堅持好、完善好、運行好人民代表大會制度內涵機理的幾點思考

內容摘要：《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出“堅持好、完善好、運行好人民代表大會制度”，將其上升為進一步全面深化改革的一項重大舉措，具有豐富的內涵和深刻的意蘊。堅持就是守正，做到“六個必須堅持”，確保人大工作始終沿著正確道路前進；完善就是創新，協調推進涉人大領域改革任務，穩中求進推動人大工作高質量發展，更好把制度優勢轉化為治理效能；運行就是效能，按照“四個機關”建設的目標定位，不斷提升人大工作質效，充分彰顯根本政治制度的功效優勢。

關鍵詞：人民代表大會制度；堅持；完善；創新

2021年10月，習近平總書記在中央人大工作會議上強調，“在全面建設社會主義現代化國家新征程上，我們要毫不動搖堅持、與時俱進完善人民代表大會制度，加強和改進新時代人大工作”，明確提出在新時代新征程上人民代表大會制度怎么走、如何走，為開創人大工作新局面指明了前進方向、提供了根本遵循，引領人大工作在守正中創新、在創新中完善。2023年12月，趙樂際委員長指出，要“從‘兩個結合’的高度深刻認識實行人民代表大會制度的歷史必然和優勢功效，在新時代新征程堅持好、完善好、運行好人民代表大會制度”，第一次鮮明提出“堅持好、完善好、運行好人民代表大會制度”這一重大時代命題，是人民代表大會制度理論和實踐的又一次重大創新。2024年是全國人民代表大會成立70周年、地方人大設立常委會45周年，在這一重要而特殊的時間節點，《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》第八章“健全全過程人民民主制度體系”第一條“加強人民當家作主制度建設”中提出“堅持好、完善好、運行好人民代表大會制度”[1]，將其上升為進一步全面深化改革的一項重大舉措，充分體現了人民代表大會制度歷史發展的賡續遞進，充分體現了我們黨始終筑牢根本政治制度、彰顯巨大優勢功效的初心使命。

“堅持好、完善好、運行好”三個主題詞，貫穿著辯證法哲理，蘊含著深刻涵義和深層語義，需要我們從政治、理論、實踐等多維度進行梳理解讀，并結合實際著力推動落實。

一、堅持就是守正，確保沿著正確道路前進

進入新時代，人大工作取得歷史性成就，人民代表大會制度更加成熟、更加定型，煥發出蓬勃生機和旺盛生命力。習近平總書記用“六個是”“三個有效保證”，對人民代表大會制度的功能定位和優勢功效作了高度概括，為我們讀懂人民代表大會制度“是什么”“怎么樣”提供了根本遵循。

習近平總書記強調，在全面深化改革進程中，我們要積極穩妥推進政治體制改革，以保證人民當家作主為根本，以增強黨和國家活力、調動人民積極性為目標，不斷建設社會主義政治文明。新時代新征程進一步推進全面深化改革，全面落實二十屆三中全會決定確定的涉人大改革領域的任務，在方向原則上，不是什么都要改，而是有方向、有立場的，始終保持政治定力，方向性、根本性的問題無論怎么改，必須堅持憲法確定的中國共產黨領導地位不動搖，堅持憲法確定的人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體不動搖。在改革目標上，不是減弱或削弱既定功效，而是在現有的基礎上，進一步揚優鍛長，補短強弱，固基挖潛，持續放大其顯著功效和巨大優勢，充分發揮根本政治制度在國家治理體系和治理能力中的支撐作用。在路徑選擇上，就是認真貫徹習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，始終做到“六個必須堅持”，“每一條的內涵都很豐富，既是經驗總結，也是必須牢牢把握、始終遵循的重大原則”[2]。

一是必須堅持中國共產黨領導。辦好中國的事情，關鍵在黨。黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢。2018年3月，十三屆全國人大一次會議通過《憲法修正案》，明確將“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”載入我國憲法第一章總綱第一條。習近平總書記指出：“人民代表大會制度是黨領導國家政權機關的重要制度載體，也是黨在國家政權中充分發揚民主、貫徹群眾路線的重要實現形式。”[3]我國社會主義民主政治與西方憲政民主最根本的不同，就在于我們是中國共產黨領導。從歷史進程看，中國共產黨自成立之日起，就以實現中國人民當家作主和中華民族偉大復興為己任，除了人民的利益，沒有自己的任何特殊利益。因此，中國共產黨的利益和人民的利益是完全一致的，中國共產黨的領導和執政，就是支持和保證人民實現當家作主，其主要實現途徑和制度載體就是人民代表大會制度。堅持中國共產黨領導，是實行人民代表大會制度的內在要求，是人民代表大會制度本質特征和政治優勢的集中體現。人民代表大會制度的根本任務就是維護人民民主專政的國體，維護黨總攬全局、協調各方的領導核心地位，保證黨領導人民依法有效治理國家。歷經建黨一百多年、執政七十多年的探索，黨通過人民代表大會制度領導人民有效治理國家。人大是黨領導下的人大。堅持黨對人大工作的全面領導，不是抽象的、空洞的，而是具體的、實在的。在實踐中，通過堅持不懈用習近平新時代中國特色社會主義思想凝心鑄魂、貫徹落實黨中央重大決策部署、圍繞黨和國家工作大局履職盡責、嚴格落實重大事項請示報告制度、依靠同級黨委推動解決人大履職中的問題等，把黨的全面領導具體地、有效地落到實處。

二是必須堅持用制度體系保障人民當家作主。江山就是人民，人民就是江山。習近平總書記指出：“人民立場是中國共產黨的根本政治立場，是馬克思主義政黨區別于其他政黨的顯著標志”。中華人民共和國是人民當家作主的社會主義國家，人民是我們國家和社會的主人。人民民主是社會主義的生命，人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心。人民代表大會制度之所以具有強大生命力和顯著優越性，關鍵在于它深深地植根于人民群眾之中，人民的信賴、支持和擁護，始終是國家根本政治制度的深厚力量源泉和牢固政治基礎。發展全過程人民民主，必須堅持用制度體系保證人民當家作主，人民代表大會制度這一根本政治制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度、基層群眾自治制度等為主要內容構成人民當家作主制度體系，憲法、立法法、選舉法、代表法、地方組織法等法律，構成了人民當家作主法律制度體系的基本框架。這一制度安排保障人民依法實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督，保障人民享有憲法和法律規定的廣泛的民主自由和權利，保障人民依照法律規定通過各種途徑和形式管理國家事務、管理經濟和文化事業、管理社會事務。人大作為人民的人大，必須始終堅持以人民為中心，堅持國家的一切權力屬于人民，堅持人民主體地位不動搖，把人民至上作為根本立場和力量之源，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力，豐富和發展全過程人民民主，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，緊盯群眾急難愁盼依法履職，不斷提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。反觀西式民主，更多強調形式民主、選舉民主，對民眾的幸福感卻不在乎。正如美國政治學會主席、耶魯大學榮休教授在《市場民主制度下幸福的流失》一書中指出的，“在西方民主政體下，政客最在乎的是能得到多少張選票。需求得不到滿足的人大概不會感到幸福”。

三是必須堅持全面依法治國。法治是人類文明進步的重要標志。民主與法治是緊密聯系在一起的，實行法治是我們黨總結治國理政正反兩方面歷史經驗得出的重要結論。依法治國是黨領導人民治理國家的基本方式，也是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障。實踐反復證明，大到治國理政，小到日常管理，善用法治力量和法律武器，成本最小、效果最好、后遺癥最少，在實踐中會收到事半功倍的效果。人民代表大會制度為全面依法治國提供了有效可靠的制度依托，必須堅持走中國特色社會主義法治道路，通過人民代表大會制度推動建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，弘揚社會主義法治精神，全面貫徹實施憲法，依照人大及其常委會制定的法律法規來展開和推進各項事業、各項工作和各項治理。尤其要堅持立法先行，充分發揮立法的引領和推動作用，發揮人大及其常委會的主導作用，深入推進科學立法、民主立法、依法立法，加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，加快“小切口”“小快靈”立法，切實以良法促發展、保善治。

四是必須堅持民主集中制。民主集中制首先是我們黨的根本組織原則和領導制度，也是我們國家組織形式和活動方式的基本原則。習近平總書記在中央人大工作會議上強調：“堅持人民通過人民代表大會統一行使國家權力，各級人民代表大會由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督；各級國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對人大負責，受人大監督；實行決策權、執行權、監督權既合理分工又相互協調，保證國家機關依照法定權限和程序行使職權、履行職責；堅持在黨中央統一領導下，充分發揮地方主動性和積極性，保證國家統一高效組織推進各項事業?！蓖ㄟ^民主集中制，一方面，利用各種民主民意平臺和載體，廣泛收集社情民意，眾人的事情由眾人商量，最大程度地匯聚人民群眾的智慧和力量，尋找到最大公約數，使制定的政策和措施更貼近群眾的偏好和訴求，體現國家權力來自人民。另一方面，在黨的領導下，各國家機關合理分工，密切協作，高效運轉，形成整體工作合力，“集中力量辦大事”，使國家各項工作高效有序進行，有效避免了美西方政黨博弈、相互掣肘、選舉失靈、社會撕裂，加劇政治極化、功能弱化、生態惡化等痹癥，從而有效保證了各項事業順利推進。

五是必須堅持中國特色社會主義政治發展道路。政治發展道路是一個國家政治發展所選擇的路徑和模式，它明確政治發展的戰略目標、根本要求、制度架構、重點任務等。一個國家選擇什么樣的政治發展道路，歸根到底是由這個國家的性質和國情決定的。政治發展道路是否正確，對一個國家的盛衰興亡具有決定性意義。中國特色社會主義政治發展道路具有堅實的政治基礎、深厚的文化底蘊和廣泛的社會共識，是符合中國國情、保證人民當家作主的正確道路，是實現推進強國建設、民族復興偉業的必然選擇。走中國特色社會主義政治發展道路，關鍵是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，核心是堅持黨的領導，它既統一于我國社會主義民主政治偉大實踐，又統一于人民代表大會這一根本政治制度的安排，決定了我國社會主義國家政權的基本性質，體現了人大工作的運行機制。同時，中國特色社會主義政治發展道路具有面向未來、與時俱進、探索創新、開放包容的品格，需要積極學習借鑒人類一切文明成果包括政治文明的有益成果，但必須堅定不移走自己的路，絕不能照搬西方政治模式，絕不能搞多黨輪流執政、“三權鼎立”等，做到既不走封閉僵化的老路、也不走改旗易幟的邪路。正如王紹光先生指出的“民主制度建設是一個非常復雜的事情，必須小心設計一個符合國情的民主機制，包括選舉制度、政黨制度、議會和行政機關的關系。否則，不小心從外面隨便輸入一個制度，尤其是不小心把問題很多的美國制度輸入進來的話，今后再想改回去就沒有可能性了”[4]。蘇聯亡黨亡國正是落入了西方布下的“民主化”陷阱，蘇共后期的“民主化”改造，不僅沒有給老百姓帶來民主和幸福，反而正如俄羅斯總統普京所言，“是一場地緣政治災難”，“只是一小撮財閥的民主和寡頭的自由”。

六是必須堅持推進國家治理體系和治理能力現代化。國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執行力的集中體現。從黨的十八屆三中全會提出“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，到黨的二十屆三中全會進一步加以明確提出，體現了對改革任務的遞進深化，彰顯了這個總目標需要長期堅持、持續發力、久久為功，我們推進各階段、各領域、各方面的改革都要聚焦和服務于這個總目標。我國是一個人口眾多、幅員遼闊、民族眾多、國情復雜的大國，治理工作的復雜性和艱巨性不言而喻，推動黨和國家事業發展，實現既定目標，不僅要有經濟上的高效率，也要有政治上的高效率。制度與治理，是決定一個國家性質和競爭力的根本問題?！叭嗣翊泶髸贫茸鳛槲覈摹w’，是人民當家作主的最高實現形式，是我國其他國家制度的源泉，……在國家制度體系中起著頂層決定性、全域覆蓋性、全局指導性作用。”[5]2014年9月5日，習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的重要講話中指出：“人民代表大會制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分，也是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度”，首次把人民代表大會制度同國家治理體系和國家治理能力聯系起來、同全面深化改革總目標聯系起來。2021年10月，習近平總書記在中央人大工作會議上的重要講話中強調：“堅持和完善人民當家作主制度體系，不斷推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，更好把制度優勢轉化為治理效能”，賦予了人民代表大會制度新的時代使命。人大是助力改革發展的人大，必須不斷豐富人民代表大會制度的實踐特點和時代特色，彰顯我國社會主義民主政治的特點和優勢，為國家治理體系和治理能力現代化提供有力支撐。

二、完善就是創新，不斷推動人民代表大會制度與時俱進

完善是一個動態的過程，只有進行式，沒有完成式。政治制度的性質和功能是用來調節政治關系、建立政治秩序、推動國家發展、維護國家穩定的，這就決定了不同的國家、不同的歷史發展階段，政治制度的實現形式和途徑也不相同。世界上不存在完全相同的政治制度，也不存在適用于一切國家的政治制度模式，同一政治制度也不是裹足不前、一成不變的，而是隨著現實條件變化而不斷發展的。只有堅持“不變”與“變”的辯證統一，自覺與改革創新聯系起來、與自我完善統一起來，才能不斷從新的實踐中獲得生機和活力，永葆制度自信和制度優勢。習近平總書記堅持運用“兩個結合”，深刻把握民主政治發展規律，比較中外民主異同，總結民主發展經驗，原創性地提出中國式民主的重大論斷，是中國共產黨團結帶領人民追求民主、發展民主、實現民主、升華民主的偉大創造，“具有本質的人民性、覆蓋的廣泛性、參與的全程性、獨特的創造性、真實的有效性等鮮明特點和黨的領導、人民主體、實事求是、民主集中制、法治保障等顯著優勢”[6]。人民代表大會制度是實現我國全過程人民民主的重要制度載體，豐富和拓展了人民代表大會制度的科學內涵和基本特征，賦予人民代表大會制度和人大工作新的使命任務。堅持好、完善好、運行好人民代表大會制度，必須聚焦發展全過程人民民主這一中國式現代化的本質要求，把制度自信和自覺創新有機統一，針對存在的薄弱環節和差距不足，不斷吸收政治發展的先進經驗，結合實際采取有效舉措，協調推進各環節的改革，使之更加完善，穩中求進推動人大工作高質量發展，這也是中國制度永葆生機活力之道。

一是完善人大議事規則等制度。人大議事規則是關于人民代表大會會議制度和工作程序的基本法律，是人大及其常委會依法行使職權的重要制度保障。按照黨中央的決策部署和全國人大的具體安排，適時修改完善地方人大常委會議事規則，研究建立健全論證、評估、評議、聽證制度，確保各項制度建設同向發力、形成合力，切實增強改革的系統性、整體性和協同性。堅持奔著問題去、盯著問題改，從實踐遇到的新問題、深層次問題、面臨的突出問題入手，尤其針對會議組織召開、議案提出審議、聽取審議報告、開展詢問質詢、會議發言表決等方面存在的問題，進行全面深入的研判分析，找準短板弱項、漏項缺項，研究提出解決問題的思路辦法，使各項改革舉措更加精準有力。按照總結、繼承、完善、提高的原則，既深入總結人民代表大會制度發展和人大工作的實踐經驗，把一些成熟的、行之有效的做法通過法律制度固定下來，持續從新的實踐中獲取生機活力，又緊跟時代步伐、順應實踐發展，尊重基層和群眾首創精神，在堅持原則、守好底線的前提下，鼓勵支持基層結合實際因地制宜開展創新，形成可復制、可借鑒、可推廣的相關制度，使人大工作更加規范、更富質效。

二是完善人大立法制度機制。改革和法治互為動力、相輔相成。習近平總書記指出：“改革與法治如鳥之兩翼、車之兩輪，要堅持在法治下推進改革，在改革中完善法治?！弊再x予地方立法權以來，地方立法堅持立法與改革并行、質量與效率并重、守正與創新并舉，出臺了一批治理急需、群眾期盼的法規，涵蓋了經濟、社會、文化、生態等領域，完成了從無到有的“夯基壘臺、立柱架梁”工作，為提升地方治理效能發揮了重要作用。從歷史維度看，地方立法進入“有沒有”與“好不好”并舉，更加注重高質量的新階段，但還不同程度地存在粗放式發展的特征，做“加法”的項目多，精品力作比較少。從現實需要看，地方立法進入“大塊頭”與“小快靈”并舉，更加注重針對性的新階段，但有些立法項目與改革發展和民生訴求扣得不緊，有些法規在解決問題、有效管用上還有欠缺。從發展實際看，地方立法進入規范性與試驗性并舉，更加注重特色化的新階段，但從立法供給與需求平衡出發，以問題為導向、以需求為牽引，準確把握地方立法的本質規律，深入研究解決問題的思路對策，使立法方式更具創新性、法規條款更具操作性、立法功效更具地方特色還有欠缺。從方式手段看，地方立法進入立言界說與精準量化并舉，更加注重運用互聯網的新階段，但運用大數據等技術手段，加強對立法決策的量化論證、對比分析，合理確定立法項目和相關條款總體不多。深化立法領域改革，必須抓住立法質量這個關鍵，深入推進科學立法、民主立法、依法立法，以高質量立法保障高質量發展。

1.健全完善立法機制。完善黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局，充分發揮人大在立法工作中的主導作用，在征集立法需求、立法選題、評估、論證、立項、協調、起草、征求意見、審議等各個環節都應體現主導作用；充分發揮專門委員會、工作部門的承擔作用，認真做好牽頭起草、協調配合、督促推動等工作，對于立法工作中的意見分歧與有關方面一起加強溝通、協調解決；加強與政府的協作，運用立法“雙組長”掛帥、專班起草、第三方評估等工作機制，充分傾聽、研究采納各方面的意見建議。探索區域協同立法，圍繞區域、流域協調發展要求，建立區域或流域協同機制，平衡各方利益關系，解決好統一性和差異性問題。開展聯動審查，進一步提高立法系統性、整體性、協同性、時效性。比如，甘肅省針對市縣人大常委會開展備案審查普遍面臨缺機構、缺人員、缺經驗的問題，探索開展規范性文件巡回指導審查，帶上專家團隊，分片區進行“集體會診”，通過上下聯動的方式，共同破解基層備案審查難題。

2.深入推進民主立法。在制訂立法規劃計劃和確定立法項目時，通過座談交流、書面發函等方式向有關部門、人大代表、專家學者征求意見，認真研究人大代表、政協委員提出的議案、建議、提案，在集思廣益的基礎上，科學評估論證，篩選確定立法項目，從立項源頭上發揚民主、科學決策。拓寬有序參與途徑，在法規起草、審查、審議等階段，認真開展立法調研，做好論證評估工作，做到所有法規草案公開征求意見，特別是重要法規草案的審議注重聽取政協協商意見，最大程度凝聚全社會的立法智慧和共識。對涉及重大利益調整或有較大分歧意見的地方立法，組織召開聽證會，充分聽取各利益相關方的意見。

3.擴大公眾參與立法。完善人大民主民意表達平臺和載體，健全法規草案委托起草、法規草案公示、立法研究基地、公民旁聽立法會議等制度，充實咨詢人才專家庫，選聘立法顧問，拓展公眾參與廣度、提高代表參與深度，讓群眾更多地參與立法過程和立法決策。建好用好基層立法聯系點，進一步暢通基層和群眾參與立法工作“直通車”，打通立法民意“最后一公里”。

4.廣泛采納民情民意。認真分析研究收集到的民眾意見和建議，合理的都吸收到法規中來，對不能采納的通過一定形式向民眾反饋情況并說明理由，讓公眾參與立法可感可及。在法規起草說明和審議結果報告中，向常委會報告社會公眾的主要意見及采納情況。完善立法后評估制度機制，開展可行性、合法性、公平性評估，并將評估結果作為修改完善法規的重要依據。緊密結合本地實際，選好題目、精準對接，開展法規草案和法規實施情況調研，不斷提升法規草案征求意見的匹配度和實效性，及時反映經濟社會發展和基層治理中遇到的涉法問題和地方立法訴求，為制定和修改法規提供參考。

三是完善人大監督制度機制。人大監督是保證人民當家作主的內在要求和具體體現。但在實踐中地方人大的監督工作還有不足，與習近平總書記要求的“用好憲法賦予人大的監督權”還有差距。這既有思想認識不夠深，存在不想監督、不會監督、不敢監督的問題，有時在履職時抹不開情面，放不開手腳，避重就輕，避實就虛，監督力度不大，成效不夠明顯；也有監督方向不夠準，監督議題選擇上沒有抓住事關區域改革發展穩定的重大問題和人民群眾普遍關注的突出問題，監督準星偏離黨委中心工作和地方階段性重點任務，對一些影響高質量發展的矛盾障礙關注不夠；還有監督程序不夠實，存在重形式輕內容、重程序輕實質的現象，如監督調研浮光掠影，層層聽匯報，滿足于走過路過看過，深入基層接觸群眾不多，了解不到真情實況，也聽不到老百姓的真心話；開展執法檢查時預設路線，參觀“盆景”，沒有對照法律條文逐項檢查，講成績滔滔不絕，點問題大而化之，提建議三言兩語；審議各項報告時，發表一般性意見多，一針見血指出問題、提出針對性對策建議少，審議意見質量不高，導致審議意見落不實、落不好。高質量做好人大監督工作，關鍵是在正確監督、有效監督、依法監督上下功夫，聚焦“國之大者”“民之盼者”“責之重者”，著力推動問題解決，更好發揮人大監督在黨和國家監督體系中的重要作用。

1.突出改革重點。黨的二十屆三中全會決定提出“強化人大預算決算審查監督和國有資產管理、政府債務管理監督”。這是堅持和完善人民代表大會制度、完善國家監督體系，推進國家治理體系和治理能力現代化的重要抓手，必須采取有力措施深入推動實施。

在人大預算決算審查監督方面。預算體現黨和國家意志，反映國家的戰略、規劃和政策，反映政府的職責、活動范圍和方向。按照預算法規定的預算審查要做好前期溝通、預先審查分析、初步審查、大會審查和批準四個階段工作。在前期溝通階段，建立與財政部門的溝通反饋機制，就下一年預算編制、落實人大有關決議要求等進行初步溝通，就改進完善預算編報反饋意見建議；在預算審查分析階段，召開系列座談會，分別聽取預算編制工作通報、預算草案主要內容通報；監督預算執行中，在前期調研和聽取政府有關部門情況介紹的基礎上，提出關于預算執行情況的分析報告，供常委會聽取報告時參考，并印送同級人大代表。

在人大國有資產管理監督方面。國有資產是全體人民的寶貴財富，是中國特色社會主義的重要物質基礎。推動人大國資監督從工作監督向法定化、制度化、常態化的職能監督轉變，在制度化安排上，建立涵蓋前期溝通協調、監督調研、預算工委前期預聽、專門委員會初步審議、常委會正式審議、審議意見研究處理和整改問責等環環相扣的閉環工作流程；在報告形式上，形成綜合報告與專項報告相結合，建立月度、季度數據信息提供及重要事項報告通報制度，實現國資管理情況全覆蓋的工作模式，構建與政府部門之間橫向協作，與地方之間縱向聯動的工作機制，推動人大監督工作進入規范軌道。

在人大政府債務管理監督方面。政府債務是財政預算和財政政策的重要內容，在實施宏觀調控、促進經濟社會發展中發揮著重要作用。把聽取和審議政府債務管理情況報告納入年度工作要點和監督計劃，健全政府債務全口徑和全過程監管機制，與政府、地方人大等加強上下聯動、協調配合，形成工作合力，做到政府依法管理、依法報告，人大依法審查、依法監督，不斷提升政府債務管理和監督的規范化、法治化水平，牢牢守住不發生系統性風險的底線。

2.廣泛收集議題。緊扣黨委決策、政府推動、群眾關切的事項，聚焦推進慢、執行弱、問題多的環節，以“代表建議中提出來、群眾意見中喊出來、調查研究中理出來”為源頭活水，加大監督力度，創新監督方式，力求“監”到點子上、“督”在關鍵處。尤其通過多種形式了解群眾普遍關注的突出問題，把與人民利益最直接、與群眾生產生活關系最密切的教育、就業、醫療、司法納入監督內容和項目，持續開展監督，回應人民關切。

3.創新方式方法。通過信訪、調研、公開、咨詢、調查等多種方式，廣泛聽取同級黨委政府和人民群眾的意見建議，依法開展和諧有效監督，推進落實性、助力型、點穴式、協商式、貫通式監督，積極助力改革發展大局、回應人民群眾的呼聲。在執法檢查中，廣泛聽取人民群眾對法律法規實施情況的意見建議，圍繞涉及人民群眾切身利益、社會普遍關注的法律法規，lWJR5EwwdqjqsSejZ79Y/2ck2CM1hAk4XAMz7pRMVU0=確定執法檢查項目，并推動工作重心下移，更多前往基層一線聽取人民群眾對法律法規實施情況的真實看法，由人民群眾對法律法規實施情況進行評判。在專題詢問中，通過多種形式聽取、收集人民群眾對詢問事項的意見、關切，進一步增強所提問題的代表性、針對性，確保問到關鍵、問出要害。

4.實現系統閉環。立足系統集成、無縫銜接，完善監督工作系統流程，健全溝通協調、監督調研、報告審議、整改反饋的全鏈條模式，打好監督“組合拳”，形成監督要件閉環管理。對一些專項報告和執法檢查報告經人大常委會審議形成意見后轉送政府辦理，政府是如何改進和落實的，辦理結果怎么樣，要盯緊盯實、盯出成效。尤其對事關全局性、根本性、長遠性的重大問題和重要事項，開展系統性、跟進式、點穴式監督，探索形成“監督—落實—再監督—再落實”機制，以此推動人大監督工作形成合力，促進“一府一委兩院”改進工作、解決問題、推動發展。

四是完善重大事項決定制度機制。討論決定重大事項是人民依法管理國家和社會事務的重要形式，是人民當家作主的重要途徑。自憲法和地方組織法明確賦予地方國家權力機關重大事項決定權以來，在憲法和法律的框架下，地方各級人大及其常委會對行使重大事項決定權進行了積極的探索和實踐。從地方人大設立常委會早期看，在其相關法規和規范性文件中，對討論決定重大事項規定得比較籠統和原則。隨著實踐的發展，特別是2017年1月中央辦公廳印發《關于健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見》后，“討論決定重大事項的重點和范圍越來越明確和具體，尤其對重大事項的范圍一般采取原則規定、具體列舉和兜底條款等相結合的辦法”[7]。但分析目前地方人大及其常委會作出的各類重大事項決定，普遍存在程序性的決定多、自主性的決定相對較少，財政預決算等地方政府提請批準的決議決定多、根據人民群眾的意愿訴求主動作出決定相對較少，原則性倡導性的內容多、實質性針對性的內容相對較少，使得人大行使重大事項決定權不夠充分和有效。人大及其常委會行使好重大事項決定權要在現有工作的基礎上，進一步健全完善制度機制，規范程序，務求實效，提高質量，不斷提升行使重大事項決定權的制度化規范化水平。

1.優化完善決策內容。每年人大確定重大事項決定的內容，通過走訪調研、書面征詢、代表建議等方式廣泛進行征集，以“民聲”定“民生”，形成“最大公約數”。探索實行重大民生實事項目代表審議監督制度，實施民生實事項目由過去政府“自己定、自己辦”變為“群眾提、人大決、政府辦”，做到人大決策與群眾需求的精準對接和密切融合，實現“為民做主”到“由民做主”的轉變。

2.優化完善決策過程。建立決定重大事項協商制度，通過座談會、征詢會、實地走訪等，廣泛征求代表和群眾的意見建議。建立健全擴大公眾參與重大事項決定制度，完善調研、論證、公示、聽證和公眾意見采納情況反饋等民主化機制，將公眾參與納入人大討論決定運行機制的各個環節，通過“看得見、摸得著、可參與”的方式，使不同階層、不同群體的利益訴求和意愿得到更全面、更均衡的表達，然后在民主的基礎上進行集中，形成“人大意見”。

3.優化完善決策機制。健全完善人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告制度，明確重大事項和重大決策的范圍，完善統籌領導、協商通報、審議決策等機制，提高重大事項決定科學化民主化法治化水平，增強決定的規范性、及時性、權威性。完善人大議事制度，保證各級人大代表和人大常委會組成人員充分發表意見，依照法定程序、通過會議形式進行表決，一人一票，按照多數人的意見作出決定。

五是完善“兩個聯系”制度機制。密切聯系人民群眾、拓展民智民意吸納渠道，是發展全過程人民民主、保障人民當家作主的重要內容，彰顯的是人民立場、人民權利、人民利益、人民力量。在工作實踐中了解到，近年來全國各級人大機關和代表按照“做到真聯系，取得真效果”的要求，積極探索實踐、創新平臺載體，拓寬聯系渠道、豐富履職實踐，做了很多工作，也取得明顯成效，但對標落實二十屆三中全會決定關于“豐富人大代表聯系人民群眾的內容和形式，健全吸納民意、匯集民智工作機制”的新部署，對照群眾民主民意表達的新需求，還存在認識不深的問題，一些地方沒有真正搞清楚代表工作的定位和目標是什么、評價標準是什么等根本問題，把人大代表聯系人民群眾看低了、看輕了，一些基層代表對人大代表的性質、地位和作用認識也不清，對“為什么聯系、聯系什么、怎么聯系”認知不深；聯系不緊的問題，一些代表家站開展活動形式較為單一，傾向于關起門來搞活動，主動走出“家站門”、深入群眾主動征求意見建議的約訪式、下訪式聯系較少，聯系方式、聯系對象也相對固定，客觀上把代表和群眾隔離開；機制不優的問題，制度設計的正確導向還沒有真正確立起來，如何組織引導代表主動走進群眾、聽取群眾意見建議的規定條款不多，一些地方把主要精力放在了制度上墻、資料填寫上，淡化了聯系群眾、解決實際問題的本原；創新不足的問題，習慣套用行政思維和方式開展代表工作，老一套、將就式、應付式現象相對突出，尤其是履職宣傳不夠生動，大多是程序性、套路式宣傳，沒有深入挖掘具體生動的履職故事，缺乏“煙火氣”，不容易讓人感知和親近；效果不佳的問題，對群眾反映意見建議的辦理重視不夠，缺乏完善的后續督辦制度，還沒有形成有效機制和完整鏈條，聯系成果落地轉化不到位，聯系效果還不明顯，減弱了代表和群眾的聯系動力。各級人大及其常委會是同人民群眾保持密切聯系的代表機關，必須增進服務意識，提高保障水平，創新活動形式，實現人大代表和人民群眾雙向奔赴。

1.注重挖潛增效。代表履職平臺建設關鍵是建在群眾心坎上，著力點在運用多種方式，落腳點在發揮具體實在的功效，把家站真正建成代表學習培訓之家、定期接待選民之家、交流履職經驗之家、服務保障代表履職之家。在充分挖掘代表家站潛在功效、推動代表常態化進家入站聯系群眾的基礎上，拓展延伸代表家站職能，堅持固定式與流動式相結合、請進來與走出去相補充、“實體站”與“網絡站”相呼應，創新設立流動聯系平臺，組織代表主動走進群眾身邊，打破時間和空間限制，改變坐等上門局面，實現群眾可以隨時找得到代表、說得上話、辦得了事，使得聯系群眾更廣泛、群眾進站更便捷，保障代表履職“不打烊”、聯系群眾“總在線”。

2.推進融合發展。現在許多地方的代表家站與基層黨建、基層治理陣地融合嵌入不夠，單打一、各干各，缺乏共享和兼容，“同臺唱戲”格局還沒有形成，基層平臺疊加和資源浪費現象較為普遍。要既充分發揮陣地優勢、更推進融合發展，推動代表家站與基層立法聯系點、基層黨建陣地等結合融合，實現代表家站實體、網上、掌上同步推進，做到平臺共享、資源共用、活動相融、力量整合、上下聯動，減少資源浪費，也把民主更好融入百姓日常，發展群眾家門口的民主，讓群眾可感可及可信。

3.創新活動開展。堅持管用、實用、便民原則，采取“線上+線下”“站內+站外”“固定+流動”等多種方式，完善聯系群眾、民意征集、督政議事等平臺，構建起務實管用的民主民意表達載體。按照“行業相近、專業相似”原則，組建地域性、專業型、功能型代表小組，開展特色主題實踐活動，構建“實體+網上”立體式履職機制，構建信息共享、優勢互補、協調聯動的工作格局。

4.廣泛聽取意見。健全吸納民意、匯集民智工作機制，按照“做到真聯系、取得真效果”的要求，擴大“兩個聯系”覆蓋面，提高代表對常委會工作的參與度，推廣“代表進社區”“統一接待日”等做法，推進代表聯系群眾網格化管理，把中央的聲音傳達下去，把群眾的心聲反映上來。積極參加人大常委會組織的調研視察、各類會議、代表小組、代表家站、基層聯系點等活動，廣泛了解民情民意，反映群眾意見呼聲，為民代言，為民履職，始終做到人民選我當代表、我當代表為人民。比如，這兩年甘肅省人大持續開展帶來當地人民群眾普遍關注的問題、帶來對新時代地方人大工作的意見建議的“兩帶來”活動，共有45位基層省人大代表列席常委會會議，帶來涉及農田殘膜污染防治、農村醫療服務建設、勞動合法權益保護等80多件意見建議，并按流程完成了移交轉辦，省政府相關部門進行了任務分解，辦理結果及時答復，得到了代表“這個方式真管用，解決了實打實問題”的交口稱贊。

三、運行就是效能，充分彰顯根本政治制度的功效優勢

根據《現代漢語詞典》解釋，運行就是周而復始地運轉，有序行動或者工作。作為國家根本政治制度，人民代表大會制度已經基本成熟定型，把人民代表大會制度“運行好”就是按照“四個機關”建設的目標定位，不斷提升人大工作質效，這既是實踐取向和路徑選擇，也是必然選擇和根本旨歸。

一是高質量開好法定會議。會議是人大依法履職的重要方式，是生動展示人民當家作主特點和優勢的重要渠道。在新時代新征程上開好各類法定會議，就是構建系統完備、科學規范、運行有效的會議運行機制，充分彰顯人民代表大會制度推動國家治理的民主性與人民性。會前籌劃在“提前量”上下功夫，在常規收集選題的基礎上，采用充分聽取代表意見、與“一府一委兩院”深入溝通協商等方式，多方吸納意見，對議題進行認真梳理和遴選，并開展會前初審，對常委會會議審議議題進行審核把關，形成明確的初審意見，督促有關方面形成高質量的書面材料，為審議提供參考依據，為提高審議質量創造條件。會中審議在“精準度”上下功夫，聚焦重點議題，安排熟悉相關情況和參與調研視察、執法檢查的常委會組成人員作重點發言，引導與會人員緊扣主題、直陳觀點、積極審議，既肯定成績，又不遮不掩指出問題，更要提出切實可行的意見建議，提高發言質量和會議效率。會后落實在“有效性”上下功夫，強化決定事項和審議意見的跟蹤落實、辦理反饋和成果運用，推行審議意見辦理情況再報告再審議機制，完善監督成果跟蹤落實、效果評估制度；健全限時辦理制度，促進審議意見的有效落實；加強對法規和報告、決定決議的宣傳報道和內容解讀，擴大社會傳播面，提高公眾知曉度。

二是高效能服務中心大局。人大是黨領導下的重要政治機關，人大工作是黨和國家事業的重要組成部分，具有很強的政治性。圍繞黨和國家中心大局開展工作，是社會主義民主政治的優勢和特點，是人民代表大會制度的功效和優勢得以充分發揮的重要途徑和方式，是人大工作最大、最現實的政治。聚焦“國之大者”“民之盼者”“責之重者”，自覺把人大工作放在黨和國家工作大局中來謀劃推進，找準人大工作與黨委中心工作的結合點、切入點，伸出硬肩膀扛起應盡責，彰顯人大擔當、展現人大作為，做到中心工作推進到哪里，人大的工作就跟進到哪里，始終向中心聚焦聚光、為大局撐勁使力。聚力高質量發展這個關鍵抓手，圍繞新質生產力、科技創新、工業產業、縣域經濟等區域改革發展的大事要事積極依法履職。比如，這兩年甘肅省人大立足甘肅最大的省情是發展滯后、甘肅人民最迫切的愿望是加快發展的實際，發揮職能優勢，助推項目建設這個強引擎、硬支撐和新希望，統籌省市縣三級人大自下而上聯動開展“千名代表調研視察千項工程行動”，統籌省市縣三級人大、四級代表，堅持“不換頻道、微調內容”的原則，連續兩年開展“千名代表調研視察千項工程行動”，組織5043名四級人大代表和相關專家學者，對3208個項目進行調研視察，上下全聯動、范圍全覆蓋、方法全鏈條，發現23個方面1137個問題，現場協調解決620個，促進了全省招商引資提效、項目建設提速、發展成果提質。此次活動覆蓋面之廣、歷時之長、參與代表之多在甘肅人大歷史上是首次，得到了全國人大和省委的充分肯定，打造了全過程人民民主甘肅人大實踐新名片。落實生態保護這個重大責任，堅持生態優先發展，織密生態法治防線，助推國家重大生態戰略實施，為“兩山”理論落地見效發揮人大作用。守住安全穩定這個底線要求，統籌發展和安全，創新思路理念和方式方法，推動化解政治安全、經濟金融、公共安全等領域的風險，著力維護社會和諧穩定。深化改革開放這個重要舉措，圍繞助推對內對外開放、優化營商環境、體制機制創新等做足做好文章，為中國式現代化地方實踐貢獻法治力量。實踐證明，把黨政所需、人民所盼、人大所能的事情作為人大工作的議題，有利于推動黨委決策部署的貫徹落實，有利于寓監督于支持之中，有利于維護人民群眾切身利益。

三是高效率抓好決策落實。抓落實是我們黨的優良傳統，也是推動新時代提高人大工作質效的迫切需要。完善責任分解機制，對人大及其常委會確定的重大部署、重點工作、重要事項，拿出任務清單、問題清單、落實清單，科學進行責任細化實化，把目標任務分解到部門、具體到項目、落實到崗位、量化到個人，納入年度目標責任制管理考評范圍，真正做到見人見事見責任。完善情況分析機制，及時、真實、全面地掌握抓落實中的新情況、新問題，加強對相關情況的收集、匯總、分析和運用，不斷拓展信息服務的深度和廣度，真正把情況綜合的過程變成發現問題、研究措施、推動落實的過程。完善督促檢查機制，圍繞重點任務、重點工作開展常態化的督查，對分解確定的任務建立臺賬、跟蹤督辦、辦結銷號，對貫徹落實情況形成階段性報告、專題性報告、綜合性報告，實事求是地報告進展、成效、問題及原因和下一步措施，對很難落實、未落實的事項開展“再督查”，盯住不放、督促整改、落實到位。完善結果運用機制，堅持督辦與自查相結合、總結經驗與發現問題相結合、典型引路與失誤問責相結合，及時發現抓落實的正面典型，總結推廣先進經驗，發揮示范帶動效應，同時對落實不力、打折扣、搞變通等行為，加大督查問責力度，形成抓落實的倒逼機制。持續改進工作作風，弘揚“馬上就辦”的作風，說了就干、定了就辦，做到不忘事、不誤事，尤其防止和克服工作中的形式主義、官僚主義，既重程序，更重內容，切實把二者統一起來，講求工作的實際效果。

四是高標準建設數字人大。習近平總書記指出，“當今時代，數字技術、數字經濟是世界科技革命和產業變革的先機，是新一輪國際競爭重點領域，我們一定要抓住先機、搶占未來發展制高點”。按照數字化改革新部署新要求，堅持系統集成，加快推進人大工作數字化應用，善于運用互聯網、大數據等現代科技手段，加強“智慧人大”建設，建成代表在線、機關辦公、數字會議、預算聯網、民生實事、知識更新等多個場景應用，以數字賦能人大工作創新發展、提質增效。根據統一規劃、分步實施、由簡入難、以用促建的原則，建設人大代表履職平臺，完善功能模塊，實現資源融合，加快建設市域統一的人大代表“網上家站”，積極推進“移動履職”“自助履職”，做到“面聯”與“網聯”并舉，使代表與群眾聯系“全天候”“零距離”。利用網絡平臺，跨區域組建功能型代表小組，分領域在網上征求專業小組的意見建議，進一步提高工作的針對性和實效性。建成貫通省市縣三級的人大預算聯網監督系統，實現預算審查監督信息化和網絡化，使人民監督更具翔實性和時效性。加快“智慧立法”建設，為立法工作開展提供動態、智能的信息化支撐，解決立法過程規范性、法規規章審查高效性、意見征集廣泛性、規章評估可靠性以及規章清理及時性等問題，實現立法工作科學化與民主化。

五是高水準講好民主法治故事。習近平總書記多次強調，落后就要挨打，貧窮就要挨餓，失語就要挨罵。經過幾代人不懈奮斗，我們黨帶領人民基本解決了“挨打”“挨餓”的問題，但“挨罵”問題還沒有得到根本解決。講好人大故事、民主法治故事，是解決好“挨罵”問題的現實選擇，是進一步堅定制度自信的重要路徑?，F在，在人大工作和代表履職宣傳方面，大多是程序性、套路式宣傳，沒有深入挖掘具體生動的履職故事，缺乏生動感，缺少鮮活性，不容易讓人感知和親近。善于運用新技術，踐行融媒體理念，推動全媒體合作協作，健全報刊網端號宣傳矩陣，用“微”形態引爆大輿論，以小體量占領主陣地，通過新視角、新語態、新方式放大正面聲量。加強新聞策劃，對于一些重大、重要、重點的人大宣傳工作，堅持策劃先行、加強議程設置，通過前瞻謀劃和巧妙構思，全方位多角度深挖新聞線索，全過程多形式豐富內容表達，打好宣傳工作“組合拳”。注重話語表達，研究受眾需求和習慣轉變，善于從日常的法治實踐、法治人物、法治事件中發現精彩故事，善于把法言法語生動化、抽象概念形象化、深刻道理通俗化，用小故事講大道理、用平常事做大文章，把人大故事、人大實踐、代表履職講精彩講生動，不僅讓人“聽得到”，更讓人“聽得懂”“聽得進”，不斷擴大受眾面和影響力。開展理論研究，著眼于對實際問題的理論思考，著眼于新的實踐和新的發展，對人民代表大會制度和全過程人民民主進行深度研究，深入揭示“好制度”的底層邏輯，推出一批實務性、對策性、前瞻性強的文章，形成有分量、有價值、可操作的研究成果，真正在服務和指導實踐中實現理論價值，在接受實踐檢驗、汲取實踐營養中實現理論的新發展，為推進社會主義民主政治建設積極建言獻策。

總之，堅持是完善和運行的前提，確保人民代表大會制度始終沿著正確政治方向前進；完善是堅持和運行的關鍵，確保人民代表大會制度始終保持生機活力；運行是堅持和完善的保障，確保人民代表大會制度優勢得以充分彰顯。這三者辯證統一、不可偏廢，互為前提、相輔相成，共同構成了人民代表大會制度的治理邏輯和運行機制。

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作者簡介：包義成，甘肅省人大常委會研究室主任；肖群，西北民族大學中國語言文學學部副研究館員。