縣域治理視野下農業轉型困境與破解路徑

[摘 要] 隨著農村經濟形勢的變化，部分小農戶退出土地，而農業規模經營主體缺乏基礎性生產條件，農村地區產生了土地拋荒現象。土地拋荒的深層根源是縣域治理錯位，具體表現為地方政府在農業投資中采取亮點偏好、社會化服務體系建設失衡、地權配置失衡，沒有精準回應規模農業經營主體的需求，導致小農農業向規模農業轉型失敗。破解土地拋荒問題應建立適應農業轉型的縣域治理體系，具體可從轉變縣域農業治理理念、拓展縣域農業治理空間、建立縣域農業治理機制三個方面著手?；谖覈r業的特點和發展階段，小農農業難以自發向規模農業轉型，應正確發揮縣域政府的制度供給作用，在城鎮化進程中保障國家糧食安全和推動農業強國的實現。

[關鍵詞] 縣域治理；農業轉型；農業規模經營；糧食安全；土地拋荒；農業強國

[中圖分類號] D262.6 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2024）10-0060-10

一、問題的提出

我國是人口大國，糧食安全不僅事關14億人的口糧，更是戰略資源領域全局安全、系統安全的集中反映。習近平多次強調：“確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中?！雹僭趪H形勢日益復雜的情況下，國家相繼部署了高標準農田建設、耕地非糧化整治、種業發展等工作，以保障國家糧食安全。黨的二十大提出建設農業強國的發展戰略，將全方位夯實糧食安全根基作為重要目標。土地拋荒問題一直是保障糧食安全和建設農業強國面臨的重要挑戰。在20世紀90年代末到21世紀初，因為農業稅費負擔過重，農民的種田積極性弱化，農村社會出現大量土地拋荒現象[1]。農業稅費改革后農民不再承擔農業稅費的同時，還能夠獲得國家補貼和惠農政策支持，因為負擔太重而導致的土地拋荒現象基本消失。但隨著農民城鎮化流動和農村發展形勢變化，農村社會又產生了新型土地拋荒現象。土地拋荒現象不斷加劇，已經受到政府和社會各界的廣泛關注。2021 年 1 月農業農村部專門出臺了《關于統籌利用撂荒地促進農業生產發展的指導意見》，將應對土地拋荒作為國家治理的重要任務。因此，探討新時期土地拋荒的成因及其應對措施是保障國家糧食安全和建設農業強國的重要內容。

既有研究將城鎮化時期的土地拋荒問題歸結為小農戶種地積極性的弱化。具體原因有勞動力不足[2]、農業相對效益降低[3-4]、土地細碎化和基礎設施不健全[5]、社會化服務欠缺[6]等。基于此，研究者從提升小農農業生產力、增加政策支持等角度，提出破解土地拋荒問題的措施。一直以來，為避免閑置撂荒造成耕地資源浪費的問題，國家致力于推動土地向新型農業經營主體流轉以實現土地規模經營。即如果小農戶種地積極性弱化，可以將土地流轉給新型農業經營主體，通過擴大農業規?；廪r業效益降低的問題，這并不必然產生土地拋荒問題。實踐中，很多發達地區農村的農民普遍不愿意耕種土地，地方政府順勢推動土地規模經營，小農戶退出土地后也并未產生土地拋荒問題。筆者在調查中發現，產生土地拋荒問題的一個重要原因是小農農業向規模農業轉型失敗，即小農戶不愿耕種土地，而又無法將土地流轉給規模農業經營主體，故而導致土地無人耕種?；诖?，本文在現有研究的基礎上，從農業轉型角度解釋土地拋荒的原因并提出破解路徑。

我國農業轉型不僅是一個經濟問題，還是一個治理問題。基于我國農業的特點和發展階段，小農農業無法自發向規模農業轉型，農業轉型的實現依賴國家治理推動。我國是一個后發現代化的發展中國家，現代化發展具有國家主導的特征，國家治理在很大程度上影響著農業發展的方向和路徑。特別是進入新世紀以來，農業發展日益成為國家重要的治理領域，各級政府向農業領域投入大量財政資源并制定各種農業政策，在農業發展中發揮著越來越重要的作用?；趯嵺`經驗，有研究者試圖從國家治理視角解釋農業轉型問題，將農業轉型視為政府推動的結果，形成了“國家中心論”范式[7]?，F有文獻主要從兩個方面展開：第一，從實證層面討論地方政府推動小農農業向大規模農業轉型的動力和運作方式[8]，側重分析地方政府如何成功推動農業轉型及其可能帶來的負面效果[9]。第二，從宏觀層面討論農業政策的不足，指出土地產權市場化程度不高、農業社會化服務體系不健全、政府支持力度不足等阻礙農業轉型的實現[10-11]。

實際上，在相同的農業政策條件下，不同農村地區的農業轉型效益存在很大的不同，土地拋荒也呈現顯著的區域差異[12]。從宏觀政策層面無法解釋農業轉型的區域差異，需要進行中觀機制分析。基于此，本文運用“國家中心論”范式，深入到縣域治理實踐中，剖析地方政府的制度供給效果，從實證層面解釋農業轉型的困境及其改進路徑。本文力圖指出，隨著農民城鎮化流動和農業技術進步，小農農業向規模農業轉型已經具備技術條件和土地資源空間，縣域治理是實現農業轉型的關鍵，縣域政府采取精準的制度供給才能夠推動農業轉型的實現，避免土地拋荒的產生。

二、 農業轉型失敗與土地拋荒的產生

隨著農民大規模城鎮化流動，我國農業從“家家種田、戶戶務農”的均質化小農農業結構演變為“老人農業+中農農業”的分化小農農業結構。近年來，由于農村經濟發展形勢的變化，作為主要農業經營主體的老人和中農都喪失了耕種土地的積極性，而發展規模農業缺乏生產條件，一些農村地區產生了嚴重的土地拋荒問題。本節分析農業轉型的必要性與困境，揭示土地拋荒現象產生的過程。

（一）農業轉型的趨勢

我國最開始推動家庭承包經營制度改革時，農村社會形成均質化小農農業結構。農村一般采取土地均等分配方式，每個農民家庭都分到面積基本相同的土地，形成“人均一畝三分地，戶均不過十畝”的農業經營形態。當時，我國工業化和城鎮化水平較低，農民的城鎮化流動受到限制，絕大多數農民在家務農，形成“家家種田、戶戶務農”的小農農業格局。小農農業具有均質化特點，每戶農民的經營面積相差無幾，主要采取人力畜力生產方式，現代生產要素的使用較少。同時，農民家庭收入基本來源于農業，在土地面積均等分配的前提下，農民家庭收入相差不大。

進入21世紀，我國工業化和城鎮化快速發展，農村社會形成“老人農業+中農農業”的分化小農農業結構。隨著工業化和城鎮化推動城鄉二元結構調整，限制農民城鎮化流動的政策逐漸消失，農民開始大規模進城務工和居住。農民家庭普遍采取以代際分工為基礎的半工半耕經濟模式，年輕人外出務工，年老的父母留村務農。在農業機械和輕簡便技術快速發展的背景下，老年人能夠勝任農業生產，成為農業生產主體。老年人主要耕種自家的承包地，土地規模一般在10畝以下，種植糧食可以滿足自給自足需要并獲得年均1萬元左右的貨幣收入。同時，一些青壯年農民由于擔任村干部、照顧家庭等原因無法外出務工，也留在農村耕種土地。外出務工農民的土地流入到這部分青壯年農民手中，他們于是擴大土地經營規模，成為農村“中農”群體[13]。中農耕種的土地規模一般可達到20～50畝，種植糧食能夠獲得年均3～5萬元的農業收入，不低于外出務工農民的收入水平。中農的經營規模不大，以家庭勞動投入為主，主要使用小型農業機械，仍然沿襲傳統的農業生產方式[14]。因此，“老人農業+中農農業”結構本質上還是小農農業，小農農業結構并沒有實現突破性轉型。

近幾年，隨著農業效益降低以及農民勞動價值觀發生變化，老人和中農耕種土地的積極性進一步弱化。一方面，農業絕對收益和相對收益都降低了。從2015年開始我國糧食價格大幅下跌，國家水稻收購價格從2014年的1.55元/斤下跌到2018年的1.30元/斤（粳稻）。最近兩三年，糧食價格有所上漲，但農業生產物資價格也一直在上漲，其上漲幅度甚至超過了糧食價格的上漲幅度，使得農業絕對收益降低。國家統計局《全國農產品成本收益資料匯編2018》顯示，2011-2017年三種糧食作物畝均總產值僅上升2.6％，畝均總成本卻由791.16元上升到1081.59元。同時，隨著農民外出務工收入急劇增加和農民家庭消費提高，農業的絕對收益也降低了。一對農民夫妻外出務工普遍能夠獲得年均不低于7～8萬元的收入，而留村務農的青壯年種植糧食作物一般獲得年均3～5萬元的農業收入。在農民家庭消費快速上漲特別是結婚成本急劇上升的情況下，單純的農業收入不足以維持農民的基本家庭開支，農民普遍產生了顯著的支出壓力。特別是農業收益降低使得中農群體面臨破產的危機，在家庭消費壓力下，越來越多的中農不再愿意耕種土地。

另一方面，在長期的市場化過程中，農民的勞動價值觀念也發生了變化。過去，農民缺乏勞動力市場價值觀念，在從事農業生產時不考慮勞動力投入成本，往往進行勞動過密化投入。當農民參與到勞動力市場后，勞動力價值具有了衡量標準，農民產生了機會成本觀念。這時，農民就會計算勞動力投入成本，在農業效益降低的情況下產生“種田虧本”的想法。當農業絕對效益低于勞動力機會成本時，農民即便缺乏打工機會，也不愿意將閑置的勞動力投入農業。Y縣農民種植水稻的畝均純收入是200元（未扣除勞動力投入成本），當地打工收入不低于200元/天，有的農民認為“種一畝田，還不如打一天工”。在這種情況下，農村老年人的策略是只耕種1～2畝的口糧田，用于滿足自給自足需要和打發空閑時間，不愿意耕種超出自給自足需要的土地面積。部分老年人認為耕種土地太辛苦，寧愿閑置勞動力也不愿意耕種土地。在河南省某個鄉鎮，有30%的老年人具備勞動能力，卻沒有耕種土地。

由此看來，在當前的農村經濟發展形勢下，有部分農民退出了土地，產生了農業轉型空間。從全國范圍來看，農村都產生了小農農業向規模農業轉型的趨勢。發達地區農村和城郊村已經具備了發展規模農業的條件，中西部地區農業發展的長期趨勢是小農戶與規模農業共存，但都產生了將小農戶不愿意耕種的土地向規模農業經營主體配置的問題。

（二）農業轉型困境

小農戶和中農退出土地為農業規模經營釋放了資源空間，規模農業經營主體可以通過擴大農業生產規模的方式增加農業收入。在有的農村地區，即便畝均農業收入只有200元，耕種300～500畝也可以獲得年均6～10萬元的收入。因此，如果中農可以繼續擴大土地規模，使農業收入不低于外出務工收入水平和家庭開支水平，他們就愿意繼續耕種土地，從而轉變為規模農業經營主體。這樣，將部分老年人和中農退出的土地向規模農業經營主體配置，就可以避免土地拋荒的產生。然而，由于缺乏規模經營所需的農業公共品、社會化服務和集中連片的土地，規模經營主體無法進行規模化生產，使得農業轉型尚無法實現。

第一，農業公共品不足。規模農業經營主體依賴大中型農業機械開展生產，管理的土地面積較多，對農業公共品提出了更高的要求。農業規模經營要求有健全的機耕路、農田灌溉設施、平整土地等農業公共品，這是小農農業不具備的。任何一類農業公共品的缺乏都將使得農業規模經營無法開展。例如，大中型農機無法像小農機一樣從田里通過，如果沒有機耕路，農業規模經營主體就無法使用農機；由于農業生產規模擴大，規模農業經營者主體不可能再依賴自身勞動力投入應對自然災害，要求有更為健全的灌溉和排灌設施。實踐中，適應規模農業經營的農業公共品普遍不足，主要表現在農村普遍缺乏機耕路，農村道路和橋梁非常狹窄，大中型農機無法通過；農村的水利設施普遍老化，有的新建基礎設施因無人管護而無法使用，等等。很多農村地區因為農田水利設施供給不足，規模農業經營主體的排澇和抗旱能力較弱，幾乎每年都會遭遇自然災害。

第二，缺乏便捷和廉價的社會化服務。農業規模經營也對社會化服務提出了更高的要求。規模農業經營主體采取專業化生產方式，不可能承擔所有的農業生產環節，而依賴于社會化服務。然而，很多農村地區缺乏健全的社會化服務體系，開展規模農業經營所需的社會化服務供給不足。這主要表現為基層組織很難為規模農業經營主體提供健全的公益性服務，經營性服務的規模總體偏小且成本十分高昂。而規模農業經營主體的數量偏少，又使得農業社會化服務市場的規模偏小，進一步抬高了經營性服務的價格。在已經實現規模經營的地區，農機服務價格一般只有50～60元/畝左右，而在農業規模經營主體較少的地區農機服務價格高出1倍，達到100～120元/畝。

第三，缺乏集中連片土地。規模農業經營主體擴大了土地規模和使用大中型農業機械，需要土地集中連片才能開展機械化作業和進行有效管理，對土地條件提出了更高要求。然而現實中，規模農業經營者往往很難獲得集中連片的土地。家庭承包經營制度改革形成了土地分散化分配方式，農民家庭的土地十分分散。特別是在丘陵地區，土地配置更加分散，單個農民家庭的土地往往有七八塊乃至上十塊。而在城鎮化進程中，農民產生了很大的分化，不同農民家庭的土地流轉方式和意愿存在很大差異。有的農民要留村務農，有的農民要將土地流轉出去，而農民之間的土地相互插花，要實現土地集中連片流轉基本不可能。規模農業經營者流入的土地呈現細碎化狀態，100～200畝的土地往往集中了若干農戶的經營權，每戶農民的土地流轉方式、流轉期限和租金支付方式各不相同[15]。規模農業經營主體流入的土地越多，土地就越分散，耕種愈發困難。規模農業經營主體普遍反映，即便不需要支付土地租金，他們也不愿意耕種細碎化的土地。土地經營面積的擴大并沒有產生規模效應和提高農業經營效率，規模農業經營主體因此喪失流轉土地的積極性。正因為如此，在南方水稻種植區，中農無法擴大土地規模，農業經營規模只能在50畝以內，沒有轉變為規模農業經營主體。

（三）土地拋荒的產生

由于農業轉型失敗，部分農村地區遭遇了十分嚴重的土地拋荒問題。小農戶不愿意耕種土地，而規模農業經營主體缺乏規模化經營的生產條件，土地只能拋荒。特別是在發達地區農村和城郊村，農業轉型的趨勢更加明顯，土地拋荒問題更加嚴峻。本文的土地拋荒主要指土地全年拋荒，不包括季節性拋荒。有的農民在耕地上種樹，這也是變相的土地拋荒現象。以中部地區的省會城市H區為例，2020年土地拋荒面積超過總耕地面積的70%，并且還在持續增加。當耕種土地的農民越來越少，農業生產體系將進一步瓦解，還在耕種土地的農民無法維持生產，也只能將土地拋荒，這就陷入了惡性循環。有的農民在土地上種樹，遮住了旁邊土地的陽光，破壞了水利灌溉體系的同時，也使得其他農戶的農業生產無法進行，只能被迫拋荒。

農村產生土地閑置與土地稀缺并存的悖論，即農村有大量拋荒的土地，而規模農業經營者卻缺乏合適的土地耕種。在“人多地少”的基本國情下，土地資源稀缺是我國農業發展的主要制約因素。在具備規模農業生產條件的地區，規模農業經營者都愿意耕種土地甚至是“搶占”土地耕種。從這個層面來看，土地拋荒并不僅是因為農業效益太低，而主要是因為農業生產條件缺乏。

三、縣域治理錯位與土地拋荒的深層根源

從表面看，土地拋荒的產生是由于農業經營者不愿意耕種土地，其深層根源是縣域治理錯位帶來的農業轉型失敗。在縣域治理錯位的情況下，我國小農農業可能不是走向規模經營，而是走向土地拋荒。本節將剖析地方政府的大戶偏好、市場偏好和賦權偏好帶來的治理錯位問題。

（一）農業投資的亮點偏好

隨著鄉村振興戰略的實施，國家向農村投入大量財政資源。為了推動農業現代化發展，國家財政投入的一個重要領域是高標準農田建設?！笆濉焙汀笆濉睍r期，全國分別建成高標準農田4.03億畝和8億畝，各地政府累計投入資金超過1萬億元。2019年國務院辦公廳提出開展農田排灌設施、機耕道路、農田林網、輸配電設施和土壤改良等田間工程建設，到2022年建成10億畝高標準農田，“十四五”規劃提出建設10.75億畝集中連片高標準農田建設的任務，并于2024年將高標準農田建設的中央財政補貼標準從畝均1300元提高到2400元。國家成為農業公共品資金的主要供給者，財政投資成為農業轉型的重要推動力。

農業投資有助于完善農田設施，為推動農業轉型奠定基礎。然而，在追求政績和便于治理的動力驅使下，很多地方政府傾向于打造亮點，將農業投資向少數的規模農業經營傾斜。特別是部分地方政府在“政治錦標賽”催動下通過大規模經營來形成“標桿”或“創新”，積極推動土地大規模流轉。同時，鑒于在執行農業政策時與千家萬戶分散的農民對接成本高昂，地方政府為了在政策銜接、項目對接、技術引入等方面降低治理成本而推動土地大規模流轉[8]。因此，即便國家提出了小農戶與現代農業發展有機銜接的發展戰略，但地方政府對推動大規模土地流轉仍然存在路徑依賴[16]。

地方政府將主要的財政資金尤其是農業公共品資金分配給少數幾個大規模農業經營主體，并沒有從根本上改善農業設施，忽視了大部分規模農業經營者的農業公共品需求。這突出表現為高標準農田建設采取核心區模式，地方政府在占比面積不到20%的核心區進行高標準投入，建設成設施齊全、土地平整的現代農田格局，而對占比面積更大的非核心區只在原來的基礎上進行小修小補，并未改變地塊細碎、現代設施不足的農田格局。以中部地區H區為例，2015年農業局投入的財政資金達10億元，主要投給了幾個經營規模超過1000畝的農業企業，其他農業經營者僅獲得1000萬元的財政資金補貼。中部地區P縣的財政實力有限，地方政府將財政資金都投入到大規模土地流轉項目中以打造示范點，對非示范村的農業投資非常少。P縣花村流轉土地1000多畝，政府投入財政資金2000萬元，其他村莊只獲得100～200萬元的財政資金。

（二）社會化服務體系建設失衡

農業規模經營不僅需要集中連片的土地，還是由土地質量、種子種苗、栽培技術、植保與田間管理特別是灌溉條件等多種要素共同表達的生產函數。社會化服務體系建設是實現規模經營的基礎。我國一直比較重視農業社會化服務體系建設，改革開放以后形成了以“七站八所”和以村集體為依托的農業社會化服務體系。20世紀80年代，農業社會化服務體系建設的主要定位是促進農村商品經濟發展和為小農戶提供服務。隨著農業技術發展和農村市場化改革，我國從2004年開始重新強調健全“農業社會化服務體系”，2008年黨的十七屆三中全會提出要“加快構建以公共服務機構為依托、合作經濟組織為基礎、龍頭企業為骨干、其他社會力量為補充，公益性服務和經營性服務相結合、專項服務和綜合服務相協調的新型農業社會化服務體系”。農業社會化服務體系建設的定位是服務農業現代化的需要，其服務對象已經不僅僅是小農戶，更是面向規模農業經營主體[17]。社會化服務體系建設不僅要重視市場建設，也需要重視基層組織建設，為農業經營主體提供公益性服務。

在具體實踐中，地方政府采取市場化改革思路，忽視了公益性服務供給。地方政府側重于社會化服務市場建設，強調農業服務市場化供給，有意無意弱化了基層組織建設。以中部地區的一個省份為例，該省在2003年鄉鎮體制改革時采取市場化改革方案，取消了鄉鎮的農業服務組織（即“七站八所”），由鄉鎮政府向市場購買農業公共服務。地方政府強調經營性社會化服務主體的培育[18]，在農村改革過程中取消了村級農技員，使得原先延伸到農村社會內部的村級農業服務組織瓦解。

基層農業服務組織缺乏使得規模農業經營主體難以獲得便捷和廉價的社會化服務。一個體現是鄉鎮農業服務機構普遍面臨人員斷層、經費不足、設施落后、體系斷網等問題，很難為規模農業經營者提供農技推廣、品種改良、測土配方等公益性社會化服務[19]。中部地區H區鄉鎮農業服務中心的業務包括農技、農機、畜牧、漁業等，但只有5個工作人員，這些工作人員沒有固定編制，工資待遇也很低。鄉鎮農業服務組織的工作人員數量少，動力不足，除了開會和接受上級政府的檢查考核之外，沒有精力和動力提供公益性公共服務。而農業經營者則主要依賴市場主體提供農業服務，不得不支付高昂的服務費用[20]。市場主體具有選擇性，只提供能夠盈利的公共服務，沒有動力提供公益性公共服務。

（三）土地制度改革中的權利失衡

城鎮化快速發展推動農民大規模進城務工或者居住，產生人地分離現象?？茖W配置稀缺土地資源，把小農戶退出的土地向規模農業經營主體集中，是避免土地拋荒問題的重要路徑。自農村實行土地承包經營制度以后，我國就將推動土地使用權流轉作為土地制度改革的重要內容。隨著城鎮化的縱深推進，我國于2016年提出土地所有權、承包權和經營權“三權分置”并行的改革思路，不斷優化土地制度，以適應農業轉型的需要。

地方政府在土地制度改革中強調賦予土地承包者土地權利，有助于鼓勵土地承包者放心地將土地流轉出去，從而可以促進土地流轉。但是單向度地強化土地承包者的土地權益，或可導致土地所有權主體絕對責任化、承包權主體絕對權利化和經營權主體權利弱化為表現形式的“三權”主體權利的失衡[21]。土地承包者擁有是否流轉土地以及如何流轉土地的絕對權利，并獲得了對特定地塊排他性占有權利，村集體難以整合產權，土地經營者仍然受到土地承包者的干預。

在土地細碎化條件下，權利失衡使得“三權分置”改革的政策意圖并未實現，規模農業經營主體難以獲得集中連片的土地。在城鎮化進程中，農民在城鄉之間雙向流動，土地流轉意愿具有不確定性且存在差異性。農民的土地又交叉分布，個別農民不愿意流轉土地，土地就無法集中連片流轉。更為嚴重的問題是部分土地承包者可能會采取“敲竹杠”的機會主義行為，通過占有特定位置的土地要求農業經營者支付超出市場價格的土地租金。土地具有不可移動性的自然屬性，任何一戶農民都可以通過“敲竹杠”獲得更高的土地流轉租金。例如，在H區張村，張某欲流轉土地200畝，其中有一戶農民有一塊0.8畝的土地正卡在中間，要求張某一次性支付20多萬元的土地租金，最終土地流轉失敗。實踐中，規模土地流轉的實現基本上依賴地方政府的行政干預，有的地方政府采取行政強制甚至灰色暴力方式推動土地大規模流轉[22]。當然，不被地方政府重視的規模農業經營者很難獲得集中連片的土地。

四、縣域精準治理與土地拋荒的破解之道

從實踐來看，由于我國農業發展的特點以及特定發展階段，小農農業并不會自動向規模農業轉型。在農業轉型已經具備資源條件和技術條件的情況下，縣域農業治理是影響農業轉型效益的關鍵因素。推進農業轉型不能僅僅依靠國家宏觀農業政策，還要發揮縣域治理的作用，通過完善縣域治理體系和提升治理能力來應對。地方政府應轉變農業治理理念，重視適度規模農業經營主體的需求，建立適應農業轉型的縣域治理體系。具體來說，破解土地拋荒問題可以從以下幾個方面著手。

（一）轉變縣域農業治理理念

地方政府缺乏推動農業轉型的內在動力，并未將推動農業轉型作為農業治理目標?；谛∞r農業的特點，我國形成了適應小農農業的縣域農業治理體系?？h域農業治理側重于滿足小農戶的農業發展需求，將推動小農農業發展作為治理目標。在農業轉型背景下，既有的縣域農業治理體系無法完全適應農業發展的需要。盡管國家出臺了多項政策以支持農業適度規模經營，旨在促進農業轉型。但在城市導向的發展戰略中，地方政府普遍將有限的財政資金更多用于工業發展和城鎮建設。地方政府基于完成考核任務以及政治晉升的壓力，有動力推動亮點產業發展，卻難以及時回應普通農業經營主體的需求。

在農民城鎮化流動背景下，地方政府需要轉變思維，回過頭來適度重視規模農業經營主體的需求，將推動農業轉型作為縣域農業治理的理念之一。一方面，可結合撂荒地整治和高標準農田建設工作，激發地方政府推動農業轉型的內在動力。撂荒地整治是當前的一項重要政治任務，高標準農田建設也倒逼地方政府不得不介入到農業轉型中，這有助于激發地方政府的動力。另一方面，將推動小農農業與適度規模經營并存作為縣域農業治理目標。我國正處于城鎮化進程中，但并未完全實現城鎮化，部分農民仍然依賴土地，小農農業仍將長期存在。在人口規模巨大的基本國情下，農村戶籍人口占比仍然高達51.7%，包括農民工在內的7億多農村人口依然依賴土地。每個農村地區農民非農就業轉移程度、自然條件、農田建設狀況以及生產力水平存在差異，農業規模經營的速度和規模都不同。盲目擴大農業規模經營面積將會遭遇經營失敗，實踐中很多工商資本通過流轉土地開展農業大規模經營的嘗試基本失敗了，產生了大規模農業經營主體“違約”“跑路”等現象[23]。因此，推動農業轉型需要根據當地農民的非農化轉移程度、生產力水平和自然條件等確立小農農業和規模農業的占比。

（二）拓展農業轉型的治理空間

農業轉型是對傳統生產關系的調整和傳統農田格局的改造，需要重新規劃土地、占用土地修建基礎設施和重新分配土地等，不可避免地要打破原有的土地權屬界限。但是土地承包關系不斷延長、“增人不增地、減人不減地”政策、土地承包經營權物權化等建立起了農戶與特定地塊之間的穩定排他支配關系。地方政府缺乏調整土地關系的政策合法性，推動農業轉型的治理空間很小。在基礎設施建設上，個別農民不同意占用土地，地方政府就無法分攤公共工程建設的占地面積，也無法進行統一農田建設規劃。即使地方政府通過土地平整在物理形態上實現了田塊規整和地塊合并，但在分配土地時也只能按照原來的土地權屬界限在大田塊中重新構筑田埂。在土地資源配置上，只要個別農民不同意流轉土地，就會使得土地無法集中連片流轉。

推動農業轉型需要賦予村集體整合土地的權力，拓展農業治理空間。具體的做法是結合農村土地“三權分置”改革，在保持土地承包關系穩定的基礎上賦予村集體調整土地的權力。雖然村集體無法調整土地承包關系和承包地面積，但可以根據農業轉型的需要協調農民的土地關系，使得農業治理成為可能。其一，統一規劃建設。地方政府以村集體為單位破除田埂，結合財政資金投入統一規劃建設。因規劃建設占用土地減少的面積，由村集體使用新增耕地進行補償；如果新增耕地數量不足，則在本集體內按土地面積的比例平均分攤。其二，統一配置土地經營權。村集體根據農民的需求，以標準田塊為基本單元，采取多樣化方式配置土地經營權。進城務工農民將土地委托村集體進行集中連片流轉，村集體就采取招標的方式將土地統一流轉出去；如果土地承包者繼續耕種土地，就按照原來的土地承包面積無償分得一塊土地。

（三）建立縣域農業治理機制

我國在長期的探索過程中形成了適應小農農業發展需要的縣域農業治理機制，側重于將小農戶組織起來。農業轉型對縣域農業治理機制提出了新要求，需要建立適應農業轉型的縣域農業治理機制。一方面，縣域農業治理的主體發生了變化。縣域農業治理的主體不僅僅是小農戶，還包括外來新型農業經營主體和相關政府部門。另一方面，縣域農業治理的內容發生了變化。農業治理內容不僅僅包括提供農業公共品和推廣新技術，還需要重新配置土地資源和建立新型農業利益分配關系。

推動農業轉型需要建立政府、市場和農民等多元主體參與的農業治理機制。由于小農農業的特點，多元主體參與存在高昂的互動成本。農民數量眾多，產生了很大分化，不同農民群體的利益訴求存在較大差異。并且農民遵循“鄉土邏輯”，農民行為嵌入到村莊社會文化網絡中，農業治理涉及復雜的社會、情感、歷史因素。特別是農業轉型涉及一家一戶的承包地，個別農民不同意土地關系調整，涉及所有人的農業治理就無法開展[24]。政府部門、規模農業經營主體與一家一戶農民進行協商、談判等存在高昂的交易成本，還會遭遇農民的機會主義行為、農民排斥等問題。因此，建立多元主體參與治理機制的關鍵是激活鄉村組織體系，降低多元主體的互動成本[25]。在農業公共品供給上，鄉村組織可以代表農民與政府部門溝通農田建設項目申報、實施和驗收等問題，協調項目工程建設中的占地問題。在土地資源配置中，鄉村組織可以建立農民和規模農業經營主體的協商平臺，由農民和規模農業經營主體協商土地流轉的規模、面積、期限和價格，鄉村組織還可以代表農民與規模農業經營主體簽訂合同并保障合同執行等。在農業社會化服務體系建設上，鄉村組織可以為農業經營者提供技術指導、測土配方等公益性社會化服務，并對經營性服務進行引導和規范管理。

五、結論

隨著城鎮化發展和農村經濟發展形勢的變化，我國進入農業轉型階段，農村社會面臨土地拋荒的挑戰。土地拋荒的產生不僅與農業效益有關，還與縣域治理有關。從縣域治理視角看小農農業由于無法自發向規模農業轉型，導致土地拋荒問題。土地拋荒的實質是農業轉型失敗，其深層根源是地方政府在農業轉型中功能錯位，沒有為農業轉型提供精準治理。從土地拋荒角度可以窺探到我國農業轉型面臨的困境，即在治理錯位的情況下，我國小農農業可能不是走向規模經營，而是走向土地拋荒。通過精準治理，建立適應農業轉型的縣域治理體系，可以推動農業轉型的實現和破解土地拋荒問題。

在農業轉型已經具備資源條件和技術條件的情況下，縣域農業治理是影響農業轉型效益的關鍵因素。推進農業轉型不能僅僅依靠國家宏觀農業政策，還要靠地方政府通過完善縣域治理體系和提升治理能力來應對?？h域治理視角有利于揭示農業轉型失敗的深層根源，深化對農業轉型的制度基礎的認識。當然，強調縣域治理視角并不是否定經濟視角，而是構成經濟視角的重要補充。推動農業轉型的實現不僅要提升農業經濟效益，還需要優化縣域農業治理體系。

隨著農民城鎮化流動和農業技術進步，我國進入農業轉型階段，從小農農業向規模農業轉型是建設農業強國和保障糧食安全的重要內容。從實踐來看，縣域治理成為農業轉型的短板，需要建立適應農業轉型的縣域治理體系。地方政府應轉變縣域農業治理理念、拓展農業治理空間并建立農業治理機制，為農業轉型提供精準制度供給，以在城鎮化進程中保障國家糧食安全和推動農業強國的實現。

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[責任編輯：胡 梁]