人大專門委員會在地方立法中作用研究

內容摘要：在人大及其常委會的領導下，協助做好立法工作是專門委員會的重要職能。結合北京市人大教科文衛委員會立法實踐，在詳細梳理專委會在地方立法中職責定位的基礎上，查找分析了專委會在政治上把握立法問題的能力、立法選題作用發揮、法規審議質量、立法工作方式方法、人員能力素質和知識結構等方面存在的主要問題及原因，對進一步發揮專委會在地方立法中作用提出了建議。

關鍵詞：專門委員會；地方立法；人民至上；問題導向

地方立法是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，擔負著保障憲法和國家法律、法規在本行政區域內有效實施和保發展、促善治的雙重功能。協助人大及其常委會做好有關地方立法工作，是專門委員會的法定職責。為深入貫徹落實習近平法治思想，進一步強化科學立法、民主立法、依法立法理念，推動專委會加強和改進立法工作，努力使地方立法為人民所用、為發展和治理服務，體現時代性和首都特色，確保地方立法管用好用，本文主要結合北京市人大教科文衛委員會等專委會近年來立法實踐情況，圍繞提高立法質量這個關鍵問題，開展了深入調查研究。梳理了專委會在地方立法中的職責定位，查找分析了專委會在立法工作中面臨的主要問題和原因，并對進一步發揮好專委會在地方立法中的作用提出了建議。

一、專門委員會在地方立法中的職責定位和實踐情況

地方性法規作為中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，是國家法律、行政法規的重要補充，最主要的作用就是通過法定程序使黨的政策、中央精神、國家法律落地生根，解決好法治通達群眾、通達基層的“最后一公里”問題。專委會在立法工作中，必須堅決做到以習近平法治思想為根本遵循，嚴格依照法定權限、按照法定程序、履行法定職責。

（一）專委會在立法工作中的主要職責及相關實踐情況

根據地方組織法、立法法、北京市制定地方性法規條例、備案審查條例等有關法律法規的規定，市人大專門委員會由市人民代表大會設立，受市人民代表大會領導，在大會閉會期間，受市人大常委會領導。在立法方面主要承擔著向市人代會、市人大常委會提出法規案，協助市人大常委會做好有關地方性法規的起草、審議、法規預案研究、立法后評估、備案審查等方面工作。

1.審議人代會主席團或者人大常委會交付的法規案

自北京市十五屆人大三次會議以來，市人大進一步規范議案工作制度，制定了代表議案處理工作的意見，引導代表就人大職權范圍內的事項提出議案，推動將代表提出的法規案先交各專門委員會審議。截至2023年，各專門委員會共接到市人代會交辦的法規案30件，根據有關要求在當年安排了對這些法規案的辦理和審議工作，并向市人大常委會提交了審議結果的報告。其中有5件法規列入常委會立法計劃，并審議通過。

2.向人民代表大會或者人大常委會提出有關法規案

實踐中，北京市尚未出現過以專委會名義向市人代會提出法規案的情況。近年來，市人大有關專委會提請市人大常委會審議法規案8次，涉及法規18件，包括文明行為促進條例、醫院安全秩序管理規定、促進中小企業發展條例、保守國家秘密條例、反食品浪費規定、院前醫療急救服務條例、實驗動物管理條例，以及對農業機械化促進條例等11部法規打包作出的簡易修改。

3.協助人大常委會做好有關地方性法規的審議工作

協助人大常委會做好有關法規草案的審議工作，是專委會在立法工作中最重要的一項職責。按照制定地方性法規條例規定，北京市對列入常委會會議議程的法規案，一般應當經三次審議后再交付表決；符合相應條件的，也可以經二次審議后或一次審議后交付表決。自2017年北京市第二次修訂制定地方性法規條例以來，大部分常委會審議通過的地方性法規都是經三次審議后再交付表決。專委會承擔了法規草案一審、二審期間的主要工作。

北京市十五屆人大共制定法規37件、提請代表大會審議5件、修改21件次、打包修改40件次、廢止16件。其中，教科文衛委員會共協助市人大常委會制定、修改地方性法規10項，參與制定法規2項。一是聚焦疫情防控和公共衛生薄弱環節，牽頭組織了院前醫療急救服務條例和實驗動物管理條例的修改工作，完成了獻血條例、中醫藥條例的立法工作，與監察司法委、社會建設委協同完成了醫院安全秩序管理規定和突發公共衛生事件應急條例制定工作；加快貫徹落實中央三孩生育政策及配套支持措施，修改了人口與計劃生育條例。二是圍繞國際科技創新中心建設的突出問題，完成了促進科技成果轉化條例和知識產權保護條例的立法工作。三是立足全國文化中心建設，完成了中軸線文化遺產保護條例、非物質文化遺產條例、公共文化服務保障條例的立法工作。

4.協助市人大常委會組織開展法規預案研究、立法后評估

《北京市制定地方性法規條例》第十九條對開展法規預案研究作出了規定，明確有關專委會負責牽頭開展相關工作。第六十七條對專委會開展立法后評估有關工作作出了規定。市十五屆人大教科文衛委員會對制定《北京市基本醫療衛生與健康促進條例》（2020、2021年）、《北京市知識產權保護和促進條例》（2020年）、《北京國際科技創新中心建設條例》（2021年）等開展了預案研究。對《中關村國家自主創新示范區條例》（2020年）開展了立法后評估。這四項法規中，知識產權保護條例已于2022年3月審議通過，《北京國際科技創新中心建設條例》于2024年1月審議通過。

此外，根據監督法有關規定，專委會負責具體組織實施常委會有關執法檢查工作，執法檢查報告中可以包括“對有關法律、法規提出修改完善的建議”，可以視為專委會立法工作的一種延伸。

（二）專門委員會在地方立法工作中應當發揮的主要作用

目前，北京市已經建立了黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局。在這個立法工作格局下，根據有關法律法規并結合立法實踐情況，專委會在立法工作中主要應當發揮以下幾方面的作用：一是自覺堅持黨對立法工作的領導，落實中央、市委決策部署，積極主動對當前改革發展中面臨的問題開展研究，根據需要提出立法規劃和立法計劃建議。二是通過具體工作體現人大立法主導作用。把好法規立項的第一道關口，對立法的必要性、可行性進行充分調查、論證和研究，解決立不立法、能不能立法、立什么樣的法等關鍵問題，保障立法的切入點和主要制度設計符合當前實際需要。三是發揮專業優勢、站穩人民立場、跳出部門利益，對法規草案涉及的重要制度、工作機制等問題，特別是起草階段各方意見不一致的問題進行研究并提出意見，在不抵觸的原則下，提高法規的針對性和可操作性，努力提高立法質量。四是在立法過程中踐行全過程人民民主，推動立法與普法有機融合，在立法過程中充分開展實時普法、跟進普法，把立法的過程變成全民普法的過程，讓人民群眾在每一次法治實踐中感受法治精神。

二、專門委員會在地方立法中面臨的主要問題

當前，專委會在立法實踐中還面臨著一些較為明顯的問題，主要表現在以下幾個方面。

（一）如何從政治上把握立法問題的能力還有待提高

立法是重要的政治活動，是把黨的主張和人民的意志通過法定程序轉化為國家意志的過程，具有很強的政治屬性。專委會履行立法職責，如何加強對黨中央、市委重大決策部署的研究、領悟，從而在立法規劃、計劃建議、立項論證、法規起草和審議過程中更加全面、準確把握黨的決策部署，使地方性法規落實黨的各項主張的能力還需要進一步提高。如何更好發揮專委會分黨組在專委會立法工作中的領導作用，把分黨組會議從專委會會議前置程序不斷深入到實質性研究、審議過程中等重要問題，還需要進一步研究解決。

（二）專委會在立法選題方面的作用還應當進一步加強

專委會在立法規劃編制和年度立法計劃編制中作用發揮還不夠積極主動。在提出有關建議時，調查研究和征求意見的工作做得還不夠充分，征求意見的范圍較窄，主要是面向專委會委員和對口政府部門；征求意見的方式較為單一，主要以書面方式為主。在選題上也較為依賴政府對口部門提出的立法項目，如何更好發揮專委會的專業優勢，堅持圍繞中心、服務大局、突出重點，聚焦黨中央重大決策部署，聚焦人民群眾所思所盼所愿，提出立法選題的作用發揮還不夠。

法規立項論證的作用有所弱化，通過立項論證完善立法選項機制的效果不明顯。例如，根據《北京市地方性法規立項論證工作規程》有關規定，立項論證是對某項法規是否應當立項而開展的工作，論證的結果由主任會議決定，可以分為三類，即立項、不予立項和暫緩立項。但是觀察近年來立項論證工作的實際開展情況，不予立項和暫緩立項的決定很少，絕大多數法規都通過了立項論證。那些通過立項論證的法規，是否真正具有立法的必要性和可行性，仍然值得深入思考。立項論證中提出的立法思路和主要制度設計，是否在法規草案中得到了充分落實，也缺少相應的檢驗機制。立項論證工作更多地體現為一種程序要求，實質性作用發揮不夠明顯。

（三）專委會審議法規的質量還有待進一步提升

審議法規草案是專委會做好地方立法工作的關鍵環節，但是目前專委會法規審議的質量還有進一步提升的空間。專委會組成人員收到法規草案時間較晚，往往是專委會會議前幾天才第一次見到法規草案，缺少必要的時間認真研讀、查找問題。對法規調整規范的事項實際情況不夠熟悉，審議時提出的問題不夠精準，對問題的分析不夠透徹，審議發言往往是描述問題現象，沒有進一步提出有效解決問題的意見建議。審議時提出的一些意見建議，還缺乏足夠的針對性和可操作性，難以轉化為適合的法規文本。

（四）專委會在立法工作中的方式方法還需要進一步改進

調查研究是人大履職的一項重要手段，在立法過程中廣泛開展調研是獲取信息和傾聽民意的重要的方式。但是，目前專委會在立法工作中開展的調研，在形式和方法手段上都還需要進一步改進。調研的地點、參與的群體往往是由政府部門安排，主導調研的程度還不強、調研的深度和廣度不夠，如何根據立法的實際需要，合理選擇調研對象，并針對不同調研對象設計不同的調研主題的工作做得還不夠充分。聽取意見建議的范圍較小，受眾面不夠，代表家站、基層立法聯系點等征求意見的渠道運用得還不夠充分，調研工作一定程度還浮在面上。調研過程中所聽取的意見建議，是否采納和如何反饋等機制欠缺；公眾參與立法征求意見后，自己所提的意見是否被采納和運用也無從得知。

（五）專委會及其工作機構人員能力素質和知識結構還不能完全滿足當前立法工作需求

專委會組成人員中專職化程度不高。以北京市人大教科文衛委員會為例，19名專委會組成人員中，僅有4位是專職，其余15位為兼職委員。專委會組成人員受其本職工作的影響，能保障專委會出席率已殊為不易，很難有時間和精力投入需要深入研究的立法工作中。

專委會工作機構的工作人員承擔著專委會立法過程中的各項具體工作，需要具有復合型的能力。既要政治素質過硬，又要熟悉立法工作和人大工作程序，還要掌握對口領域的實際工作情況。但在實際工作中，工作人員的知識結構、履職能力與人大工作新任務新要求、人民群眾的新期待等還有較大差距。

三、進一步發揮好專門委員會在地方立法中作用的意見建議

新時代做好地方立法工作，進一步發揮好專委會在地方立法中的作用，必須以黨的創新理論為指導，全面把握習近平新時代中國特色社會主義思想的世界觀、方法論和貫穿其中的立場觀點方法，切實將這一思想貫徹落實到立法工作的各方面全過程。

（一）必須堅持黨的領導，堅決保證正確政治方向

專委會分黨組要在本委員會中發揮好把方向、管大局、保落實的重要作用，加強對專委會各項立法工作的領導和研究，堅持分黨組發揮領導作用與專委會認真履行憲法和法律賦予的立法職責相統一，把黨對立法工作的要求貫穿專委會立法工作的全過程。要緊緊圍繞地方黨委工作大局，按照地方人大常委會黨組的工作部署，結合專委會工作職能，做好各項立法工作，及時向常委會黨組請示報告立法過程中出現的重大問題。不斷加強對黨領導立法工作經驗的總結，在深入研究基礎上，向常委會黨組提出完善黨領導立法工作的體制機制方面的合理化建議。

（二）必須堅持人民至上，深入踐行全過程人民民主

在立法工作中要始終堅持黨的群眾路線，堅持開門立法，有序擴大公民參與立法的深度和廣度。要主動回應社會關切，及時推動解決群眾反映的現實生活迫切需要，將立法條件比較成熟的法規納入立法規劃、計劃。在法規起草、審議過程中最大范圍征求社會各界的意見建議，廣泛凝聚社會共識，力求“最大公約數”，切實在立法工作中真正反映最廣大人民的共同意志和利益。

（三）必須堅持自信自立，堅定走中國特色社會主義道路

要確保將社會主義核心價值觀全面融入地方法規，把社會主義核心價值觀的要求體現到地方法規的具體條款之中，使之轉化為具有剛性約束力的法律規定。比如在《北京市網絡視聽節目管理條例》立法調研工作中，北京市人大通過科學的制度設計，確保網絡視聽節目符合社會主義核心價值觀，建設具有中國特色的網絡視聽管理體制機制，構筑符合本市實際需求的網絡宣傳陣地。要在地方立法中傳承中華優秀傳統法律文化，做到以習近平法治思想實現中華優秀傳統法律文化的創造性轉化、創新性發展。

（四）必須堅持守正創新，持續推動立法工作與時俱進

對于專委會立法工作而言，堅持守正的根本在于依法立法。專委會要嚴格遵守立法法、相關上位法、制定地方性法規條例的相關規定，準確把握專委會在立法工作中的定位和職責，堅持依照法定權限、遵循法定程序開展立法工作。要牢固樹立憲法意識，維護憲法權威和尊嚴，維護國家法制統一，確保地方性法規不與憲法、法律、行政法規等上位法不一致或相抵觸。同時，還要做好地方性法規之間的協調一致。切實做到在立法時吃透中央精神、找準政策取向，對更好管理地方事務作出規范。

在立法中堅持創新，必須是建立在科學立法基礎上的創新。一方面是要針對當前面臨的新情況、新問題，創造性地提出解決方法，使法規主要內容和關鍵制度設計具有較強的創新性，切實起到解決問題的作用。要發揮專委會專業優勢，圍繞主要矛盾和問題，做到科學合理規范有關國家機關的權力與責任，公民、法人和其他組織的權利與義務，避免行政部門爭權諉責，既防止部門利益法制化，也要賦予其必要的權力，滿足社會治理的需要。不斷增強法律的針對性、適用性、可操作性，聚焦突出問題“對癥下藥”，使立法更細、更準、更實。比如在《北京市實施〈民辦教育促進法〉辦法》修訂的調研過程中，有關方面提出要針對校外培訓機構作出專門規定。能否在法規中對此作出規范，就需要專委會認真研究是否可以通過創新制度設計，使其既符合中央對于規范校外培訓機構發展提出的要求，又滿足廣大學生和家長的合理需求，促進政府、學生和家長、培訓機構等多方主體達成高度共識，推動校外培訓機構健康發展。

堅持創新的另一方面是要不斷改進專委會立法工作方式方法，加強立法工作中開展調查研究的深度和廣度。要進一步完善專委會委員參與立法規劃計劃編制、預案研究、立項論證、法規起草、立法后評估等各項立法工作的機制，使專委會委員更加深入參與立法工作，使專委會立法工作的全流程、全鏈條都能充分體現專委會委員的意見建議。在調研中更加注重發揮專委會組成人員的作用，提高專委會組成人員參與各項立法調研的積極性。動員專委會組成人員發揮其專業優勢，根據立法需求主動向有關方面征求意見建議，形成高質量調研報告，及時反饋給立法工作組，助力提升立法質量。例如，城建環保委員會在城市更新條例和建筑綠色發展條例立法起草階段，就關口前移，組織委員成立代表專題調研組，充分發揮委員的行業特長和專業優勢，探索破解難題的實招、好招。經過深入細致調研，形成十幾份專題調研報告，并同步反饋給條例起草組。其中的意見建議經認真研究，盡可能予以吸收采納。

要進一步改進調查研究的方式方法，堅持走好群眾路線，積極主動深入基層一線，隨時隨地了解群眾對于立法的需求和建議。在立法各個環節更加注重提高專委會對調研的主導作用，根據立法工作各環節的實際需要，主動設計調研內容、選擇調研對象。不斷拓展調研渠道，切實發揮好代表家站、基層立法聯系點的作用，做到善于運用網絡更廣泛地聽取意見。完善意見建議采納和反饋機制，加強專委會在意見采納中的作用，加強對立法意見的反饋，增強各方面參與立法工作的積極性。

（五）必須堅持問題導向，著力聚焦解決本市突出問題

專委會要根據黨的決策部署，堅持問題導向，抓住矛盾實質，強化制度設計，通過立法引領推動改革進程、推動科學發展。要推動相關領域立法項目納入常委會立法規劃，確保納入規劃的立法項目有序開展，保障完成立法任務。加強立項論證工作，科學合理論證立法的必要性和可行性，確保做到針對問題立法、立法解決問題，根據實際提出是否立項的意見，避免造成立法資源的浪費。在法規起草、審議過程中，充分發揮專委會的專業優勢，確保每一項法規的主要內容和制度設計都準確落實黨的改革決策要求，實現立法決策和改革決策相統一、相銜接，使立法更加適應經濟社會發展需求。

（六）必須堅持系統觀念，統籌推進立法工作各方面各環節

系統觀念是具有基礎性的思想和工作方法，核心是要用系統思維分析事物的本質和內在聯系，從整體上把握事物發展規律，提高分析和解決問題的科學性，這是專委會在地方立法中必須堅持的。在立法中貫穿系統觀念，要從黨和國家事業發展全局的戰略高度來定位，而不是就法論法。對于現實中的具體立法問題，要透過現象看本質，把握好全局和局部、宏觀和微觀的關系，系統性思考、系統性設計、系統性謀劃、系統性推進。要按照系統觀念提出立法規劃，發揮規劃的指導性和前瞻性作用；立法計劃要分清輕重緩急，合理安排好各項法規的論證、審議等先后次序。在法規起草中，確保每項法規的總體篇章體例設置、各章節內部以及每個條文內容，都按照系統觀念的要求做到邏輯自洽。維護法制統一，堅決不與上位法相抵觸。注重做好不同地方法規之間的協調，對于不同法規之間調整規范事項重疊的情況，要根據實際情況，各自做到突出重點、有所側重，既要做好法規之間的相互銜接，又要防止法規之間的簡單重復照抄，更要避免法規之間出現矛盾沖突。

（七）必須堅持胸懷天下，積極吸收借鑒各國立法有益成果

習近平總書記指出，我們要堅持從我國實際出發，堅定不移走自己的路，同時我們要樹立世界眼光，更好把國內發展與對外開放統一起來，把中國發展與世界發展聯系起來。因此，專委會在立法時，不能故步自封，必須積極吸收借鑒世界各國在立法中的有益經驗為我所用。在一些重要制度的規定上適應全面開放新格局的需要，從制度整體設計到具體安排都考慮國際通行做法。比如北京國際科創中心建設立法，就立足于全球視野，積極吸收借鑒先進發達國家地區關于科技創新中心建設的成熟做法，加大力度吸引全球創新資源在京聚集，匯聚全球力量共同建設國際科技創新中心。

此外，還應當不斷加強專委會組成人員及其工作機構工作人員的立法能力素質建設。加強對專委會組成人員和工作機構工作人員政治理論、業務知識、政策法律、立法工作等方面的培訓學習，不斷提高整體履職能力和素質水平。加強與對口政府部門的溝通聯系，通過召開政情通報會等方式，及時了解掌握最新市情和對口領域最新工作動態，著力縮小與政府部門間信息不對等的情況。

作者簡介：李媛，北京市人大常委會教科文衛辦公室副主任。