“代表直選若干規定”應適時廢止

2024年是全國人民代表大會成立70周年，也是現行選舉法出臺施行45周年。1983年3月5日，第五屆全國人大常委會第二十六次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規定》（以下簡稱代表直選若干規定）是對選舉法的立法補充，在我國人民代表大會制度史上，尤其是對我國人大代表直接選舉制度的不斷完善，發揮了重要作用?，F如今，現行選舉法已歷經了七次修正施行45年，代表直選若干規定已過去40多年，一些規定已經入法或過時，但仍有一些規定沒有被寫入法律的，至今依然有效。筆者建議，代表直選若干規定應適時廢止，若干規定有必要繼續遵循的，應在選舉法再次修正時寫入選舉法。

代表直選若干規定大多條款已陸續被寫入選舉法。現行選舉法是在1979年7月1日第五屆全國人大第二次會議上通過的，1982年12月10日第五屆人大第五次會議進行了第一次修正。應該說，選舉法在制定之初還是比較粗放的，只有十一章四十四條，且條款表述簡單籠統。起初的選舉實踐中，尤其是在縣（不設區的市、市轄區、自治縣）鄉（民族鄉、鎮）兩級人大代表的直接選舉過程中，出現了一些模糊認識和爭議做法，亟待形成統一認識和規范。1983年3月5日，為便于實施選舉法，全國人大常委會通過代表直選若干規定，對縣級以下人大代表直接選舉中的十個方面問題作出規定?，F如今，大多已被明確寫入選舉法。

1.第一個方面，關于選舉委員會的任命。選舉法制定之初，只明確縣鄉兩級人大代表直接選舉設立選舉委員會，主持本級人大代表的選舉，接受本級人大常委會或鄉鎮人民政府（公社管理委員會）的領導（1979年、1982年選舉法第七條第二款之規定），并沒有明確選舉委員會由誰任命。因此，代表直選若干規定首先予以明確：“縣、自治縣、不設區的市、市轄區的選舉委員會的組成人員由本級人民代表大會常務委員會任命。鄉、民族鄉、鎮的選舉委員會的組成人員由縣、自治縣、不設區的市、市轄區的人民代表大會常務委員會任命”。該規定于2010年3月14日，十一屆全國人大三次會議對選舉法進行第五次修正時，被寫入選舉法（現為第十條之規定）。

2.第二個方面，關于選舉委員會的職權。關于職權“主持本級人民代表大會代表的選舉”，1979年制定的選舉法就有規定（第七條第二款之規定）；其他五個方面職權，選舉法第五次修正時，已將其寫入了選舉法（現為第十一條之規定）。選舉法第五次修正特別增加條款明確了選舉委員會七個方面職責，比代表直選若干規定的選舉委員會職權更加具體全面，并規定“選舉委員會應當及時公布選舉信息”。

3.第三個方面，關于精神病患者行使選舉權的確認。1979年制定、1982年第一次修正的選舉法只原則規定，“無法行使選舉權和被選舉權的精神病患者，不列入選民名單”（第二十三條）。但沒有明確精神病患者由誰來確認，為防止以精神病患者為由，隨意剝奪公民選舉權，代表直選若干規定明確要經選舉委員會確認，即 “精神病患者不能行使選舉權利的，經選舉委員會確認，不行使選舉權利”。該規定于1986年選舉法第二次修正時寫入了選舉法，“精神病患者不能行使選舉權利的，經選舉委員會確認，不列入選民名單?！保ìF為第二十七條第二款之規定）

4.第八個方面，關于選區劃分的大小。選舉法一開始只規定“選區應按生產單位、事業單位、工作單位和居住狀況劃分”（第二十二條），但沒有規定選區劃分的大小。為避免選區劃分過大，代表直選若干規定進行了明確，即“選區的大小，按照每一選區選一至三名代表劃分”。該規定于1995年選舉法進行第三次修正時寫入了選舉法（現為第二十五條第二款之規定）。

5.第九個方面，關于選民外出委托投票的規定。選舉法制定之初，選民外出委托投票就有規定：“選民如果在選舉期間外出的，可以書面委托其他選民代為投票，但事先須經選舉委員會認可”（1979年、1982年選舉法第三十五條之規定）。只不過代表直選若干規定的選民外出委托投票的相關情形更具體一些罷了，即“選民在選舉期間臨時在外地勞動、工作或者居住，不能回原選區參加選舉的，經原居住地的選舉委員會認可，可以書面委托有選舉權的親屬或者其他選民在原選區代為投票”。但是，這些規定并沒有突破原選舉法的規定范疇。關于選民外出委托投票的相關規定，在1986年選舉法第二次修正時進行了人數限制，即“每一選民接受的委托不得超過三人”（第三十五條）。到2010年選舉法第五次修正時，進一步得到規范，“并應當按照委托人的意愿代為投票”（現為第四十二條之規定）。因此，代表直選若干規定關于選民外出委托投票的規定，已經過時了。

6.第十個方面，關于選民推薦代表候選人的限額。選舉法一開始對政黨、人民團體或選民（代表）依法聯名推薦代表候選人，沒有限額規定。為防止在某一選區選民推薦代表候選人過多，代表直選若干規定明確，“每一選民（三人以上附議）推薦的代表候選人的名額，不得超過本選區應選代表的名額”。目前，這一限額推薦代表候選人的規定，在2010年選舉法進行第五次修正時，已被寫進了選舉法，不僅僅選民聯名推薦要限額，政黨、人民團體也一視同仁要限額推薦。即“各政黨、各人民團體聯合或者單獨推薦的代表候選人的人數，每一選民或者代表參加聯名推薦的代表候選人的人數，均不得超過本選區或者選舉單位應選代表的名額”（現為第三十條第三款之規定）。這里有必要溯源關于法定聯名人數的變化。選舉法一開始規定只需“三人以上附議”（第二十六條第二款）就行，到1986年選舉法進行第二次修正時，法定人數提高到“十人以上聯名”（第二十六條第二款之規定）。因此，1986年選舉法第二次修正后，代表直選若干規定中的“（三人以上附議）”就與選舉法相矛盾，時過境遷了。

7.第十個方面，關于預選確定正式代表候選人名單的排序。關于在縣鄉兩級人大代表直接選舉中，通過預選方式確定正式代表候選人，選舉法施行之初有，1986年選舉法第二次修正時刪除了預選規定，直到2004年選舉法進行第四次修正時才予以恢復，并將代表直選若干規定中明確的“正式代表候選人名單，經過預選確定的，按得票多少的順序排列”這一規定寫入選舉法（現為第三十二條之規定）。

代表直選若干規定尚未寫入選舉法的存與廢，主要涉及選民登記及選舉權的行使。選舉法制定之初，只原則規定“選民登記按選區進行。無法行使選舉權和被選舉權的精神病患者，不列入選民名單”（1979年、1982年選舉法第二十三條之規定）。直到1986年選舉法第二次修正時，才對選民登記進行了必要的細化，明確“選民登記按選區進行，經登記確認的選民資格長期有效。每次選舉前對上次選民登記以后新滿十八周歲的、被剝奪政治權利期滿后恢復政治權利的選民，予以登記。對選民經登記后遷出原選區的，列入新遷入的選區的選民名單；對死亡的和依照法律被剝奪政治權利的人，從選民名單上除名”（現為第二十七條第一款之規定）。關于選舉權，選舉法第四條只是重申了憲法第三十四條之規定，只要是年滿18周歲以上的中國公民，都有選舉權和被選舉權（依法被剝奪政治權利的除外）。因此，在當時情況下，對選民登記及選舉權的行使進行一些細化明確，很有必要?，F在看來，代表直選若干規定中的選民登記及選舉權行使的相關規定，有些依然管用，可以寫入選舉法，但有些已經時過境遷。

1.第一方面所規定的“選舉委員會設立辦事機構，辦理選舉的具體事務”。在省級選舉實施細則中被廣泛采納，也是縣鄉兩級人大代表直接選舉的成熟實踐。筆者認為，在選舉法再次修正時，可以考慮將其納入選舉法，作為第十一條第三款之規定。

2.第二方面所規定的“縣、自治縣、不設區的市、市轄區的選舉委員會指導鄉、民族鄉、鎮的選舉委員會的工作”。選舉法制定之初，只明確選舉委員會由誰領導，沒有明確選舉委員會由誰指導，也沒有確定縣鄉兩級選舉委員會之間的指導關系。1986年選舉法進行第二次修正時，增加條款規定：“省、自治區、直轄市、設區的市、自治州的人民代表大會常務委員會指導本行政區域內縣級以下人民代表大會代表的選舉工作?！保ǖ谄邨l第三款，現第八條第三款之規定）但代表直選若干規定所明確的縣鄉兩級選舉委員會之間的指導關系，至今沒有寫進選舉法。在目前縣鄉兩級人大代表同步換屆選舉實踐中，明確縣鄉兩級選舉委員會之間的指導關系很有必要，也是縣鄉兩級人大代表直接選舉的實踐慣例。筆者認為，選舉法再次修正，可以考慮將其寫入選舉法，作為第九條第三款或單列第四款之規定。

3.第四方面所規定的“因反革命案或者其他嚴重刑事犯罪案被羈押，正在受偵查、起訴、審判的人，經人民檢察院或者人民法院決定，在被羈押期間停止行使選舉權利”。其實，關于這一方面問題規定的表述已經過時了。關于反革命罪，《中華人民共和國刑法》（簡稱“刑法”）已于1997年修正時予以取消，并以“危害國家安全罪”取而代之。關于涉嫌嚴重刑事犯罪在被羈押期間停止行使選舉權的問題，在現代法治理念下未必非要作出規定不可。依據憲法第三十四條及選舉法第三條之規定，只有被剝奪政治權利的18周歲以上中國公民才沒有選舉權和被選舉權，而剝奪公民的政治權利是需要人民法院依法裁定的。顯然，涉嫌嚴重刑事犯罪在被羈押期間是沒有被剝奪政治權利。犯罪嫌疑人依然具有選民資格，至于被羈押期間如何行使選舉權，另當別論。如果立法規定由人民檢察院或者人民法院來決定，在被羈押期間停止行使選舉權利，似乎有悖憲法。筆者認為，如果非要寫進選舉法不可，應將過時的“反革命案”的表述刪除后并適當調整措辭，即“因涉嫌嚴重刑事犯罪被羈押，正在受偵查、起訴、審判的人，經人民檢察院或者人民法院決定，在被羈押期間停止行使選舉權利”，作為選舉法第四條第三款之規定。

4.第五方面所規定的“下列人員準予行使選舉權利：（一）被判處有期徒刑、拘役、管制而沒有附加剝奪政治權利的；（二）被羈押，正在受偵查、起訴、審判，人民檢察院或者人民法院沒有決定停止行使選舉權利的；（三）正在取保候審或者被監視居住的；（四）正在被勞動教養的；（五）正在受拘留處罰的。以上所列人員參加選舉，由選舉委員會和執行監禁、羈押、拘留或者勞動教養的機關共同決定，可以在流動票箱投票，或者委托有選舉權的親屬或者其他選民代為投票。被判處拘役、受拘留處罰或者被勞動教養的人也可以在選舉日回原選區參加選舉”。其實，以上有一類人員已經不存在了，即“（四）正在被勞動教養的”。2013年12月28日，全國人大常委會通過了關于廢止有關勞動教養法律規定的決定，標志著已實施50多年的勞動教養制度被依法廢止。憲法及選舉法規定，只有被剝奪政治權利的18周歲以上中華人民共和國公民才沒有選舉權和被選舉權。因此，以上其他四類人員沒有被剝奪政治權利，當然具有選舉權利。隨著我國選舉制度的日趨完善，且在現代法治理念下，關于這些特殊人員準予行使選舉權毋庸置疑，已沒有必要特別強調規定。至于這些被羈押人員如何進行投票選舉，是具體投票問題，可以作為特殊情況另行規定。筆者認為，選舉法再次修正，關于五類人員準予行使選舉權利的規定，沒有必要寫入選舉法，可以考慮諸如此類的特殊人員進行委托投票，即修改選舉法第四十二條：“選民如果在選舉期間外出或因特殊情況，經選舉委員會同意，可以書面委托其他選民代為投票。每一選民接受的委托不得超過三人，并應當按照委托人的意愿代為投票”。

5.第六方面所規定的“縣、自治縣的人民政府駐地在市區內的，其所屬機關、團體和企業事業組織的職工，參加縣、自治縣的人民代表大會代表的選舉，不參加市、市轄區的人民代表大會代表的選舉”。其實，這一問題屬于選民登記的特殊情形，只要堅持選民登記不錯、不漏、不重的基本要求和原則，也未必非要立法規定不可。筆者認為，隨著一輪又一輪的地方區劃調整和城市化的發展，縣政府駐地在其他市區的這一特殊情況將會成為歷史。

6.第七方面所規定的“駐在鄉、民族鄉、鎮的不屬于縣級以下人民政府領導的企業事業組織的職工，可以只參加縣級人民代表大會代表的選舉，不參加鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會代表的選舉”。其實，這一問題也屬于選民登記中的特殊情形，也未必非要立法規定不可。筆者認為，隨著一輪又一輪政府機構改革和企事業單位改革，由上一級政府領導的企事業單位在鄉鎮的公職人員（職工）已經越來越少，這一情況也將成為歷史。

7.第九方面所規定的“選民實際上已經遷居外地但是沒有轉出戶口的，在取得原選區選民資格的證明后，可以在現居住地的選區參加選舉”。目前，這一問題在選民登記中比較常見，屬于流動人口選民登記的問題。關于人（實際居住地）戶（戶口所在地）分離的現象會長期存在且會越來越多，流動人口的選民登記問題有必要在選舉法中予以法定。選舉法再次修正，有必要在“選民登記”這一章（第七章）單列一條，吸納代表直選若干規定等全國人大常委會的有關規定，并結合選舉實踐經驗，對選民登記中的一些特殊情況（人戶分離的流動人口等）作出原則規定。

8.第十方面所規定的“選民和各政黨、各人民團體推薦的代表候選人都應當列入代表候選人名單，選舉委員會不得調換或者增減”。選舉法施行之初，基于選舉委員會職責沒有明確法定，為體現選舉委員會的公正性，代表直選若干規定對選舉委員會匯總候選人名單提出了兩個方面的要求。一是強調要公平對待不同推薦主體，“選民和各政黨、各人民團體推薦的代表候選人都應當列入代表候選人名單”；二是強調不得調換或增減候選人名單，“選舉委員會不得調換或者增減”。筆者認為，隨著選舉法的不斷修改完善，選舉委員會的法定職責已具體明確，該問題規定已失去了存在的必要。