公共品性質(zhì)、技術(shù)適配與基層治理有效

[摘 要] 農(nóng)村公共品可以分為標(biāo)準(zhǔn)化基本公共品、非規(guī)則基礎(chǔ)性公共品、非規(guī)則發(fā)展性公共品三種類型，通過公共品性質(zhì)辨析可以構(gòu)建農(nóng)村公共品供給的不同適應(yīng)模式，進(jìn)而提升資源下鄉(xiāng)的治理效能?；趯庎l(xiāng)市D鎮(zhèn)“三三制”村級公共品供給模式調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村公共品的“共域公給”導(dǎo)致了民主協(xié)商空間和民主監(jiān)督空間消解。通過分類供給與確立責(zé)任邊界、創(chuàng)設(shè)組織架構(gòu)與打造治理平臺，廣泛組織動員群眾參與到基層民主治理中來，不僅提升了村莊公共品供給效率，也實(shí)現(xiàn)了基層治理能力的提高?；诖?，現(xiàn)階段，要實(shí)現(xiàn)資源下鄉(xiāng)背景下基層治理有效，一是要將以縣為主的公共品供應(yīng)模式變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌的競爭性適應(yīng)模式，以解決項(xiàng)目資源不均衡分配與供需間的錯(cuò)位；二是要將治理成本包干主體下移，扭轉(zhuǎn)國家資源下鄉(xiāng)中基層治理能力的弱化趨勢；三是要重塑新型治理模式，通過資源輸入和制度輸入解決傳統(tǒng)代理人體制中代理人失控亂象，實(shí)現(xiàn)基層治理有效。

[關(guān)鍵詞] 基層治理；項(xiàng)目下鄉(xiāng)；公共品性質(zhì)；公共品供給；村民自治；治理有效

[中圖分類號] F323 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1002-8129（2024）10-0070-13

一、問題的提出與文獻(xiàn)綜述

稅費(fèi)改革后，我國農(nóng)村公共品供給模式由“制度外的自上而下決策機(jī)制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸贫葍?nèi)的自上而下決策機(jī)制”[1-2]，國家以公共財(cái)政支出保障農(nóng)村公共品供給。項(xiàng)目制作為一種國家資源配置方式[3]，在提高轉(zhuǎn)移支付資金使用效率、解決資金監(jiān)督問題、提高公共品覆蓋水平和地方經(jīng)濟(jì)快速增長等方面發(fā)揮了積極作用，但也面臨項(xiàng)目進(jìn)村“最后一公里”難題。既有研究已從多個(gè)層面分析了項(xiàng)目制供給困境，如項(xiàng)目制使上級部門權(quán)力集中重構(gòu)“多線動員”科層體系，但也加劇了上層權(quán)威和地方有效治理矛盾[4]?？h級政府轉(zhuǎn)變?yōu)椤按硇?謀利型政權(quán)經(jīng)營者”[5]，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自利性表達(dá)不再基于農(nóng)村社會治理訴求，而是基于項(xiàng)目資金使用效益最大化，將地方發(fā)展意圖融進(jìn)項(xiàng)目制中。于是，項(xiàng)目制在基層治理中出現(xiàn)非預(yù)期后果，一方面，資源輸入農(nóng)村越多，溢出的社會矛盾卻越大，項(xiàng)目指標(biāo)分配不均衡導(dǎo)致村莊分化[6]，難以回應(yīng)差異化和分散的農(nóng)民需求。另一方面，資源下鄉(xiāng)中基層治理出現(xiàn)了負(fù)效能，村民自治被資源消解，村莊呈現(xiàn)出村莊寡頭政治、村治公共性消解和“公權(quán)私用”的困境[7]。

綜上所述，學(xué)者主要從地方政府行為和鄉(xiāng)村社會兩種視角開展了相關(guān)研究，主要關(guān)注項(xiàng)目下鄉(xiāng)分級運(yùn)作機(jī)制及項(xiàng)目進(jìn)村后的意外后果。部分學(xué)者注意到公共品的分類供給對項(xiàng)目制度設(shè)計(jì)至關(guān)重要，應(yīng)跳脫既有項(xiàng)目制運(yùn)作的線性研究路徑，基于對公共品類型的整體性理解探討資源下鄉(xiāng)優(yōu)化路徑。從決策和融資維度可以將村莊公共品供給方式劃分為體制內(nèi)集中式、體制外集中式、體制外民主式和體制內(nèi)民主式四種模式[8]。從供給的內(nèi)外結(jié)構(gòu)可以劃分為“強(qiáng)外源-弱內(nèi)生”型、“弱外源-強(qiáng)內(nèi)生”型供給模式[9]。對公共品供給模式比較后發(fā)現(xiàn)，村社在公共品供給過程中越是擁有相對獨(dú)立性和主觀能動性，供給效能越大[10]。因此，要將建設(shè)村莊公共品的“國家-農(nóng)戶”長循環(huán)，變?yōu)橐源迩f內(nèi)生供給公共品為主的“國家-農(nóng)戶”短循環(huán)[11]，建立資源分配型動員體制是基層公共性形成的重要路徑[12]。

相關(guān)研究對回應(yīng)資源下鄉(xiāng)如何供給有效這一問題很有啟發(fā)，但仍有不足之處：第一，只對實(shí)踐中部分供給方式進(jìn)行類型劃分，而沒有將公共品性質(zhì)和供給技術(shù)結(jié)合起來分析。第二，分類方式是根據(jù)個(gè)案進(jìn)行的不完全歸納，忽略了可能的混合型供給的復(fù)雜模式。第三，主要運(yùn)用歷史供給制度演變梳理或典型個(gè)案比較的方法，側(cè)重于對村莊基礎(chǔ)性公共品供給方式的探討，忽略了對村莊發(fā)展性公共品供給方式的討論。

事實(shí)上，從動態(tài)供給的角度來看，任何一個(gè)村莊對不同公共品類型都有一定需求，農(nóng)村公共品可以分為標(biāo)準(zhǔn)化基本公共品、非規(guī)則基礎(chǔ)性公共品、非規(guī)則發(fā)展性公共品三種類型（見表1）。不同于靜態(tài)地對某種公共品類型進(jìn)行研究，首先，動態(tài)供給視角不局限于戰(zhàn)術(shù)層面的供給技術(shù)問題，不僅要理解不同公共品本身的生產(chǎn)特性、資源依賴性、生產(chǎn)周期，而且要在整體觀中對公共品的供給節(jié)奏、供給方式、外溢矛盾進(jìn)行把握。其次，動態(tài)供給視角是根據(jù)農(nóng)民生活適應(yīng)性而言的，當(dāng)下的農(nóng)民生活既有發(fā)展性也有延續(xù)性，中國經(jīng)濟(jì)社會的區(qū)域差異意味著公共品供給的需求層次處于不同階段，應(yīng)避免國家資源下鄉(xiāng)造成基層治理內(nèi)卷的后果。同時(shí)，也不能因現(xiàn)存供給技術(shù)問題就取消農(nóng)民對美好生活的發(fā)展性需求。總之，動態(tài)視角下的公共品供給研究可以拓寬公共品差異類型的相互關(guān)系，有助于挖掘不同公共品的分類供給技術(shù)與農(nóng)民需求適配的底層規(guī)律。

基于此，本文提出“制度定位-技術(shù)適配-治理效能”的分析框架。首先，從制度定位來看，在全國范圍內(nèi)的大多數(shù)項(xiàng)目進(jìn)村實(shí)踐中因未辨析公共品性質(zhì)，產(chǎn)生了制度定位沖突，從而造成資金使用目標(biāo)模糊、資金來源不確定，公共品供給效率低。

其次，從技術(shù)適配層次來看，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家發(fā)展的公共物品理論較多，在公共物品的資源配置問題上，薩繆爾森提出純公共物品模型（非排他性、非競爭性）、布坎南提出俱樂部物品模型（排他性、非競爭性）、奧斯特羅姆提出公共池塘模型（排他性、有競爭性），對我國公共品供給的制度選擇與理解農(nóng)民集體行動有理論啟發(fā)，也有學(xué)者對傳統(tǒng)公共物品理論的缺陷展開了反思和批判。因此，只有用一套適應(yīng)中國農(nóng)村現(xiàn)實(shí)情況的公共品理論指導(dǎo)最優(yōu)供給制度，才能在資源下鄉(xiāng)背景下實(shí)現(xiàn)基層善治。問題是，使用何種公共物品理論也決定了如何指導(dǎo)政府的職能定位、厘清政府-農(nóng)民的責(zé)任邊界，公共品供給的技術(shù)適配程度會進(jìn)一步影響治理效能的發(fā)揮。

最后，從治理效能層次來看，稅費(fèi)改革以來中國農(nóng)村社會進(jìn)入了“公”的退出、“共”的弱化、“私”的崛起的階段，少數(shù)“無公德的個(gè)人”不斷瓦解著鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)。資源下鄉(xiāng)也是國家如何通過資源、行政、法律進(jìn)入村莊的問題，要讓資源下鄉(xiāng)有效首先就需要考慮國家如何與農(nóng)民對接的問題。從實(shí)踐中來看，基層組織在國家力量不足的時(shí)期，公共品采取制度外集中式供給的模式，農(nóng)民供給負(fù)擔(dān)重、實(shí)際供給不足。公共品采取制度外民主式供給的模式時(shí)，村莊社會難以強(qiáng)制邊緣少數(shù)“釘子戶”克服“搭便車”行為。在國家力量增強(qiáng)以后，公共品主要采取制度內(nèi)集中式供給的模式，農(nóng)民供給負(fù)擔(dān)小、少數(shù)村莊供給過剩與多數(shù)村莊供給不足的現(xiàn)象并存。強(qiáng)大“共”的部分才能增強(qiáng)集體意識、集體認(rèn)同和集體行動能力，向上可以對政策轉(zhuǎn)化，向下可以有效組織農(nóng)民，因此找到公共品共域治理單元具有重要意義。在本文中，“共”在資源下鄉(xiāng)中有三個(gè)具體內(nèi)涵：共域是農(nóng)民在公共品供給中進(jìn)行民主實(shí)踐的重要領(lǐng)域，共域也是國家力量對農(nóng)村滲透的核心領(lǐng)域，共域更是基層治理主體性培育的實(shí)踐場域。

本文回答的問題是：第一，如何基于農(nóng)村公共品性質(zhì)差異進(jìn)行合理的供給技術(shù)適配？第二，不同項(xiàng)目進(jìn)村方式如何形成差異化的公共品供給運(yùn)作邏輯，對農(nóng)民參與機(jī)制、利益主體互動關(guān)系、資金使用產(chǎn)生何種影響，從而進(jìn)一步影響治理效能？第三，如何優(yōu)化以獎代補(bǔ)制度，通過組織動員激活基層治理主體性，實(shí)現(xiàn)基層善治？

本文的問題意識和經(jīng)驗(yàn)材料來源于筆者2021年7月至2024年3月在鄂西南H村、川西D村、湘東C村開展的駐村調(diào)研。調(diào)研期間通過訪談?wù)ぷ魅藛T、村組干部、村民代表、普通村民獲得了詳實(shí)的一手材料，形成了對項(xiàng)目制下農(nóng)村公共品供給一般性經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和學(xué)理認(rèn)知，為本研究整體性把握與總體性理解農(nóng)村公共品供給問題奠定了良好的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。

二、農(nóng)村公共品性質(zhì)與技術(shù)適配

（一）發(fā)包式：標(biāo)準(zhǔn)化基本公共品供給

標(biāo)準(zhǔn)化基本公共品指的是義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、基本社會保障等基本民生服務(wù)，以及通村道路、跨區(qū)域灌溉、污水處理等資本密集型項(xiàng)目，標(biāo)準(zhǔn)化基本公共品與所有農(nóng)民密切相關(guān)，其制度定位是普惠性。這種公共品具有受益范圍廣、投資大、規(guī)模大且標(biāo)準(zhǔn)程度高的特點(diǎn)。

在明確的政策導(dǎo)向下，標(biāo)準(zhǔn)化基礎(chǔ)公共品供給具有流程成熟、規(guī)則清晰、供給內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)化的特點(diǎn)，它涉及到的是個(gè)體農(nóng)民與總體國家利益的博弈，這種大規(guī)模、集中式項(xiàng)目通過第三方評估后，依據(jù)正式化補(bǔ)償方案推動項(xiàng)目高效落地，農(nóng)民不需要參與到公域公共品供給的民主決策和協(xié)商過程中。

標(biāo)準(zhǔn)化基本公共品供給的最關(guān)鍵部分是規(guī)范高效。政策導(dǎo)向下的標(biāo)準(zhǔn)化基礎(chǔ)公共品供給不涉及基層公共治理，公共品供給的效率目標(biāo)大于治理目標(biāo)，體現(xiàn)的是政府的“再分配原則”。項(xiàng)目制這項(xiàng)技術(shù)工具在結(jié)合行政體制與市場體制過程中具有績效合法性，政府大規(guī)模的政策性投資對經(jīng)濟(jì)快速穩(wěn)定增長、擴(kuò)大公共服務(wù)投入、保障社會公平正義有重要意義。項(xiàng)目制規(guī)范化、專業(yè)化的優(yōu)勢能夠?qū)㈨?xiàng)目高效分包到社會經(jīng)濟(jì)各領(lǐng)域，雖然沒有小范圍的直接民主過程，但在宏觀上具有更大的公共績效。

（二）自治式：非規(guī)則基礎(chǔ)性公共品供給

非規(guī)則基礎(chǔ)性公共品指農(nóng)村地區(qū)的小型水利、田間機(jī)耕道、小型泵站、小型堰塘等與農(nóng)民生產(chǎn)密切相關(guān)的小微公共品，其制度定位同樣是普惠性。對于這種公共品農(nóng)民具有需求程度高、建設(shè)難度大且復(fù)雜的特點(diǎn)。

非規(guī)則基礎(chǔ)性公共品屬于農(nóng)民剛需的底線供給物品。非規(guī)則基礎(chǔ)性公共品使用率高、瑣碎、需求剛性、短周期內(nèi)供給頻率高。其供給方式的技術(shù)定位要求能夠針對廣泛受益對象、持續(xù)性地常態(tài)化供給，不適宜頻繁動員農(nóng)民通過籌工籌勞自給自足。一方面，這不符合當(dāng)下城鄉(xiāng)關(guān)系劇烈變遷的流動性社會基礎(chǔ)。另一方面，細(xì)碎而成本較低的小微公共品更適合農(nóng)民以常態(tài)化、靈活的自選性供給方式，完成每個(gè)村莊內(nèi)部的小范圍自治式供給。村級非規(guī)則基礎(chǔ)性公共品供給就可以既專業(yè)，又靈活，且滿足絕大多數(shù)農(nóng)民生產(chǎn)生活中的急切需要。公共品供給也就不會從供給技術(shù)問題轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫韱栴}，進(jìn)而成為影響地方政府主要職能發(fā)揮的難題。

成都公服資金制度對自治式村社內(nèi)生供給非規(guī)則性基本公共品有重大實(shí)踐意義。公服資金實(shí)踐探索在村級治理中構(gòu)建了分配型民主[13]，政府投入資金并輸入使用規(guī)則，村民決定資金使用方向并承擔(dān)建設(shè)主體責(zé)任，解決了公共品供給的“最后一公里”難題。非規(guī)則的基礎(chǔ)性公共品供給的最關(guān)鍵部分是需求識別。在村社統(tǒng)籌下，各村成立村級（組級）議事會、設(shè)定“民主程序六步法”方案，農(nóng)民全過程參與需求表達(dá)、民主決策、民主評議和民主監(jiān)督，順利地將外部資源進(jìn)行內(nèi)部轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)了資源與農(nóng)民分散需求的對接，從而提高公共品的供給效率。因?yàn)椴挥没I資籌勞，個(gè)體與小集體間的沖突被顯著鈍化，資源又因與農(nóng)民世俗利益密切相關(guān)，資源下鄉(xiāng)也最大程度地激活了農(nóng)民民主參與熱情。從2021年筆者在成都彭州市的實(shí)地調(diào)研來看，該市城鄉(xiāng)一體化程度高，一些村莊雖因2008年地震安置重建，但現(xiàn)在早已完成了大型標(biāo)準(zhǔn)化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，目前最需要解決的是持續(xù)性的、瑣碎的小微公共品供給。從公共品供給的資金輸入數(shù)額來看，30～50萬的資金輸入適用于解決一個(gè)村莊內(nèi)的基礎(chǔ)性公共品供給問題。在村社統(tǒng)籌和制度保障下，公服資金優(yōu)先滿足個(gè)別小組的零散需求后，再由其他小組輪流分配，因此公服資金制度普惠性的特點(diǎn)盡顯，也進(jìn)一步證明這種公共品供給技術(shù)是符合村莊實(shí)際需要的。

在公服資金制度劇烈變遷下，針對非規(guī)則基礎(chǔ)性公共品的公服資金制度使政策導(dǎo)向下的非規(guī)則發(fā)展性公共品供給發(fā)生轉(zhuǎn)向，社治資金性質(zhì)從普惠性變?yōu)樘鼗菪?，?shí)施主體、驗(yàn)收主體、決策主體都從村民變?yōu)檎?。公服資金的后期運(yùn)轉(zhuǎn)失靈給我們的啟示是，需要對差異化公共品類型進(jìn)行區(qū)分，在制度合理定位和技術(shù)適配的基礎(chǔ)上進(jìn)行分類供給，才能達(dá)到資源下鄉(xiāng)效能最大化。本文將在后文詳細(xì)分析。

（三）獎補(bǔ)式：非規(guī)則發(fā)展性公共品供給

非規(guī)則發(fā)展性公共品指鄉(xiāng)村振興中農(nóng)村地區(qū)的社會建設(shè)，具體有美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中與農(nóng)民生活密切相關(guān)的公共品，如文化建設(shè)、村容村貌提升、通戶路硬化和主干道黑化等，其制度定位是特惠性。這種公共品具有農(nóng)民需求程度不一致、建設(shè)難度高低不一、資金投入量大、整體性強(qiáng)等特點(diǎn)。非規(guī)則發(fā)展性公共品的另一特點(diǎn)是長周期的提質(zhì)升級、整體性強(qiáng)。

非規(guī)則發(fā)展性公共品供給的最關(guān)鍵部分是社會動員。在供給效率提升目的之上，更重要的是激發(fā)農(nóng)民自己建設(shè)美好生活的動力，在參與建設(shè)過程中讓農(nóng)民自治能力得以提升，其核心是讓資源下鄉(xiāng)促進(jìn)基層治理有效。需要注意的是：第一，社會動員不能反復(fù)動員，而是要有周期性，周期性動員的運(yùn)作邏輯也更貼合發(fā)展性公共品的特點(diǎn)。第二，允許動員失敗，一方面是由于農(nóng)民社會分層分化，村莊中的農(nóng)民群體間既存在經(jīng)濟(jì)能力差異，更有代際和階層趣味分化，因此無須刻意強(qiáng)加發(fā)展性。另一方面是動員失敗才能維持內(nèi)生的競爭性激勵效果，這不僅能激發(fā)受益者（有急切建設(shè)需求的人）的組織動員能力，同時(shí)會形成對發(fā)展性公共品需求關(guān)于建設(shè)必要性的協(xié)商和多數(shù)人決定的最大公意。

實(shí)踐中，以獎代補(bǔ)模式的完善經(jīng)歷了數(shù)個(gè)階段。稅費(fèi)改革前，集體采取內(nèi)生性供給方式，由于農(nóng)民自給的經(jīng)濟(jì)能力不足，往往籌資籌勞的折算金額也只能供給少數(shù)最需要的非規(guī)則基礎(chǔ)性公共品，因此工程質(zhì)量因成本低而規(guī)格受限。稅費(fèi)改革后，為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，國家取消“三提五統(tǒng)”、共同生產(chǎn)費(fèi)和“兩工”（積累工和義務(wù)工），農(nóng)民根據(jù)一事一議的原則民主協(xié)商并自愿籌資籌勞，農(nóng)民首次獲得村內(nèi)公共物品的需求決策權(quán)。但受集體生產(chǎn)聯(lián)系弱化、農(nóng)民特殊的比較選擇公正觀1、制度輸入不足等因素影響，導(dǎo)致一事一議制度存在供給不穩(wěn)定、少數(shù)人反對的問題，因而在全國范圍內(nèi)的供給績效都相對較差。至2011年，國家推出的“一事一議財(cái)政獎補(bǔ)制度試點(diǎn)”正式確立為村級公共品供給新機(jī)制，意味著國家責(zé)任在農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)中的強(qiáng)化。

總之，目前來看，以獎代補(bǔ)制度未能撬動農(nóng)民更大投入的積極性，村級在公共品供給上重硬輕軟，只注重爭取財(cái)政指標(biāo)開展項(xiàng)目建設(shè)，開展不符合村莊實(shí)際的高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，而不是通過團(tuán)結(jié)動員群眾來推動公共設(shè)施建設(shè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和多元參與。國家公共財(cái)政獎補(bǔ)資金在公共品投入結(jié)構(gòu)中占據(jù)大頭，農(nóng)民籌工籌勞難度大，不關(guān)心資金使用效率，進(jìn)而出現(xiàn)長效管護(hù)無人參與、籌勞異化為市場交換等現(xiàn)象。在政府建設(shè)性財(cái)政投入有余，服務(wù)型財(cái)政不足的情況下，村社又沒有組織能力管護(hù)公共品，項(xiàng)目進(jìn)村和長效經(jīng)營都面臨問題，未能實(shí)現(xiàn)國家資源激活基層主體性的目的。

三、農(nóng)村公共品供給的運(yùn)作邏輯

差異化的農(nóng)村公共品供給模式反映了我國不同時(shí)期的農(nóng)村公共品供給方式在資金來源及其使用方式、農(nóng)民參與機(jī)制、公共品制度定位等方面的顯著差異。本文重點(diǎn)研究村內(nèi)戶外的公共品供給問題，因此后文不再對標(biāo)準(zhǔn)化基本公共品展開論述，筆者將通過進(jìn)一步比較非規(guī)則發(fā)展性公共品供給與非規(guī)則基礎(chǔ)性公共品的運(yùn)作邏輯，探究技術(shù)適配與基層治理效能的關(guān)聯(lián)性意義。

（一）政績導(dǎo)向下的非規(guī)則發(fā)展性公共品供給

非規(guī)則發(fā)展性公共品主要以行政主導(dǎo)的方式供給，具體存在兩種實(shí)踐樣態(tài)分化。第一，在地方政府政績競爭中，地方政府通常將有限財(cái)政資源統(tǒng)籌運(yùn)用于打造少數(shù)亮點(diǎn)村莊，但在新農(nóng)村示范村建設(shè)、土地整治等項(xiàng)目中，以縣為主的供給模式讓鄉(xiāng)村處于“失語”狀態(tài)，基層僅負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和配合項(xiàng)目落地，導(dǎo)致地方政府難以準(zhǔn)確識別村莊需求，公共品的供需出現(xiàn)錯(cuò)位。第二，在村莊發(fā)展競爭中，村干部為經(jīng)營村莊主動吸附項(xiàng)目資源和積極招商引資，形成了縣鄉(xiāng)村三級共謀的分利秩序。

盡管這種公共品反映了部分農(nóng)民需求，但未經(jīng)內(nèi)部轉(zhuǎn)化的外部推動項(xiàng)目落地常常會遭遇阻滯。究其原因，是利益矛盾發(fā)生在個(gè)體農(nóng)民與市場主體之間，當(dāng)利益不滿足的農(nóng)民向國家與市場主體要價(jià)時(shí)并不會被集體和村社抑制，而不合作者群體要價(jià)時(shí)則遭致“集體冷漠”。2021年鄂東南H村引入“地心大峽谷”項(xiàng)目開展二期建設(shè)，村里一年內(nèi)負(fù)債600萬元，鎮(zhèn)里的態(tài)度是“負(fù)債不要緊，說明做了事”。項(xiàng)目實(shí)施過程中，一個(gè)村民對一個(gè)廁所要價(jià)8萬元，直接導(dǎo)致更多村民也爭做釘子戶，村干部的心態(tài)是“當(dāng)?shù)剞r(nóng)民太困難，老板多支持一點(diǎn)是一點(diǎn)”。長期博弈無果后，村社集體才不得不向上借助強(qiáng)制性行政力量幫助政府和市場推動項(xiàng)目落地，但卻造成了干群關(guān)系緊張的不良后果。同時(shí)，農(nóng)民在項(xiàng)目進(jìn)村的過程中成為了被動受益者，村民并不關(guān)心項(xiàng)目工程質(zhì)量，更無心參與項(xiàng)目監(jiān)督，認(rèn)為“村干部有能力搞到來路水，那是他自己本事”，產(chǎn)生“資源消解自治”的社會后果[14]。

事實(shí)上，公共品政績化是地方政府和村級組織的“理性”選擇，地方政府將項(xiàng)目資金整合用于服務(wù)地方利益，公共品被包裝成了一種可視化程度高的工作亮點(diǎn)以獲取領(lǐng)導(dǎo)注意力，這無形之中扭曲了公共品供給的原始初衷。而其邏輯錯(cuò)位在于村莊公共品“共域公給”，本應(yīng)該由農(nóng)民自己建設(shè)美好家園的責(zé)任全部被行政替代和包辦，非規(guī)則發(fā)展性公共品以技術(shù)理性的項(xiàng)目制形式被整合供給，但因其未對公共品性質(zhì)準(zhǔn)確定位和分類供給，導(dǎo)致共域協(xié)商空間喪失、共域監(jiān)督權(quán)力消解，進(jìn)而出現(xiàn)資源下鄉(xiāng)無法促進(jìn)基層治理有效的悖論。在政績導(dǎo)向下的非規(guī)則發(fā)展性公共品供給過程，一方面，被占地農(nóng)民出于自利性的考量將自身利益最大化，村社集體卻缺乏對不合理個(gè)人權(quán)利訴求的制約能力。另一方面，村莊內(nèi)多數(shù)村PxFzA4Fj3wcRESSu/WF89xz3yfst5H3GM1GCSEG59pw=民的利益雖然不會因那些索要超額補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)民而受損，但他們被排斥出了集體決策和利益分配之外，也自然不會產(chǎn)生對“釘子戶”的防御機(jī)制，更不會出于關(guān)心自身利益而參與到項(xiàng)目建設(shè)過程中的監(jiān)督中來。資源下鄉(xiāng)的過程反而成為透支治理資源、瓦解社會倫理的過程。另外，公共資源分配不均衡導(dǎo)致絕大多數(shù)普通村莊發(fā)展落后，無法通過公共品供給滿足農(nóng)民需求和強(qiáng)化村級治理能力，鄉(xiāng)村組織治理權(quán)力的弱化不利于國家與農(nóng)民間的良性互動。

（二）政績導(dǎo)向下的非規(guī)則基礎(chǔ)性公共品供給

值得注意的是，需求導(dǎo)向下的非規(guī)則基礎(chǔ)性公共品也可能轉(zhuǎn)向政策導(dǎo)向下的非規(guī)則發(fā)展性公共品，從而導(dǎo)致技術(shù)失靈。成都社區(qū)治理發(fā)展專項(xiàng)資金制度原本是為了滿足農(nóng)民美好生活的發(fā)展性需求，但在實(shí)踐過程中卻面臨困境。社治資金2供給模式使基本公共品供給的自治邏輯轉(zhuǎn)變?yōu)檎儗?dǎo)向下的項(xiàng)目建設(shè)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一方面，2/3的資金用于應(yīng)付上級行政事務(wù)，主要是村內(nèi)環(huán)境整治和治安巡邏等。另一方面，鄉(xiāng)村兩級通過運(yùn)用社區(qū)激勵資金配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造村莊景觀，這有利于在創(chuàng)建示范中不斷提升等級，從而吸附更多的外來資本和政策資源。

其后果是，村莊基本公共品供給效率下降，資源下鄉(xiāng)無法通過分配型動員激活村級治理。從資金分配方向來看，發(fā)展性公共品與基礎(chǔ)性公共品在現(xiàn)有供給制度中存在競爭關(guān)系。從資金安全性的監(jiān)督層面來看，基礎(chǔ)性公共品因項(xiàng)目小且分散，單個(gè)項(xiàng)目附加成本過高。村內(nèi)基本公共品無法在村民自治框架下保障穩(wěn)定供給。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊社會精英則在制度變遷的結(jié)構(gòu)中轉(zhuǎn)變?yōu)闋I利型經(jīng)紀(jì)，個(gè)別村組被動地成為公共資源受益者，而大多數(shù)村組則無法滿足基本公共品需求?？傊?，雖然在項(xiàng)目實(shí)踐過程中保留了公眾參與環(huán)節(jié)，如通過農(nóng)民簽字、進(jìn)行滿意度測評等民主表達(dá)，但農(nóng)民實(shí)際并未享有真實(shí)決策權(quán)，更沒有被加大的資源輸入和更完善的制度保障動員起來，民主制度多流于形式。

要使資源下鄉(xiāng)中的公共品成為治理效能提升的助推器，解決公共品供給效率低下的問題，關(guān)鍵就是要將公共品供給技術(shù)與公共治理二者聯(lián)結(jié)。公服資金制度之所以在前期成為非規(guī)則基礎(chǔ)性公共品供給的典型樣本，其關(guān)鍵在于找到了公共品供給的共域治理場域，即借助資源下鄉(xiāng)激活民主化的村級治理。共域治理領(lǐng)域類似于黃宗智所說的“第三領(lǐng)域”——一種介于國家與社會之間的一個(gè)相互重疊的中間區(qū)域，但不同的是，第三領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)政府官員和鄉(xiāng)村社會的半正式官員的區(qū)域協(xié)作治理[15]；共域強(qiáng)調(diào)的是在村莊內(nèi)部充分激活村民自治組織，動員全體村民自主建設(shè)共同的美好家園，實(shí)現(xiàn)行政激活自治的效果，進(jìn)而解決“最后一公里”難題中的監(jiān)督與激勵問題。

（三）需求導(dǎo)向下的非規(guī)則發(fā)展性公共品供給

項(xiàng)目進(jìn)村過程中利益難以調(diào)平與土地政策調(diào)整、基層治理體制變遷、村莊社會結(jié)構(gòu)變遷有關(guān)。第一，物權(quán)法保障了農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，政策調(diào)整固化了農(nóng)民的土地利益，在集體組織能力弱化的情況下，不能通過強(qiáng)制力侵犯私人權(quán)益。第二，服務(wù)型政府建設(shè)中出現(xiàn)服務(wù)泛化問題[16]，民意反饋的制度化渠道增多帶來了私人權(quán)利訴求的無序擴(kuò)張。第三，村莊社會在市場沖擊下快速解體，地方性社會規(guī)范發(fā)揮的社會約束力弱化，行政包攬的項(xiàng)目建設(shè)方式將農(nóng)民邊緣化，農(nóng)民參與公共事務(wù)的積極性不足。由于不合作者的利益訴求具有瑣碎性、不確定性，還可能激發(fā)潛在的治理風(fēng)險(xiǎn)。

實(shí)踐證明，只有將公共品供給置于基層公共治理中，提升基層組織能力，開展社區(qū)共同體的共域自治實(shí)踐，才能化解“最后一公里”難題。首先，共域是公共品供給的重要領(lǐng)域，共域的公共品范圍是指村內(nèi)戶外的公共品，它具有半私半公、非規(guī)則性的性質(zhì)特點(diǎn)，具體可以分為非規(guī)則基礎(chǔ)性公共品和非規(guī)則發(fā)展性公共品。目前，加大發(fā)展性公共品供給是鄉(xiāng)村振興實(shí)踐中的趨勢，但在通過資源下鄉(xiāng)介入鄉(xiāng)村治理時(shí)，首當(dāng)其沖就應(yīng)確立治理邊界的問題。第一，對于非規(guī)則基礎(chǔ)性公共品而言，國家作為完全的融資主體，農(nóng)民通過項(xiàng)目管理和資金分配參與到民主決策中。第二，對于非規(guī)則的發(fā)展性公共品而言，超出了國家供給范圍，應(yīng)先由農(nóng)民承擔(dān)部分供給責(zé)任后，國家再通過以獎代補(bǔ)進(jìn)行動員、激勵、指導(dǎo)。農(nóng)民則通過項(xiàng)目融資、投勞建設(shè)、項(xiàng)目管理、資金分配徹底參與到公共品供給的全過程中。發(fā)展性公共品與受益者有緊密利益關(guān)聯(lián)，在國家資源下鄉(xiāng)分配的過程中，農(nóng)民都希望國家資源和籌集的集體資源能最大程度地惠及自身，農(nóng)民因關(guān)心切身利益有參與的根本動力。

其次，共域是基層治理主體性培育的實(shí)踐場域。社區(qū)共同體具有有效制約特殊主義邏輯的作用。社區(qū)共同體的民主協(xié)商和民主動員過程是形成集體共識的過程。共域內(nèi)的公共品特點(diǎn)是其利益矛盾關(guān)系，是A的利益和B的利益沖突，或C與小集體利益不一致，而不是個(gè)體利益與國家利益不一致。當(dāng)公共品成為共域的治理事務(wù)后，受益者集體就要重構(gòu)村組內(nèi)部利益關(guān)系，通過人情、面子等社會資源將個(gè)體間的權(quán)利沖突消弭。如不停地通過各種辦法與之拉扯，發(fā)動不同社會關(guān)系上門做工作，直到“磨”得對方同意。在通過民主方式降低協(xié)商成本時(shí)，集體需要運(yùn)用多元化治理方式分散解決釘子戶，動用非規(guī)則的、人格化的矛盾調(diào)解手段。如針對不愿意讓地的不合作者，受益者通過找他的親朋好友做工作、晾著他、感動他、自己妥協(xié)、空頭支票等各種方式治理不合作者，但這種利益平衡的前提是基于村莊的長期互動。

最后，共域是國家財(cái)政力量對農(nóng)村滲透的對接領(lǐng)域。社區(qū)共同體具有資源承載功能，可以將個(gè)人利益與公共需求結(jié)合，并將個(gè)人利益轉(zhuǎn)化為公共利益，使交易成本內(nèi)部化，是重要的公私轉(zhuǎn)化組織層級。由此，國家與社區(qū)共同體對接就可以減少與數(shù)億分散農(nóng)民協(xié)商的制度成本，降低基層政府特殊主義資源分配的自利性空間，形成對項(xiàng)目制供給模式的有效補(bǔ)充。

在資源下鄉(xiāng)背景下，基層政府因傳統(tǒng)制約手段失效，不得不以市場交換、犧牲規(guī)則與價(jià)值的方式對不合作者進(jìn)行治理，這種利益式治理雖然短暫性地?cái)[平了不合作者的不合作行為，卻削弱了基層治理的規(guī)范性和公共性。與之相比，小集體在調(diào)平利益的過程中每成功一次，就能夠增加一項(xiàng)治理資源，普遍化的零補(bǔ)償方案成為公共意志，而不會出現(xiàn)釘子戶群體效仿問題。這既不同于稅費(fèi)時(shí)期基層組織運(yùn)用集體財(cái)產(chǎn)分配權(quán)形成的“資源控制型約束”，也不同于運(yùn)用私人治理手段形成的“制度外暴力型約束”[17]?；鶎咏M織在項(xiàng)目進(jìn)村中扮演的是政策宣傳、技術(shù)指導(dǎo)、村組會議召開的服務(wù)者和引導(dǎo)者角色，農(nóng)民才是互動協(xié)商的主體。民主實(shí)踐過程也就成為了增量治理的過程，有助于促進(jìn)基層治理規(guī)范性生成并提升村莊公共性，重塑農(nóng)民權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的平衡。

四、農(nóng)村公共品供給的優(yōu)化路徑與治理績效

下面將結(jié)合案例對需求導(dǎo)向下的公共品運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行呈現(xiàn)和分析。2021年，長沙市開展“美麗宜居村莊”創(chuàng)建活動。下轄寧鄉(xiāng)D鎮(zhèn)3個(gè)村因政府出資、市場投資、群眾籌資力度較大被評為美麗屋場建設(shè)先進(jìn)村，其中Q村被評為全國文明村。但D鎮(zhèn)剩下的5個(gè)村卻連道路拓寬、路燈安裝、水利建設(shè)等基礎(chǔ)性民生設(shè)施都未配齊，農(nóng)民生產(chǎn)生活十分不便，同時(shí)還存在農(nóng)民參與發(fā)動不充分、參與過程不規(guī)范問題。在政府財(cái)政資金縮緊、項(xiàng)目招投標(biāo)成本高、專項(xiàng)資金使用效率低下與廣大農(nóng)民美好生活的需求日益增加的矛盾下，在已有一批先進(jìn)示范村的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合基層實(shí)際，制定《“三三制”激發(fā)群眾共建共治共享內(nèi)生動力的基層治理創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)方案》。具體而言，第一，以鎮(zhèn)級統(tǒng)籌、村級動員、村民自建自管，優(yōu)化三方主體供給結(jié)構(gòu)。第二，整合財(cái)政獎補(bǔ)、籌資籌勞籌料、社會資本三方資金，拓寬公共品供給渠道。第三，按照“宣傳動員-籌資籌勞-總結(jié)推廣”三個(gè)流程，系統(tǒng)性提升村組競爭申報(bào)熱情和群眾“我要建”的參與熱情。

基于民主動員的資源輸入方式，D鎮(zhèn)突破了“美麗宜居村莊”的創(chuàng)建邏輯，滿足了大多數(shù)村莊的公共品需求，各村開展了豐富的公共治理實(shí)踐。不僅使農(nóng)村公共品供給效率提升，而且提高了基層治理能力，“三三制”公共品供給的創(chuàng)新機(jī)制對資源下鄉(xiāng)推動鄉(xiāng)村治理有效具有重要啟示意義。

（一）實(shí)踐路徑

1. 分類供給與確立責(zé)任邊界。建設(shè)美好生活是農(nóng)民自己的責(zé)任，D鎮(zhèn)形成了“政府主導(dǎo)、村級主體、群眾主人”的建設(shè)管理模式。政府承擔(dān)規(guī)劃指導(dǎo)和資金引導(dǎo)角色，農(nóng)民成為真正的內(nèi)生供給主體。責(zé)任邊界的確立依據(jù)有兩點(diǎn)，分別是基層村社組織對項(xiàng)目類型的承接能力和公共品資源屬性。第一，清晰辨別公共品供給性質(zhì)并進(jìn)行分類供給。文化建設(shè)（標(biāo)示牌、文化石）、村容村貌（庭院整理美化）、山塘邊坡整理等提升發(fā)展類項(xiàng)目按照社區(qū)互惠原則，被納入各灣組村民投資投勞的部分。在D鎮(zhèn)C村老屋灣組屋場建設(shè)中，農(nóng)民自籌部分共計(jì)72萬元（籌資籌工籌料折合），農(nóng)民直接投勞參與道路拓寬、硬化、廣場建設(shè)美化、庭院整理建設(shè)、疏浚清淤等事項(xiàng)中。小組自籌資金23萬元用于填山塘、邊坡整理、請挖機(jī)和壓路機(jī)。政府則負(fù)責(zé)投資量大、工程標(biāo)準(zhǔn)高、建設(shè)難度大的項(xiàng)目，如農(nóng)田水利和道路黑化。

第二，權(quán)力下放與責(zé)任下移。D鎮(zhèn)調(diào)整資源進(jìn)村方式，引入村落競爭機(jī)制，形成了村莊內(nèi)部動員激勵。項(xiàng)目建設(shè)指標(biāo)與獎補(bǔ)資金按照“先建后補(bǔ)”規(guī)則，前期道路拓寬和護(hù)砌工程、占地中瑣碎的利益矛盾由村莊自主解決。村落治理能力越強(qiáng)，矛盾越少，越容易獲得項(xiàng)目審批。此外，D鎮(zhèn)為降低項(xiàng)目成本、避免政府包攬代建，推出《基礎(chǔ)設(shè)施以獎代投方法》，規(guī)定40萬元以下項(xiàng)目不招標(biāo)，賦予了村組小型項(xiàng)目建管權(quán)，其中環(huán)村道路前期工程分段運(yùn)作承包給各組自主采購和實(shí)施，按照各組實(shí)際情況制定籌資籌勞標(biāo)準(zhǔn)和職責(zé)，形成群眾認(rèn)可的建設(shè)管理制度。政府則發(fā)揮輸入制度、整合資源的作用，設(shè)定鎮(zhèn)、村、民各出資三分之一的財(cái)政獎補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定籌資籌勞范圍要求并檢查承諾書，設(shè)定額外激勵條件（額外對群眾零信訪、村民零違法、村莊零亂象的小組優(yōu)先立項(xiàng)和資金支持）。

總的來說，分類供給與責(zé)任邊界確立為農(nóng)民參與項(xiàng)目建設(shè)提供了資源條件和物質(zhì)基礎(chǔ)。政府與農(nóng)民“一前一后”“一內(nèi)一外”實(shí)現(xiàn)了國家與農(nóng)民在公共品供給中的充分互動，體現(xiàn)了農(nóng)民的主體性，把國家和政府的事真正變成農(nóng)民自己的事。C村2023年修建通組路11公里，19個(gè)小組共籌資約130萬元，籌勞（4851個(gè)）約150萬元，社會資源籌措200～300萬元，每組都有村民在前期建設(shè)中投資上萬元，其中一戶最高捐資達(dá)18萬元。不少村民超額完成籌勞任務(wù)，即使是65歲以上的免去義務(wù)籌勞的老年人也積極參與到送水、做飯、清掃等后勤保障工作中。

2. 創(chuàng)設(shè)組織架構(gòu)與打造治理平臺。首先，在組織架構(gòu)上。第一，成立各級鄉(xiāng)村公益建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，鎮(zhèn)村兩級書記牽頭推進(jìn)，將聯(lián)村（組）干部、村民小組長、村居民代表等關(guān)鍵少數(shù)納入領(lǐng)導(dǎo)小組成員，黨政體制的組織基礎(chǔ)，能為高效有力推動村級公益建設(shè)提供保障。第二，村級開展三長制，合理劃分基層治理單元。小組長和村委更多參與到公共事務(wù)的籌劃和設(shè)計(jì)中，但具體實(shí)施和做工作離不開能力型村民的有效執(zhí)行。“片長（聯(lián)組村干部）-小組長-鄰長”三級支撐村支兩委，每15戶民主選舉一位鄰長有助于充實(shí)既有的治理單元。第三，民主推選成立公益事業(yè)建設(shè)理事會，負(fù)責(zé)籌資籌勞、項(xiàng)目申報(bào)和工程建設(shè)。全鎮(zhèn)154個(gè)村民小組逐一召開戶主會，選優(yōu)配強(qiáng)4～6個(gè)“有熱情、有時(shí)間、有能力、有威望”的“四有”村民或社會賢達(dá)成立屋場召集人隊(duì)伍，理事會成員在宣傳動員、制定籌資籌勞規(guī)則、帶頭捐款和利益調(diào)平上發(fā)揮重要作用。總之，組織動員村莊中的中堅(jiān)農(nóng)民形成扁平治理結(jié)構(gòu)能夠激活鄉(xiāng)村社會中的非正式權(quán)威資源，進(jìn)一步形成從國家到個(gè)體農(nóng)民的層級動員結(jié)構(gòu)。C村識別出的130個(gè)在村積極分子依靠社會資本和群眾威信動員村民參與公共品建設(shè)，產(chǎn)生顯著效果。

其次，建立議事平臺。村民自治為村民公共需求表達(dá)提供了實(shí)踐平臺，C村多次召開黨員會、三長會、離退休干部會、婦女會議、屋場會，鎮(zhèn)村干部列席參加，在居民議事過程中對項(xiàng)目建管制度、資金使用等事項(xiàng)進(jìn)行充分協(xié)商和民主決策。這不僅讓鄉(xiāng)村公共需求有制度化表達(dá)空間，而且明確了村民在鄉(xiāng)村公益建設(shè)中的角色和責(zé)任。為發(fā)揮群眾監(jiān)督作用，議事會還規(guī)定須在3天內(nèi)答復(fù)村民訴求，否則可向民情監(jiān)督站申請調(diào)解。另外，還對不合格理事會成員進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，以確保重新民主選舉出群眾信任的公益建設(shè)帶頭人和利益代言人?？傊?，村組議事平臺以農(nóng)民利益為抓手培育了村莊公共性，作為從眾議到公意的過程，能夠?qū)崿F(xiàn)個(gè)體利益向公共利益的轉(zhuǎn)化，也讓資源下鄉(xiāng)從政務(wù)真正轉(zhuǎn)變?yōu)榇寮墐?nèi)部治理事務(wù)。

最后，建立激勵機(jī)制。堅(jiān)持多元主體參與管護(hù)，鄉(xiāng)村兩委利用功德銀行道德積分、文明戶、清風(fēng)之星、功德碑等文明評比和宣傳展示激勵群眾參與公共設(shè)施維護(hù)，重建了社區(qū)評價(jià)體系。沒有積分和得不到表彰的不合作者容易被其他村民邊緣化，義務(wù)籌勞、主動捐資、自覺參與維護(hù)的積分達(dá)人能夠獲得集體認(rèn)可，得到年底表彰。如五保戶在屋場會上首先舉手捐資后，村民對他刮目相看。激勵機(jī)制與家庭信譽(yù)、面子等鄉(xiāng)村社會內(nèi)生治理資源掛鉤，改變了農(nóng)民既有行為規(guī)則。村莊公共規(guī)則也在基層民主治理過程中得以重塑，農(nóng)民正確權(quán)利義務(wù)觀也逐漸樹立起來。

（二）治理績效

農(nóng)民不僅在“三三制”公共建設(shè)創(chuàng)新模式中被廣泛動員，而且還產(chǎn)生了公共治理績效，具體可通過以下三對關(guān)系來理解。

1. 行政與自治關(guān)系的處理?！叭啤蹦Ｊ绞钦c社會共同參與的協(xié)同性供給方式，而不是在政策導(dǎo)向的強(qiáng)制性供給和政績導(dǎo)向下的誘致性供給。首先，合理的制度定位與責(zé)任邊界劃分。美麗屋場建設(shè)是一種非規(guī)則的發(fā)展性建設(shè)，政府將美麗屋場項(xiàng)目建設(shè)定位為共域的公共品供給，因此，農(nóng)民是建設(shè)自己美好生活的第一責(zé)任主體，同時(shí)有較大的自主空間。建什么，怎么建，建到什么程度，群眾自己協(xié)商，村級組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只提出參考和建議。農(nóng)民如因挾持集體利益，導(dǎo)致建設(shè)不成功或是爭取不到建設(shè)指標(biāo)，后果也由受益者群體自己承擔(dān)。因此，國家和農(nóng)民的責(zé)任主體有明確邊界，表現(xiàn)為農(nóng)民承擔(dān)前期工程的全部協(xié)商成本和較少資金成本，國家承擔(dān)后期工程較多的資金成本。由此不難發(fā)現(xiàn)，公共品供給的過程也是治理下沉的過程，經(jīng)過小集體內(nèi)民主的博弈和決策過程，農(nóng)民需求在集體中更易被精確識別，不容易產(chǎn)生供需不匹配或供給過剩的問題，外部資源經(jīng)由內(nèi)部轉(zhuǎn)化，化解了行政主導(dǎo)公共品供給產(chǎn)生的協(xié)商成本。

其次，政府角色的合理定位。政府發(fā)揮引導(dǎo)倡導(dǎo)作用，具體表現(xiàn)為：一是研判政策、結(jié)合實(shí)際開展治理創(chuàng)新。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子成員應(yīng)充分學(xué)習(xí)和領(lǐng)會中央、省市級政策，充分研判，開會討論，并結(jié)合基層實(shí)際設(shè)路徑、做方案，在項(xiàng)目申報(bào)、前期策劃、后期維護(hù)上有因地制宜的指導(dǎo)意見。二是以競爭性適應(yīng)邏輯，激活各村組積極競爭項(xiàng)目，在項(xiàng)目建設(shè)中提升基層治理能力。只有能在3天內(nèi)籌集資金、平衡村民利益的小組才能申報(bào)成功，這對村組治理能力的要求很高的同時(shí)，也取決于項(xiàng)目是否真正嵌入地方社會。三是統(tǒng)合政策資源銜接村委。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為突破財(cái)政資金不足的問題，積極爭取中央資金、整合生態(tài)環(huán)境和交通運(yùn)輸?shù)炔块T資源?；鶎油ㄟ^創(chuàng)造性使用項(xiàng)目內(nèi)容、規(guī)范使用項(xiàng)目資金，合理包裝項(xiàng)目運(yùn)用在村莊水系恢復(fù)、山塘清淤、機(jī)耕路建設(shè)等群眾決策的項(xiàng)目上，為各村公益建設(shè)提供資金基礎(chǔ)。四是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部聯(lián)組機(jī)制，把控全局。盡管各村都有機(jī)會參與競爭項(xiàng)目的申報(bào)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中聯(lián)村的領(lǐng)導(dǎo)干部和聯(lián)組干部都會提前篩選和審核，對于在2年內(nèi)無化債規(guī)劃和能力的村莊控制建設(shè)體量，遵循“盡力而為、量力而行”的原則。村莊化債能力取決于駐村單位的資源支持、向上爭資跑項(xiàng)、整合和盤活閑置資產(chǎn)、激活沉淀社會資源的多重資源整合。同時(shí)，政府發(fā)揮控制與糾正功能，對村里開展建設(shè)有度的把握，對一些操作細(xì)節(jié)、流程不規(guī)范提出修改意見。比如道路建設(shè)僅允許從2米拓寬到5米，一些村民小組在建設(shè)過程中想修到7米，被駐村干部發(fā)現(xiàn)后阻止。

2. 監(jiān)督與制約關(guān)系的解決。不同于僅強(qiáng)化規(guī)則導(dǎo)向的外部監(jiān)督，過程性外部監(jiān)督產(chǎn)生了供給的制度約束，但也降低了供給效率。浙江寧海在“五議決策法”的基礎(chǔ)上制定了村級權(quán)力清單36條，使村級權(quán)力在國家制度供給后得到約束，但村干部卻能通過消極治理、項(xiàng)目交換、熟人社會關(guān)系解構(gòu)組織監(jiān)督[18]，使制度規(guī)范難以發(fā)揮效用，導(dǎo)致的結(jié)果是既沒有解決代理人失控的問題，也沒能激活基層民主。

監(jiān)督與制約是權(quán)力制衡的兩種方式，監(jiān)督與制約相互包含又各有側(cè)重。權(quán)力制衡主要通過分化組織和規(guī)范程序兩個(gè)方面實(shí)現(xiàn)，復(fù)雜的組織結(jié)構(gòu)與規(guī)范程序都可能導(dǎo)致制度運(yùn)行成本過高，而使村莊的建設(shè)事項(xiàng)無法推進(jìn)?！叭啤蹦Ｊ浇鉀Q了目前“項(xiàng)目制度的復(fù)雜外部監(jiān)督+村級權(quán)力結(jié)構(gòu)的復(fù)雜制約”中制度效率低下的問題。在組織結(jié)構(gòu)上，組織化的農(nóng)民、聯(lián)村干部對村干部權(quán)力有實(shí)質(zhì)制約，尤其是前者發(fā)揮著全過程內(nèi)部監(jiān)督的作用。農(nóng)民積極承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任，村干部越軌行為能得到民眾的廣泛監(jiān)督，同時(shí)村干部還受到公共意志的約束。在規(guī)范程序上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)確立三級協(xié)同監(jiān)管制度，群眾可以隨時(shí)通過監(jiān)督熱線舉報(bào)項(xiàng)目資金問題，并向民情監(jiān)督站申請調(diào)解。建設(shè)理事會要求實(shí)施“組賬雙管”，直接自管自用、鎮(zhèn)村兩級自公開。在建設(shè)過程中要錢賬分離，如購買5噸水泥需要由村干部、男組長、女組長3個(gè)人簽字，送貨、買貨、過磅，籌集款項(xiàng)和籌工數(shù)量等都要公示，最大程度減少村干部權(quán)力尋租空間。一些小型項(xiàng)目多由本組帶頭捐資、義務(wù)籌勞的積極分子（包工頭）以低于市場價(jià)格承包。

3. 規(guī)則與靈活關(guān)系的把握?！鞍傩兆咔懊嬉徊?，政府走后面一步”保障了資源下發(fā)的精準(zhǔn)性，避免了村莊通過扮富、哭窮的策略性行為讓自己成為試點(diǎn)對象[19]，由于需要村民真實(shí)的、具有積極性的，開展了全過程人民民主的具體實(shí)踐過程，村組才能得到申報(bào)指標(biāo)，項(xiàng)目資源才會規(guī)范輸入，因此就避免了一些村莊通過發(fā)展性負(fù)債策略抓包項(xiàng)目后，村莊被誘致發(fā)展項(xiàng)目而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。

公共品供給與項(xiàng)目制配套資金規(guī)則的差別在于：第一，目標(biāo)GRt+V574H8jmbegaCqzIMWZnKLMRDgSpUyeJhJ6Nvds=替代與目標(biāo)維持。項(xiàng)目制在政策實(shí)踐過程中，因各級政府將自身利益裹挾進(jìn)去，消解了項(xiàng)目的公共性目標(biāo)，進(jìn)而轉(zhuǎn)變?yōu)闋I利性目標(biāo)，項(xiàng)目的自我衍生特質(zhì)意味著只有通過“做大盤子”才能申報(bào)成功、吸附更多市場和政策資源。也就是說，只有不斷經(jīng)營項(xiàng)目，才能化解配套產(chǎn)生的債務(wù)。先建后補(bǔ)規(guī)則保存了項(xiàng)目的公共性目標(biāo)，即公共服務(wù)運(yùn)用于滿足農(nóng)民實(shí)際需求，解決區(qū)域不均衡發(fā)展問題。項(xiàng)目本身的公共服務(wù)屬性凸顯，項(xiàng)目主體仍是參與建設(shè)的農(nóng)民，項(xiàng)目不會因?yàn)橐白晕冶Ｈ倍催^來異化參與建設(shè)的村民。第二，誘發(fā)集體債務(wù)與規(guī)避債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級化債能力進(jìn)行把控，在2年內(nèi)有明確具體的針對性預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)資金的要進(jìn)行報(bào)備，決定大做還是小做。而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要負(fù)責(zé)為公共服務(wù)投入1/3，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)和非預(yù)算內(nèi)的財(cái)政收入共同獎補(bǔ)，使村級小規(guī)模公共品降低了資金管理的合規(guī)成本。另一方面，農(nóng)民自籌資金決定了項(xiàng)目獎補(bǔ)資金的上限，村民的籌工籌勞籌料不僅降低了項(xiàng)目建設(shè)的固定成本，還降低了項(xiàng)目建設(shè)中因治理矛盾產(chǎn)生的外溢成本。據(jù)村干部測算，如果按市場雇工和標(biāo)準(zhǔn)化補(bǔ)償占地，建設(shè)成本會是“三三制”模式的10倍。同時(shí)，項(xiàng)目通過驗(yàn)收后，國家的每筆項(xiàng)目資金在固定預(yù)算內(nèi)支付，形成一種自下而上的自主性資金整合，避免了陷入“舉債-收益”的惡性循環(huán)。

五、結(jié)論

在項(xiàng)目制實(shí)踐中，中央為實(shí)現(xiàn)集權(quán)以專項(xiàng)資金強(qiáng)化條線權(quán)力，同時(shí)賦予條線部門監(jiān)督權(quán)、驗(yàn)收權(quán)，保證中央專項(xiàng)資金安全落地，完成公共品供給的國家職責(zé)。其結(jié)果是，項(xiàng)目制通過技術(shù)理性制約了基層塊塊政府的不規(guī)范行為，但部門權(quán)力因技術(shù)壟斷而迅速擴(kuò)張，國家為進(jìn)一步制約部門的“技術(shù)權(quán)威”無限打制度補(bǔ)丁，大大提升了基層治理的合規(guī)化成本。更重要的是，面臨項(xiàng)目落地的阻礙，為解決激勵不足問題，部門通常會給予制度外激勵，使鄉(xiāng)村基層政府積極參與到項(xiàng)目落地的治理過程中，導(dǎo)致部門不得不以犧牲合法性讓渡利益給基層尋租，擺平落地梗阻，但事實(shí)上傷害了社會。

可見，無論是通過條線擴(kuò)權(quán)方式讓普遍主義的項(xiàng)目制度“一竿子插到底”，還是賦予基層政府及相關(guān)利益主體制度外激勵以降低項(xiàng)目落地的協(xié)商成本，都沒有根本性地重塑國家與農(nóng)民的關(guān)系，國家也就無法通過資源輸入完成對農(nóng)村社會進(jìn)行現(xiàn)代化改造的任務(wù)。項(xiàng)目制度的供給效率之所以低下，其根源在于資源下鄉(xiāng)未轉(zhuǎn)化為對基層社會的組織動員和基層組織能力的提升，角色錯(cuò)位，服務(wù)群眾能力不足[20]，使分散的個(gè)體農(nóng)民無法參與到村級公共品的決策過程中來，從而導(dǎo)致公共品供給呈現(xiàn)出供需錯(cuò)配、制度定位沖突導(dǎo)致技術(shù)錯(cuò)配的問題，最終造成財(cái)政資源投入增加，面臨著“小事辦不成、大事辦不好”的困境?！叭啤蹦Ｊ街阅芡瑫r(shí)發(fā)揮公共品供給效能和治理效能就在于真正實(shí)現(xiàn)了組織化動員。

首先，以縣為主的公共品供應(yīng)模式變?yōu)榱肃l(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌的競爭性適應(yīng)模式，解決了項(xiàng)目資源不均衡分配與供需錯(cuò)位的問題。第一，在公開透明的競爭與激勵制度下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)充分調(diào)動了各村參與建設(shè)的動力?；谏鐣訂T程度上的村級民主能力決定了資源分配方向，使項(xiàng)目資源能與村莊需求適配。第二，部門不必通過制度外激勵推動項(xiàng)目落地，減少了項(xiàng)目資源被截留的機(jī)會，各村組以低成本完成規(guī)范化建設(shè)能讓部門放心將資金分配給項(xiàng)目，保障了資金安全性，使政府意愿與村莊實(shí)際發(fā)展結(jié)合起來。在整個(gè)過程中，各主體定位清晰：縣級部門做法定范圍內(nèi)專業(yè)事務(wù)，發(fā)揮項(xiàng)目制的技術(shù)優(yōu)勢；基層組織發(fā)揮引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、溝通、指導(dǎo)作用；群眾發(fā)揮建設(shè)主體性，達(dá)成了多主體協(xié)同治理的效果。

其次，治理成本包干主體下移，解決了國家資源下鄉(xiāng)中基層治理能力弱化的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)從懸浮型政權(quán)轉(zhuǎn)為“沒權(quán)沒錢”“跑腿辦事”的“協(xié)調(diào)型政府”[21]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)項(xiàng)目執(zhí)行過程中征地、拆遷、后管的協(xié)調(diào)工作，但卻陷入向上強(qiáng)依附、向下弱控制的困境，因此協(xié)調(diào)動力弱，基層政府以承包治理成本交換營利型經(jīng)紀(jì)身份。在“三三制”創(chuàng)新實(shí)踐中，以各村民小組開展公共品共域治理實(shí)踐活動。協(xié)調(diào)工作由以建設(shè)理事會為核心的村民小組完成，村民小組既承接項(xiàng)目資源和建設(shè)權(quán)力，又承擔(dān)群眾監(jiān)督的主體責(zé)任。國家資源直接與農(nóng)民對接，改善了原來“兩頭聯(lián)系弱，中間聯(lián)系緊”的局面。最重要的是，中央不必?fù)?dān)憂監(jiān)督和激勵的問題，農(nóng)民做自己想做的事本就自帶激勵，也必然會產(chǎn)生內(nèi)部性全過程監(jiān)督，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色回歸為管理者與服務(wù)者?！叭啤眲?chuàng)新供給制度真正轉(zhuǎn)變成全過程人民民主的實(shí)踐過程，解決了項(xiàng)目落地最后一公里難題的監(jiān)督與激勵問題。

最后，重塑新型治理模式，通過資源輸入和制度輸入解決了傳統(tǒng)代理人體制中代理人失控問題。從村莊治理主體結(jié)構(gòu)來看，“精英替代型村干部+擴(kuò)大化的+P3s+OqFO1g8MRTqVKZVxQ==謀利型釘子戶群體”轉(zhuǎn)變成了“能人型村干部+有主體性的組織化農(nóng)民”的治理主體結(jié)構(gòu)，更能有效完成國家與個(gè)體農(nóng)民之間的利益轉(zhuǎn)化、重構(gòu)村莊內(nèi)生性自主秩序。公共資源獲取不依賴資源的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作，也就不依賴于個(gè)體村干部跑資源的能力，資源按基層民主治理能力分配。村干部和理事會成員及鄰長的權(quán)力來源于村民賦予，不同于國家代理人的權(quán)力來源于行政體制。因此，權(quán)力運(yùn)用越是有績效，多元化村莊治理主體就越能在接受群眾監(jiān)督的過程中不斷獲得群眾認(rèn)可，增加自身基于事務(wù)產(chǎn)生的治理權(quán)威，產(chǎn)生自我價(jià)值?？傊_放性的村級權(quán)力結(jié)構(gòu)、多元治理主體的治理新動能、正向的社會化內(nèi)部監(jiān)督對資源下鄉(xiāng)有效和基層善治具有重要意義。

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