育當地支柱產業和科創型企業，充分引領股權投資基金發展，與外部私募股權投資機構開展合作，如果投資項目不及預期，容易產生投資及擔保風險。

三、財務視角下地方融資平臺公司風險管控策略

（一）建立全面風險防控體系，提升風險意識

地方融資平臺公司要建立風險識別與評估、風險防范措施、風險應對與應急準備以及持續監測的機制，更好地預防和控制風險，不斷提升全員風險防控意識，并將穩健合規的風險文化滲透到全面風險管理體系。進一步發揮地方融資平臺公司董事會作用，設立審計與風險管理委員等專門機構，不斷完善公司治理機制，強化平臺公司內部監督和風險控制。有條件的地方融資平臺公司可借助信息化手段，建立風險管理信息系統，將風險預警指標、風險管理流程納入信息系統中，全面掌握企業內部債務到期償還、資金分布及流向、項目建設及投資等情況，建立在線信息反饋機制，形成通暢的信息溝通渠道。

（二）加強投融資預算管理，嚴格預算執行

加強年度投融資預算編制工作，堅持量力而行的原則，投資計劃應切合地方融資平臺公司轉型發展方向，并圍繞主責主業，做到投資計劃與風險承受能力相匹配，投資規模與合理的資產負債水平相適應，嚴格控制債務規模無序增長，原則上要求債務規模不得超過當地國內生產總值規模，債務增速不得超過當地社會融資增速。定期加強投融資預算執行的跟蹤分析，及時發現問題并加以改進。年度執行情況與經營業務考核相掛鉤，以提高預算執行質量。進一步加強投資項目的分類管理，基礎設施類項目實行預算制，優先落實資金來源，再根據項目輕重緩急安排投資；產業性投資項目按清單審批，嚴格控制非經營性投資、房地產投資和高風險投資；市場化項目實行授權經營，設定經營業績考核目標，完善績效考核機制，提升融資平臺公司運營能力。

（三）重視經營性現金流，納入業績考核

現金流量狀況的控制標準，是企業流動性風險控制中最直接和最敏感的指標，長遠來看，現金流量的各項指標中最為基本的便是經營性現金流指標。地方融資平臺公司應著力調整收入結構，做大市場化營收規模，積極開拓市場業務，憑借獨特的資源和機遇向城市運營、旅游開發、產業投資等市場化業務領域轉型，逐步形成多個互聯互動的業務板塊，擴大經營性現金流來源渠道；在市場化投資的決策上，重視經營性現金流評估，側重于選擇經營性現金流較好的生意模式，特別是城市新增的壟斷及特許經營權項目，如加油、加氣站，充電樁，停車場，文化旅游產業等。加強對經營性現金流分析，將其作為主要業績考核評價指標，以促使各業務板塊重視提高經營性現金流。

（四）積極防范流動性風險，加強現金管理

隨著地方融資平臺公司債務規模擴大，為避免因融資環境收緊、債務集中兌付等因素引發流動性風險，要不斷強化債務管控。一方面，對債務到期時間、債務規模、債務償還能力、重要經營指標等要建立數據庫，利用數據分析做到事前監管。另一方面，要統籌加強現金管理，建立資金運營中心，在全集團內開展資金余缺調度，解決臨時性緊急支付；提升信息化水平，搭建現金管理系統對資金進行集中管理，減少資金閑置，形成統一的資金池，提高資金使用效率；與金融機構簽訂戰略合作協議，儲備必要的應急資本，滿足短期流動資金需求。

（五）嚴控非經營性占款規模，及時收回資金

嚴格控制地方融資平臺公司其他單位非經營性占款及對外資金拆借，應采取各種措施收回資金，要求對方制定還款計劃逐年償還，對于暫時沒有償還能力的，采取以資產抵債、協助對方拓寬融資渠道等方式化解。對于可能要新增的非經營性占款和資金拆借，要進一步嚴格和規范事前盡職調查、資產評估、研究決策等程序，加強事中事后的監督和跟蹤。資金拆借和對外擔保要進行總量控制和預算管理，綜合擔保申請人或借款方企業資質、還本付息來源可靠性、反擔保措施有效性等情況，在預算額度內予以辦理，同時堅決避免其他單位非經營性占款介入償債來源無保證、資金使用無規劃、投資收益不明顯的項目。

（六）拓展多元化融資渠道，轉變投資模式

外部金融市場是地方融資平臺公司重要的資金來源渠道，應重視外部融資環境，及時研判國家的金融改革政策，做好政策承接配套。同時關注資本市場，通過不同組合實現融資的多元化，持續不斷降低融資成本，延長債務期限，優化融資結構。注重培育與各銀行關系，可簽訂戰略合作協議、拓展綜合授信總額等方式，建立長期穩定的銀企合作關系；積極探索多元化的融資模式，逐步建立多層次、多渠道的融資網絡，使融資平臺公司在股權、債權性資金，長期、短期資金，國內、國外資金等各方面協調配合，形成可持續發展模式。基礎設施投資領域，樹立“片區開發”理念，加大與大型央企合作開發，通過引入社會資本完成項目投融資、開發建設、運營工作，市場化推進城市建設與運營，積極向城市資產運營商和城市綜合開發服務商轉型發展；探索在交通、水利建設等領域，引入社會資本參與城市基礎設施投資運營，創新公共服務供給機制和投融資機制，積極創造條件發行基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs），構建多元化、多層次、多渠道的交通和水利建設投融資體系。

主要參考文獻：

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責編：吳迪