推進地方人大監督選題精準化若干思考

內容摘要：監督選題精準化是增強人大監督實效的重要前提。選準了監督議題，監督才能有理、有據、有力。地方各級人大要健全完善征集機制，夯實人大監督選題的民意基礎。要健全完善篩選機制，強化選題的針對性。要健全完善編制機制，增強選題的可行性。要建立健全協調機制，提高監督工作的貫通性。要健全完善公開機制，擴大選題的社會影響力。

關鍵詞：監督選題；精準化；監督實效

監督議題是人大開展監督的重要抓手和載體，只有選準了監督議題，才能督而有理、督而有據、督而有力，才能提高監督的針對性和有效性，有效推進法律法規貫徹實施。自監督法實施以來，地方人大確定監督議題更加規范有效。但依然還存在著監督選題來源偏窄，“行政化”色彩較濃，專（工）委議題簡單“拼盤”，柔性監督議題多、剛性監督議題少，以及公眾參與不廣不深等問題。為進一步推進人大監督選題精準化，不斷提升監督工作實效，本文提出以下對策舉措和路徑方法。

一、健全和完善征集機制，夯實監督選題的民意基礎

按照監督法第九條所列 6 個方面的渠道，建立和完善人大監督議題收集機制，推進公開征集監督選題工作規范化、制度化。一是面向社會征集。每年10月份，可在主要報刊、門戶網站、微信公眾號等媒體，以及各地人大代表聯絡站（基層單元），廣泛征求社會各界對下一年人大監督工作的意見建議，征詢監督議題。二是面向代表征集。可通過人大代表座談會、代表履職服務平臺和“代表釘”等，向全體代表發放公開征集監督議題反饋表等方式，充分聽取代表的意見建議。三是面向“一府一委兩院”征集。在向“一府一委兩院”、省級人民團體發函征求監督選題建議的同時，由常委會領導帶隊走訪“一府一委兩院”及政府組成部門，深入溝通協商，充分交換意見。另外，還要收集人大信訪部門反映集中的問題、常委會組成人員審議中聚焦的問題、人大專（工）委日常調研中發現的突出問題等。四是改進征集方式方法。征集對象不同，方式路徑上應有所不同。比如發函給國家機關、群團組織，可告知應聽取和審議哪些方面的專項工作報告，應該對哪幾部法律法規執行情況開展檢查。具體內容應包括：監督的選題名稱、監督的對象及方式、監督議題選擇的理由和需要解決的問題。但面向人大代表和公民征集時，征集內容應通俗易懂，操作簡便易行。比如列舉若干項社會普遍關注、事關群眾切身利益的選題，采用打勾形式，讓公民勾選。這樣群眾看得懂，也感興趣，參與積極性就會大大提高。

二、健全和完善篩選機制，強化監督選題的針對性

收集反饋的議題涉及面廣，數量較多，參差不齊，只有進行必要的分析論證和篩選評價，才能使人大監督的選題更能把握全面、更具有針對性、更體現民意。

（一）處理好數量與質量的關系。人大監督議題總量主要受本年度人大常委會會議的次數和規模、行使各項職權具體任務量之間的平衡、工作力量等因素影響，加之法律法規明確規定的環保、預算、國資、審計監督等“規定動作”，謀劃年度監督議題“自選動作”不可能過多，而要“少而精”“精而準”，即“法定議題不能少，彈性議題盡量少”。從布局覆蓋看，每個專委會對口領域向下細分，都有不止一個對口部門，需要對應考慮任務的輕重緩急和選題的順序、分量。從聯動協同看，省級人大處于樞紐位置，選題需要照顧上下左右的需求。向上需要對接全國人大常委會年度監督工作安排，向下需要考慮適合市縣人大常委會聯動的可行性，左右需考慮相鄰省份協同開展監督的議題。在監督議題的實施手段上要充分運用法律賦予的剛性手段。總之，選題的數量要服從質量，把握總量，量力而行。一般來講，除財經委、法制委外，其他專門委員會每年選擇1～2項議題為宜，不應貪大求全。

（二）明確監督議題實施主體。根據議題的性質和實際需要，編制計劃時，要明確哪些議題是由常委會組織實施的；哪些議題需要委托的，比如有些是受全國人大常委會委托的，有些是本級常委會委托專門委員會組織實施的，有些是省級人大常委會委托設區的市一級人大自查的，等等。

（三）確定若干項跟蹤監督議題。從多年實踐看，事關群眾切身利益的熱點難點問題，政府整改需要一個過程，不是幾個月或者一年內就能見效的。對重大民生問題或涉及改革發展深層次難題，人大要緊盯不放，一年接著一年督；對同一議題連續跟蹤監督，每年可選擇一個突破口和側重點，或者緊扣審議意見落實情況，對問題清單逐年對賬銷號，確保人大整改目標落實到位。這是人大監督取得實實在在成效，讓人民群眾有獲得感幸福感的關鍵。

（四）科學合理安排基本監督方式和剛性監督手段。編制監督計劃時，除了法定監督議題（大約10項左右）外，要合理布局聽取審議專項報告、執法檢查項目。聽取和審議中有些是既聽又審，有些是只審不聽，有些是書面審議。執法檢查涉及面廣，牽涉精力多，原則上每年安排2～3項為宜，其中包括上下聯動檢查。安排過多，看起來熱熱鬧鬧，實則很容易走過場。同時，對專題詢問、滿意度測評，在計劃中視情況安排，對特定問題調查、質詢等方式，條件成熟時可以探索運用。

（五）謀劃好若干聯動監督議題。目前，以浙江省為例，聯動監督主要包括上下級人大聯動和長三角三省一市的聯動監督。上下聯動監督聲勢大、影響廣，市縣人大借勢借力，普遍反映很好。謀劃監督議題時，原則上每年安排2項上下聯動，最好一項是專項審議，就同一個議題，省市縣三級人大分別聽取和審議；另一項就同一部法律法規實施情況，全省各級人大同步開展執法檢查。至于長三角區域聯動監督，是否每年安排，主要看其他省市尤其是上海市人大的意向，也可以由浙江省人大主動提出倡議。

（六）明確議題實施的進展安排和責任分工。編制監督計劃時，編制部門要根據常委會全年工作安排，特別是與常委會會議擬審議的立法項目、決定決議項目，統籌規劃，提出每項監督議題擬提請常委會審議的時間，同一次會議上不宜過度集中，也不宜過于偏少。同時，計劃中明確監督議題的實施部門，具體由哪個專門委員會或工作部門負責。

（七）把握好一年與一屆選題的關系。對一屆內的監督工作進行系統謀劃，能夠整合一段時間內的監督總需求，特別是緊扣省委一個階段的重大決策部署，確定監督工作的主要目標與重點，使監督工作更具長遠性和方向性，更能體現人大圍繞中心、服務大局的職能定位。一方面對監督內容進行統籌。在一屆人大任期5年內，能全面聚焦本省經濟、政治、文化、生態、社會等各領域的突出問題開展監督，兼顧到廣泛性、多樣性和全面性，使人大監督不留盲區、不存死角。另一方面，對監督手段也要進行統籌。年度監督工作計劃要以五年規劃為基礎，按照輕重緩急具體落實，使年度監督工作計劃與五年規劃有機銜接。

（八）建立監督議題動態調整機制。計劃性與靈活性要相統一，不管是年度計劃，還是五年規劃，在實施過程中，若臨時出現重大問題需要列入議程進行審議或原計劃的監督議題需要延期審議時，就要及時作出調整和安排，并向同級黨委匯報，加強與“一府一委兩院”及有關方面的協商溝通，綜合考慮各方面的因素，從而增強監督工作的靈活性、及時性。

三、健全和完善編制機制，增強監督選題的可行性

明確監督選題征集篩選和計劃編制要求后，還必須有一套規范定型的編制全閉環流程，確保編制工作運行有序高效。

（一）提出實施方案。一般每年9月份，由人大機關編制部門起草制訂常委會監督工作計劃實施方案，明確計劃編制的方法步驟、工作要求、責任單位和時間節點。該方案提交秘辦會議審議通過后，以辦公廳（辦公室）名義下發實施。

（二）議題初步篩選。由辦公廳（辦公室）發函至“一府一委兩院”、群團組織，通過人大自媒體和主流媒體向社會發布公告。編制部門負責匯總收集各個途徑反饋的意見建議，根據人大的性質職能，去粗取精、由表及里，梳理出初步的選題方案；同時結合各專門委員會提出的議題，加強對接研判，形成監督計劃的初步安排。

（三）召開新一年工作思路務虛會。一般由人大常委會主任或主持工作的常務副主任主持，召開各專（工）委、辦公廳（室）、研究室主要負責人工作務虛會，對初步監督議題面對面討論協商，對選題的必要性、可行性、專工委的平衡性進行評估論證，去除不合理的議題，形成人大內部各方共識，消除一些認識分歧和思想顧慮。

（四）提請主任會議和主任座談會研究。適時召開主任會議，對新一年監督工作的總體安排進行研究。主任會議成員發表意見，就一些重大問題，如監委如何監督，一些比較敏感的剛性監督手段是否運用等，充分醞釀討論。適當時候召開各設區的市人大常委會主任座談會，就議題合理性精準性特別是統一部署、上下聯動的監督事項廣泛聽取他們的意見建議，集思廣益、擇善而從，該調整的及時調整，便于形成上下聯動監督的合力。

（五）召開人大與“一府一委兩院”協調會。一般在11月中下旬召開。人大主要負責人與“一府一委兩院”分管負責人參加，再次征求“一府一委兩院”對監督議題（一般與立法計劃合開）的建議。特別是開展專題詢問、滿意度測評、履職評議乃至質詢、特定問題調查等重大問題，要面對面認真商議，統一思想認識，形成“一府一委兩院”支持配合、自覺接受人大監督的良好氛圍。

（六）常委會審議與征求代表意見。監督議題安排一般隨同常委會工作報告，12月中旬左右（省人大做法），提請常委會會議初審，聽取組成人員、列席人員意見；初審后印發全體省人大代表征求意見。根據代表意見進一步對監督計劃作出修改完善。

（七）向同級黨委報告。監督計劃在人代會前，隨同常委會工作報告，一般由人大常委會黨組向同級黨委常委會會議專門匯報，如有意見，要及時認真研究和修改完善。這個環節很重要。

（八）人代會審議通過。人代會前，人大常委會二次審議工作報告。人代會上，根據代表和列席人員的審議意見，對監督計劃作必要調整。如有代表們集中反映、意見高度一致的建議，必須對監督計劃作出補充完善，使其更加貼近民意和社會需求。

（九）正式印發。人代會后，監督計劃作為附件，經主任會議研究通過后，與工作要點一并以辦公廳（室）文件印發實施。

四、建立監督工作協調機制，提高監督工作的貫通性

議題的產生是多層、多輪統籌協調的結果。一是人大專委會及辦事機構同其對口部門和單位間協調。專（工）委要主動聯系、上門征詢，在工作層面建立溝通機制，互通情況、增進共識。二是監督計劃編制部門與各專委會間協調。根據常委會年度工作總體安排，控制總量、突出重點，協調好“自選動作”和“規定動作”。三是人大常委會同“一府一委兩院”間的協調。在工作層面協調基本一致前提下，由雙方領導協調確定議題安排。四是要建立專門的監督協調機構。目前各地做法不一，監督計劃編制部門有的單設，有的掛靠在機關某個部門。可以借鑒青海省人大設立監督工作辦公室的做法，探索逐步在縣級以上人大常委會設立專門的監督協調機構，防止監督選題過程中各自為政、多頭協調。也可以借鑒北京市人大建立監督工作協調會議制度，由常委會副主任牽頭，秘書長、相關副秘書長、各工作機構主要負責人參加，在常委會的統一領導下，開展監督選題工作，不斷提高確定監督選題的廣泛性、精準性、合理性。

五、健全和完善公開機制，擴大監督選題的社會影響力

監督法第七條規定：“各級人民代表大會常務委員會行使監督職權的情況，向社會公開。”人大監督議題的信息公開，也是人大監督過程的一種公開。一是明確監督選題公開的主體、對象和內容。依照監督法和浙江省監督條例，選題公開的主體就是各級人大常委會，具體由辦公廳（室）或監督綜合牽頭部門組織實施。公開對象（含征集、發布）除“一府一委兩院”、群團組織外，主要是各級人大代表、社會各界群眾。通過擴大公開，讓人大代表和人民群眾廣泛參與，這是保證監督選題精確的重中之重。公開的內容涵蓋議題征集和監督計劃的發布，包括四種基本監督形式的布局、聽取審議的時間安排、監督方式的設置以及責任落實主體等。二是進一步拓展選題公開平臺載體。迭代升級人大監督下沉基層單元應用場景，完善基層單元向代表和群眾征集議題的工作機制，在形式上可以更加多樣化，不斷鼓勵激發代表和基層群眾參與積極性；探索建立互聯網信息發布平臺，擴大受眾面，使監督選題工作過程全方位發布；通過人大門戶網站、微信公眾號，就選題與群眾及時互動，讓人大代表和基層群眾充分表達利益訴求。三是健全代表和公民參與反饋機制。建立這一回應反饋機制，是尊重代表和群眾民主權利，提升代表和群眾持續參與人大監督工作的有效手段。代表和基層群眾面廣量大，提出的意見建議可能很龐雜，一對一口頭或書面反饋難以實施。要加快人大監督應用場景的轉型升級，充分運用大數據、人工智能、云計算、區塊鏈等前沿技術，對代表和群眾提出的監督選題被采納吸收情況，及時有效進行回應，并作好必要說明解釋工作，給一個“說法”，調動其積極性。對長期以來一直參與監督選題征集，并且提出質量較高的代表或公民，可探索以一定形式給予榮譽激勵，努力營造全社會積極參與人大監督工作的良好氛圍。

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