地方人大預算績效監督：創新探索、現實梗阻與制度建構

內容摘要：地方人大如何有效監督政府的“錢袋子”是加強地方人大預算監督的核心問題。隨著全面實施預算績效管理，加強人大對政府預算績效管理的監督工作進入新征程。各地方人大在預算績效監督方面探索了“全方位、全過程、全覆蓋”的模式與體系、創新理念與技術和多樣化形式與方式、協同聯動機制，但仍存在著整體層面上系統性、耦合性、制度化、法制化不足與監督流程上各階段的預算績效監督制度化程度不平衡且績效導向制度建構不足等現實梗阻。只有建立起事前監督的績效目標制度、事中監督的績效運行制度、事后監督的績效評價與審計機制以及部門預算績效監督制度，才能有效實現地方人大預算績效監督的制度建構與完善。

關鍵詞：地方人大；預算監督；績效監督；制度建構

黨的十九大報告、二十大報告都強調健全現代預算制度、全面實施績效管理的重要性，而《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》為預算績效管理體系的建設與完善指明了具體方向。這都標志著加強人大對政府預算績效管理的監督改革工作進入新征程。因而，加強預算績效監督是推進地方人大制度尤其是預算監督制度改革完善的重要方向之一。此前已經展開的中國預算績效改革實踐主要是由財政部門為主導加以推動的，人大作為政府預算最終的決策者和預算執行的監督者，怎么利用預算績效改革這個契機為人民看好“錢袋子”，應該是下一步人大預算工作值得探討的著力點之一[1]。尤其是在地方人大預算監督差異化的實踐以及地方人大預算績效監督探索性實踐當中，存在著政策制度供給與需求之間的矛盾，如何將績效因素嵌入人大預算權配置，是一項從觀念革新到制度建構再到細則落地的系統工程，不僅需要在高層級的立法層面作出原則規定，更有賴于在地方層面作出能夠切實回應人大預算績效審查監督實踐問題的制度創新[2]。

一、地方人大預算績效監督的創新探索

績效這一概念早在2005年左右就被引入并運用到地方人大預算監督中。隨著全面實施績效管理的提出、推進以及重要規范性文件《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》與《關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》的出臺實施，當前地方各級人大預算績效監督的實踐探索與制度創新正不斷推進。

一是探索了“全方位、全過程、全覆蓋”的人大預算績效監督模式與體系。上海市、山東省、河南省等部分省市地方人大在績效導向下推進預算績效監督模式與體系的改革，強調績效導向融入人大預算監督的全過程，再造預算監督流程，保障人大預算績效監督的全方位與全覆蓋[3]。其具體的做法有：第一，建立全方位的人大預算績效監督格局。全方位意味著要將包括政府預算、部門預算、政策和項目等所有的預算都全面納入到績效監督體系當中。例如，河南省人大2020年督促省政府及其財政部門將105個省直部門的整體績效目標、部門預算項目支出績效目標和60個財政重點評價項目績效目標進行了匯編，形成了1500多頁上中下三冊的材料，與財政預算草案同步提交省人代會審查[4]。廣東中山、東莞等部分基層人大探索將預算績效監督的范圍從一般公共預算擴展至國有資產管理和社保基金預算，這也和全面實施預算績效管理的“四本預算”全部納入績效評估范圍的實施要求相一致[5]。第二，建立全過程的人大預算績效監督鏈條。全過程的預算績效監督鏈條意味著績效監督全面融入預算編制、（預審）初審、調整、執行、決算的全過程。例如，四川省人大曾在2016年底的預算初審環節組織專家與人大代表基于新開發的人大預決算審查平臺，對2017年的省級預算進行預審，其中新增了項目支出的績效目標的審查；上海市閔行區人大常委會預算工委全過程參與到政府財政績效評價工作當中，積極探索了對財政局項目績效前評價和績效后評價的工作流程，從而形成了全過程的績效監督[6]。山東省菏澤市人大常委會通過對重點項目的績效評價結果進行全過程監督，來及時發現項目實施過程中存在的問題并反饋有關部門進行改進[7]。河南省人大積極開展事前績效監督，對重點支出與重大投資項目的績效進行事中跟蹤監督，并根據全國人大的委托對專項資金的績效情況進行專題調研式監督，對財政評價和部門績效評價實施事后結果的監督，也形成了全過程的監督模式[8]。此外，浙江省溫嶺市人大專門建立預算績效調研組，對重點項目、交辦績效評價項目開展過程性的績效調研[9]。總的來看，隨著績效導向的預算監督模式的轉型尤其是績效評價的引入，預算監督開始由重點介入預算編制環節擴展至預算執行與決算等領域，逐步建立起全過程的跟蹤問效機制。第三，建立全覆蓋的人大預算績效監督體系。上海、河南、廣東等地的人大進行預算績效監督時要求范圍覆蓋“四本預算”，尤其是對政府采購、政府債券、部門重點支出、專項資金、重大項目的預算績效目標設定等方面進行全覆蓋式的監督，從而形成了全方位的預算績效監督體系。

二是探索了人大預算績效監督理念與技術的創新。在理念上，地方人大積極將預算績效監督的理念貫穿于預算監督的全過程。例如，山東省菏澤市人大常委會在預算監督過程中適時展開對市直部門和縣區的績效理念的宣傳，以樹立起“花錢必問效，無效必問責”的理念[10]。云南省人大常委會預算工委進行預算監督時形成了“三問”的做法，即審查部門預算編制時需要詢問“績效目標是否符合實際、措施是否可行”，監督預算執行時需要詢問“錢有沒有花出去、是否體現了勤儉節約的原則”，審查部門決算時需要詢問“績效目標有沒有實現”，從而將績效監督的理念貫穿于預算監督全過程[11]。在技術上，績效理念也被融入到地方人大預算聯網監督系統當中。北京、上海、浙江、廣東、山東、重慶、內蒙古等地人大積極推進建設這一技術平臺并將“預算績效”理念融入其中。例如，上海閔行區人大在預算聯網監督系統中專門設置了“績效監督”模塊，突出預算監督的績效導向，推進了預算績效聯網監督的創新[12]。四川省達州市通川區人大將部門的績效目標同步導入到預算聯網監督系統當中，人大代表可直接查看該部門的績效目標情況，從而讓人大的預算監督更具績效導向也更有深度[13]。廣東多數地區將績效評價、績效評估作為創新的技術工具引入到預算監督當中[14]。

三是創新了地方人大預算績效監督的多樣化形式與方式。浙江省溫嶺市人大常委會堅持制度引領，出臺了《預算績效管理監督辦法》，推進政府預算績效目標和預算績效評價指標體系建設，探索了聽取政府預算績效管理情況報告等形式，開展政府績效評價，委托審計進行績效監督，組織進行績效調研等，從而形成了多樣化、制度化的預算績效監督體系[15]。2020年云南省人大為了解決地方各級人大預算績效監督機制與評價工具缺乏的難題，專門出臺了《云南省人大常委會關于加強預算績效監督的辦法（試行）》，通過建立預算績效監督的制度體系來推動績效監督[16]。廣東省人大常委會連續多年開展預算績效監督并引入第三方機構開展績效評價，通過確定第三方評價項目與范圍并公開遴選評價機構、制定科學的評價內容與指標體系、有計劃嚴謹組織評價、利用初評成果開展專題調研、聽取和審議政府專項工作報告、加強評價結果運用等，重點關注財政資金支出績效和政策目標的效果等情況[17]，探索了“人大主導、政府部門協同、第三方實施”的績效評價模式，完善了評價體系，并引入了專家和公眾滿意度測評[18]。上海閔行區探索了績效聽證會，通過選擇重點建設項目開展績效聽證會，在年底對聽證結果的辦理情況進行滿意度評價，并持續跟蹤聽證結果的應用情況，從而形成監督閉環，切實增強了人大預算監督的剛性和實效[19]。重慶市、廈門市等地人大則探索了定期聽取預算績效管理工作實施以及績效評價結果報告的形式，并對其進行工作評議、滿意度測評與績效評價報告的審議[20]。

四是探索了地方人大預算績效監督的協同聯動機制。預算績效監督涉及人大、組織、紀檢監察、審計、財政部門、社會公眾等多個主體，如何協同聯動上述主體實現優勢互補、專業耦合關切預算績效監督工作的有效性。廣東省佛山市南海區和山東省濟南市在探索多主體的協同聯動機制方面取得了一定的成效[21]。佛山市南海區就重大民生項目的預算編制審核進行聽證，由人大、政協、監察和審計等聯合成立預算聽證監督小組，組織各方主體尤其是吸納社會公眾進行聽證，針對預算安排提出意見進而由預算單位、財政部門進行預算草案的完善，在此過程中監督小組全過程監督聽證過程、結果運用以及項目的實施。此外，人大、組織部門、監察、審計與財政還聯合成立績效問責工作領導小組，一方面抽取項目進行重點問責，另一方面委托第三方對相關項目尤其是其績效目標的情況進行全面績效評價。而濟南市專門建立了人大、紀檢監察、組織部門、審計、財政等部門“五方協同精準聯控”的機制，各方發揮專業優勢，由人大重點監督預算支出與項目效果；紀檢監察通過巡察、轉向監督、派駐監督等督促預算績效管理；組織部將預算績效指標納入到干部政績考核體系與部門綜合考核體系當中；審計部門重點審計監督預算績效情況以及重大項目的績效實施情況，審計領導干部經濟責任時也重點審計績效管理情況，并將相關違法違紀問題移送紀檢監察機關；財政部門編制、執行預算，指導、考核各部門預算執行情況。五方之間在不同環節建立不同協同機制，在預算編制階段召開預算編制工作座談會和通報會；在預算執行階段，搭建協同績效管理專網平臺，納入人大預算聯網監督系統、紀檢監察監督與審計監督系統、財政相關信息平臺、政府績效考評體系等，實現信息共享、聯動監控預算執行動態；在績效考核階段，五方協同開展重點資金專題調研和部門預算核查。整體上，五方通過專題會共享信息、匯報各自工作情況，協同研判、處理預算監督中的突出問題并聯動跟蹤監督整改落實情況[22]。

總體而言，上述多樣化的預算績效監督創新探索都共同突出了一個趨向，即由人大審議政府部門報送的績效報告轉向了由人大直接主導（直接介入或組織實施）績效評價，要么是由地方人大常委會挑選預算項目或重大政策直接委托第三方機構實施績效評價后督促政府部門進行整改落實，要么是由地方人大組織人大代表或有關專家參與到政府部門的績效評價活動中[23]。甚至有的地方人大專門出臺相關規范文本來明確人大及人大常委會在預算監督過程中的主要職能、具體內容與監督重點等[24]，確立了人大及其常委會預算績效監督的主導地位。

二、地方人大預算績效監督的現實梗阻

人大預算績效監督的有效運行與不斷深化并非一蹴而就，而是在實踐探索與制度建構完善中漸進實現。地方各級人大在中央政策號召與自主空間的創新探索下盡管已初見成效，但離人大預算績效監督制度的系統建構、人大監督制度的優化完善、人大制度的健全以及國家治理現代化及其效能的轉化等還存在一定差距。與地方人大預算監督的差異化實踐一樣，地方預算績效監督與管理也存在著較大的差異化，部門間、部門內、地區間分布與進展“冷”“熱”不均 而呈現異質性[25]。地方人大預算績效監督所面臨的現實梗阻的表現及其根源體現在兩個層面。

一是從整體層面上來看，預算績效監督模式在不同層級的人大、不同區域的地方人大以及具體制度設計、機制應用、做法經驗等都存有程度與進展的差別，即便地方人大預算績效監督取得成功經驗，也未能實現橫向上的廣泛擴散和縱向上的制度總結。可以說，當前地方人大開展績效監督的機構、流程、責任、分工等尚缺少明確可操作的法律化、制度化的規定和指引。

第一，系統性不足。多主體聯動專注于預算資金使用的規范性和及時性，側重于對預算單位的監督、問責，偏向負面管理，而以評促學、標桿引領進而提升績效水平的正面引導則較為薄弱。同時，預算績效監督的作用范圍局限在執行層面而忽視決策層面，導致范圍較窄并缺乏對預算績效管理與監督的系統性思考。

第二，耦合性不足。各主體還未完全擺脫各自為政的頑疾，不同主體相互耦合形成合力的格局尚未形成，不同主體的聯動能力也有待系統挖掘。人大、財政部門、預算單位、審計機關根據各自的職責開展預算績效管理與監督，但相互借力的合作機制尚未健全。基于省級預算績效管理政策文本的分析，可以發現參與預算績效的多元主體當中，人大、審計和監察出現的頻次相對處于較低水平。這表明在財政部門和預算部門主導的預算績效管理當中，人大等作為監督機構尚未有效參與進來。雖然人大、財政部門、預算部門、審計、監察和第三方評價機構都參與到預算績效監督當中并形成了多元化的格局，但是部門之間的聯動協同機制尚未有效形成，仍有待加強[26]。

第三，制度化不足。預算績效監督的多主體聯動方式主要是部門的自發行為，尚未上升到制度層面。人大和審計機關在預算績效管理中的職責、規則、流程等，仍未形成制度規范[27]。已有的相關指導意見等往往是方向性、原則性的政策性文件而非人大頒布的法律，對于各級人大在預算績效監督的權力運作、作用范圍、涉及預算的不同權力主體部門之間權力關系與義務責任缺乏制度化、法律化的規定。

第四，法律約束尚未清晰化。新預算法雖然規定了績效目標、提高資金使用效率、報送績效評價報告等，但是缺乏具體的法律適用制度和實際的可操作性。例如，新預算法沒有在預算編制環節真正體現資源利用效率的考慮重點，沒有規定相應根據績效評價的結果設置的獎懲條款，未體現出預算分配與預算績效的聯系，只簡單提及績效評價但并未規定績效評價結果的應用等[28]，法律規定的欠清晰化帶來的往往是績效監督工作的形式化。

二是從人大預算績效監督的階段流程上來看，各個階段的制度化程度并不平衡且績效導向的制度建構不足。具體而言，地方人大預算績效監督當中的探索創新多體現在事前介入并注重于部門預算編制的績效目標，但是對部門預算執行的績效與政策的績效關注與監督度相對不足，往往導致現實中出現各種政府“拍腦袋式決策”和“政績工程”式浪費。原有預算在實際執行當中也會進行多次不同幅度的調整 ，導致年初預算編制的效度降低[29]。

在預算編制階段，地方政府預算編制當中多數專項都沒有設置績效目標、目標產出與效果指標，只有部分地方預算監督條例或辦法中規定了重要項目的績效目標同步報送同級人大及其常委會，缺乏對人大與財政部門在預算績效監督方面的明確定位與細化分工。這導致事后監督階段沒有明確的評價標準與考評機制以及存在如何運用、誰來運用評價結果等問題，績效評價難以展開。這很大程度上是因為在推進全面預算績效管理的過程中，績效目標的管理尚未系統形成并未被廣泛運用于各個地區、各個層級、各個部門機構當中，只存在個別地方人大和政府的獨自探索與績效標準的設置，沒有形成整體性的可供參考的績效標準體系，也沒有整體性的預算績效目標設置與評價技術方法的支撐。這進而導致的問題是，人大對財政部門績效管理的監督僅僅是督促落實績效評價，引導其提高資金使用效益，而人大本身對績效信息行使的過程與環節參與不夠，績效信息在編制部門和支出部門之間流動不夠，支出績效目標與宏觀控制目標分裂，績效結果對預算支出規模，分配與否產生的作用并不是實質性的[30]。

在具體的預算審議階段當中，人大對政府預算的表決屬于一次性表決通過，雖有法律規范規定了預算調整，但是缺乏有關預算修正權的規定（預算法當中尚無有關規定，其關于預算監督的條文多是強調執行的監督，而在地方實踐當中，只有海南、河北、陜西、四川等地探索規定了提出預算修正案，河北、海南、重慶等地探索了提出預算調整方案的修正案），也導致在預算審議中人大對政府預算績效目標缺乏修正權，這往往體現不了人大對政府資金的監督及其資金利用效率、效益的預算績效監督。

在預算執行階段當中，地方人大預算績效監督因面臨著年度周期控制機制而往往出現“異化”情形。年度周期控制的目標是要實現年度預算平衡，約束政府周期性的收支范圍，但是一旦政府有提前或者推遲的行為，例如提前征收下一年度的收入來解決當前支出增加收入減少的問題或者在本年度該支出的時候推遲支出以避免當前的財政赤字問題[31]，那么這就會“激勵”政府要么熱衷于“跑部錢進”獲得更多的中央財政支出或轉移支付，要么年底“突擊花錢”以完成年度財政預算，這都不符合預算編制與執行的績效導向，也使得人大難以實現對政府預算績效的監督。盡管新預算法以及2015 年國務院專門出臺的《關于實行中期財政規劃QKv0DG3dtlcLXtR6dVcFVw==管理的意見》，對中期財政預算管理提出了具體明確的要求，推動政府預算由年度性向中期性的轉變，強化中期財政約束，但是中期財政規劃的運行效果不太理想尤其是地方基層政府在執行當中呈現出形式大于實質的現象 。

此外，雖然地方各級人大也都在致力于實踐與探索預算績效監督，但仍存在著流于形式、監督力度不足、監督范圍不廣、監督內容有限、監督人員能力不足、監督技術有待改進、績效評價指標體系仍不成熟、績效監督問責缺乏標準等問題。調研發現，預算績效監督過程中，預算績效信息的收集、整理與公開等往往是由預算單位自報，再由財政部門整理或者委托給第三方整理，人大、紀檢監察以及審計的參與不足往往導致其后續的監督乏力，也容易使得信息的提供方即預算單位有選擇地提供信息或者流于形式甚至是弄虛作假。這一問題同樣存在于事后監督階段，在推進預算績效監督的評價問責時，地方人大發現預算單位的績效反饋整改存在形式化問題，在進行績效評價時高度重視而發現了問題要進行整改時卻試圖“柔性化”處理 。這表明事后階段的地方人大預算績效監督并未形成制度化的績效問責機制。

三、地方人大預算績效監督的制度建構與完善

總體而言，人大在預算績效監督當中具有獨立性，可以從脫離利益相關主體的客觀立場以及公眾視角進行監督。而破除地方人大預算績效監督在系統性、耦合性、制度化、法律化、流程化等方面的實踐梗阻，應將績效理念貫穿于人大預算績效監督的全過程，以全過程的績效監督促進整體性、系統性的制度建構與完善。我國地方人大的預算績效監督從廣義來看涉及五個重要的階段，即提前介入、初步審查、大會審批、預算執行和決算審查與審計，這五個階段實際上也可以劃分為三個，即事前監督（提前介入、初步審查和審批預算）、事中監督（預算執行）和事后監督（決算審查與審計監督）[32]。只有建立起事前監督的績效目標制度、事中監督的績效運行制度、事后監督的績效評價與審計機制以及部門預算績效監督制度，才能有效實現地方人大預算績效監督的制度建構與完善。

（一）事前監督的績效目標制度建構

在事前、事中與事后監督的三個階段中，地方人大預算監督所取得的實質性進展主要體現在事前監督階段。因而，加強地方人大預算績效監督的制度建構也應該從事前監督這一階段著手，應著重于提前介入、初步審查和審批預算過程中確立預算績效目標的管理與監督制度。預算績效目標管理是全過程預算績效管理的基礎和前提，也是人大預算績效監督的重點和起點。2014年新預算法首次明確了績效原則并引入了績效目標的概念，要求在預算編制尤其是部門預算編制的過程中將績效目標作為其重要的內容，通過實現預期結果的方式引入到預算編制當中，突出了績效預算結果導向的理念。而地方人大尤其是省級人大制定或修訂預算監督條例或決定時，也將績效目標作為預算編制的重要內容之一，具有鮮明的目標管理及其監督的績效導向特征。因而，地方人大預算績效監督首要的制度建構及其完善應該著重于預算績效目標及其監督的相應制度。

預算監督的績效目標制度建構需要地方人大提前介入到預算編制當中，也需要預算編制的細化，并形成規范的工作機制。從地方人大預算績效監督的已有實踐與制度創新來看，其具體的制度規范體系建構應該著力于以下幾點。

一是確立績效目標審核的制度規范。績效理念在地方人大預算審批監督過程中的體現，主要表現在對績效目標的設立情況進行全方位、全覆蓋的審核，尤其要對基本支出的績效目標、項目支出的績效目標和部門（單位）整體支出的績效目標進行分別審核[33]。地方各級人大預算監督在此方面的實踐已經逐步推進，但仍需繼續完善并明確績效目標的具體內容與形式。這需要在績效目標審核的過程中進一步通過法律法規的形式明確績效目標審查批準的具體條件，充分運用上一年度部門績效評價結果對預算草案及與其對應的績效目標同步初審[34]，明確預算部門績效目標的審核比例及其審批的連帶責任，從而使各預算部門更加地重視績效目標的設定及其完成。此外，因預算項目的復雜繁多，地方人大預算審批的工作量、任務量與其人員、力量配比并非對稱匹配，在確立績效目標的導向前提下可以創新審批篩選機制，重點審核重大、民生的部門與項目，而對大量一般性的項目進行一般化的審核或者探索流程化的審核機制，從而減少人大預算績效目標審查批準的工作量與任務壓力。

二是確立人代會專門審議績效目標草案制度規范。績效目標的審核制度確立，可以為人代會單獨審議績效目標草案奠定基礎。基于地方人大的實踐探索與制度創新，可以統一規定各部門在編制年度預算草案的同時，一并編制預算績效目標草案，并且需要經過征集意見、討論、補充修改并經專委會或工委會或常委會審核后才能提交人代會進行審查批準。通過相關的法規細則具體規定這一人代會審查批準程序，如各部門單位在提交年度預算績效目標草案時，可以先由第三方中介機構進行評估或者專題調研，然后再提交給人大代表或專家小組進行進一步的評審。這兩次評估、評審的具體內容主要應涉及預算資金的合理配置、重大政策導向、效益指標等設置合理與否、科學與否。通過評估評審的增減加以進一步完善績效目標的草案，經過調整之后才能由政府提交人大并在會議上進行審查批準，最后批復的項目與金額要立項登記，以保證預算決算時的審查監督。

三是確立并推廣績效目標審核的參與或協商模式。基于近些年來浙江、上海、四川、廣東等地的協商式民主、參與式預算的實踐與探索，可以創新建立績效目標審核的參與或協商模式。這主要是在公共預算改革過程中充分發揮民主協商與政治參與的作用，通過民主懇談、征集意見建議、代表參與、聽證會、滿意度測評、網絡評議等多種形式，選定重要或民生的項目通過代表和民眾協商討論的方式來確定或否決或修改預算績效目標，從而使公眾也能夠提前參與到預算編制與績效目標的確立過程當中，從而進一步提高社會公眾、人大代表對公共預算、財政資金的認識，也能實現預算與預算績效目標決策及其監督的民主化、公開性和透明化。

（二）事中監督的績效運行制度建構

在事前、事中與事后監督三階段當中，事中的預算監督也至關重要。事前監督確立了監督的目標，而其目標的運行完成離不開事中的過程性監督。因而，地方人大預算績效監督在提前介入與預算審批階段確立了績效的目標制度之后，還需要建構實踐并完善績效運行監督的相關制度規范體系。

一是建構預算績效運行的跟蹤監督制度規范，尤其是預算績效執行進度與預算績效目標完成情況的“雙監督”制度規范。在預算的具體運行過程中，地方人大需要時刻監督資金的具體使用及其績效的達成情況。這也需要財政部門定期通報各部門的績效目標的實施情況、預算支出的具體進度以及預算績效指標的完成情況，地方人大需要時刻掌握上述情況，建立跟蹤分析的“雙監督”制度規范。具體而言，地方人大尤其是具有地方立法權的省市人大可以通過相關的法律法規具體規定財政部門通報預算績效運行與完成情況的時間與周期。基于近些年來人大預算聯網監督系統的建構與運用，地方人大與政府各部門的財政得以聯網、預算信息得以共享互通，使得地方人大能夠對每一筆的財政資金的使用、去向、進展等進行追蹤，可據此建立相應的跟蹤監督制度規范細則。

二是建構預算績效運行的過程評估制度規范。地方人大在監督政府各部門的預算執行過程中，可以通過建立過程評估的制度機制進行專門性的績效監督。保證績效的達成，往往需要在績效實施運行的過程中進行評估，才能時刻了解預算執行的情況以及根據執行的情況適時進行調整。具體而言，地方人大預算績效監督的過程評估制度機制可以通過開專題匯報會、專題聽證會、年中評審會等形式加以體現，可以選擇重大、重點以及民生等項目的進展與績效的完成情況作為過程評估的主要內容，如果在過程評估中發現了績效運行的相關問題，也可以及時采取措施保證績效目標的達成與預算的順利執行。其中的關鍵也在于過程評估指標的確立，并需要各地人大在實踐的過程中探索具體的指標內容與分值設置，也需要上一級人大在標準與原則上的規范與統一。這需要地方人大綜合權衡政治效益、經濟效益、社會效益、文化效益、生態效益等多個維度來監督政府項目的績效完成情況，也需要綜合短期與長期、近期與遠期的目標，對各類項目進行全面完整的評估。

三是建構預算績效的目標調整制度規范。財政預算在執行的過程中總免不了與實際不一致的情形，因而需要進行預算的調整。新預算法和各地人大的預算監督條例或決定當中都規定了預算調整的內容，實踐中也允許政府進行預算的調整，但是對于調整的程序與具體內容相關法規所作的規定都相對原則性而缺乏細致的實施規定。因而，如果預算執行進行了調整，那么預算績效的目標也應該進行調整，并通過相應的法規規定調整的程序與原則，以保證預算績效運行的監督。在此過程中，績效目標的調整需要遵循單個項目績效的調整與整個地區總體績效的目標達成相結合的原則，以保證良好績效目標的達成以及人大對預算績效目標的順利監督。

績效運行的事中監督應該為事后的預算監督奠定基礎，尤其是地方人大要在監督績效運行的過程中為事后階段的績效評價收集信息、提煉績效評價的標準。預算績效監督工作中，一旦確立了預算績效目標就要求人大在監督政府各部門的預算執行過程中對同樣的、可比性的、連續性的、同類別的項目進行績效指標的提煉與標準統一，進而對標準進行權重的衡量與平衡，以保證績效評價結果的完整性。同時，地方人大在監督預算績效運行的過程中要注意時刻收集預算績效的相關信息，以保證預算績效信息的充分性，讓人大在預算績效監督的過程中相比于更充分掌握信息的政府尤其是財政部門而言不至于處于被動的境地。具體而言，地方人大在預算績效監督的過程中主要收集被監督部門的基本財政信息、相關項目的具體信息、存在的主要問題、完成績效目標的方法、為完成績效目標而具體采取的程序與實施步驟等。這也意味著在監督預算績效運行的過程中，地方人大可以嘗試建立相應的信息收集與保存機制，從而為跟蹤監督、過程評價乃至事后的預算績效評價等提供調查取證的便利與基礎。

（三）事后監督的預算績效評價與績效審計制度建構

事后監督在三個監督階段當中的制度建構與實踐進展相對緩慢。在績效導向的預算管理體系下地方人大預算績效監督應著重于通過預算績效評價與績效審計制度的建構，實現人大預算績效監督在事后監督階段的實質性推進。

一是地方人大預算績效評價制度的建構。預算績效評價指的是通過一定的方法與標準對政府資金使用情況進行綜合性的評價，評價的具體內容包括資金使用的效率、效果以及社會的滿意度等。因而，預算績效評價具有明確的績效導向，并通過科學有效的評價方法與標準對政府預算單位績效目標的完成程度、預算執行的結果情況進行綜合性的評價，是對政府職能履行的有效監督方式之一，也是人大預算監督的有效工具之一。新預算法明確規定公共財政的預算績效評價要貫穿整個預算活動的全過程，尤其是預算編制要參考有關支出績效的評價結果。大部分地方人大的預算監督法規也將預算績效評價作為主要內容之一進行了規定，其中的緣由就在于績效評價機制可以推動人大預算監督從程序性向實質性、從制度性向績效性、從事后向全過程監督的轉化。

當前，各地各級地方人大積極拓展建構預算績效評價制度的相關實踐，總體而言主要內容為：一是項目規劃的合理性，這是對政府投資項目進行財政資金績效評價監督的前置內容與基礎；二是項目資金預算審核情況的監督；三是項目招投標情況的監督；四是財政資金使用情況的監督；五是項目建成后使用效果的監督。針對上述監督績效評價的內容，地方人大也探索形成了自我評價、外部評價和民主評價三者有機結合的監督制度和訴求回應制度，主要體現為：第一，地方人大可以采取單獨聽取政府有關預算績效評價和績效管理工作報告的形式。這是在績效評價階段地方人大所采取的外部評價的主要方式，其中評價的主要是各部門自評或者專家評價而形成相應的工作報告。地方人大是作為外部監督主體通過聽取工作報告的形式參與到績效評價的工作當中來。第二，人大可以主動采取相關措施，例如委托第三方評價機構和專家團體開展績效評價工作，也可以直接培養專門的績效評價工作人員或專門設立績效評價工作小組或代表小組等形式，以自我評價的方式積極主動參與到績效評價監督當中。對于前者而言，主要是考慮地方人大內部績效評價人員能力與水平有限的情況下，可以探索委托獨立的第三方機構或者是邀請地方人大代表、地方政協委員及相關領域的專家學者對部門申報項目進行公開評審，尤其是由第三方專業機構承擔績效評價技術體系的研發、評價數據的采集、評價組織的實施、評價結果的分析與評價報告的撰寫等工作，并組織專家評審驗收會對評價報告進行評審驗收，可以使績效評價更加客觀與公正。但是，當前我國績效評價的第三方機構發育相對遲緩、良莠不齊，因而可以采取后一種措施即由地方人大自身培養專門的、獨立的績效評價小組來全過程介入到項目的運行實施當中并對資金使用單位的績效進行客觀的評價。第三，建立人大代表和社會公眾滿意度評價制度。預算績效的評價雖然是專業導向的，但是績效的最終目的在于政府的資金被最大效益的用之于民，因而需要建立人大代表和社會公眾對政府績效滿意度的評價機制以踐行全過程人民民主的要求。這既要有專業的導向也要有主觀的評價，既要有人大代表的評議也要有社會公眾的評議，既可以通過座談調研的方式也可以通過滿意度調查或現場評價打分的方式，既要對政府資金管理與項目績效結果的滿意度評價也要對政府績效回應與整改落實情況的滿意度評價。總體而言，這是民主評價與全過程人民民主的具體體現。

二是加強地方人大對績效審計監督的相關制度建設。地方人大對政府財政資金使用情況的監督，可以利用政府審計監督而進行進一步的監督。地方各級人大對此進行了相關探索。為推動人大監督與審計監督的貫通融合，人大可以向審計部門提出全年審計工作建議，將審計工作監督列入年度監督工作計劃，聽取和審議政府提出的審計機關關于上一年度預算執行和其他財政收支的審計工作報告以及有關專項審計報告并提出審議意見。多數地方人大的預算監督法規還規定了對審計查出問題整改情況報告進行滿意度測評以及對審計查出的突出問題開展全覆蓋跟蹤監督，地方人大對整改工作中存在的問題提出了針對性的整改意見建議，成立專門的調研組對政府年度審計工作報告提出審查意見和建議，也對專項審計進行監督。在此基礎上，地方人大對審計進行監督的過程中應突出績效審計的導向并探索相應的機制建設。

三是地方人大績效問責制度規范的建構。對預算績效的評價以及審計結果的監督所形成的結果，地方人大應形成相應的運用機制并建構預算績效問責的制度，從而能夠強化結果的運用，保證人大預算績效監督的效果。這需要將政府預算績效評價的結果以及相應的滿意度測評的結果及時向人大及其常委會報告，建立評價結果的反饋與通報制度；地方人大也要將評價的結果和滿意度測評的結果書面反饋給政府及相關部門，將績效評價的結果與政府政策執行與完善以及預算的調整與執行有機銜接起來，并建立人大對政府預算政策與執行的動態評價調整機制，對政府預算績效實現程度較低的項目和政策進行動態調整，加強工作考核，形成約束問責機制。此外，地方人大還要通過召開新聞發布會等形式向社會公開，擴大社會公眾的參與度，形成社會公眾對政府預算績效政策與執行的監督問責機制。在此基礎上，隨著評價結果反饋制度以及滿意度測評機制的不斷完善，地方人大可以建立以上述結果為基礎的績效問責制度與機制，以此倒逼相關部門進行整改。

（四）著重探索建構部門預算績效監督的制度安排

當前的預算監督的法律規范當中，著重強調的是對專項資金尤其是重大支出、重大項目、民生項目的預算監督、績效目標設置的規定，在此基礎上還應推進關于部門預算績效監督的制度建構。部門預算改革以來，預算編制都以部門為單位，遵循“兩上兩下”編制規程，開支具體到預算單位，預算涵蓋所有部門收支并細化到具體項目，按照規定格式與標準匯總一本預算，這推動了預算的現代化。但因我國部門預算尤其是績效管理起步較晚，部門預算編制的完整性、準確性等還有待提高，部門預算的績效目標設置缺乏合理與可行性，部門預算執行中注重過程控制而忽視產出和結果，當前在完善政府部門預算管理的過程中可以探索建構以地方人大為主導的部門預算績效監督制度，以推進政府部門全面預算績效管理提升。

一是建立完善地方人大對有關單位部門預算決策草案的審查監督制度，形成從預算編制、預算執行到決算的完整審查監督鏈條，實現了部門預算全過程的審查監督。尤其是要建立起部門整體績效指標與績效目標體系的監督制度，推進政府在預算績效管理的過程中體現部門職能職責與專業特性，將預算績效指標與行政績效指標相融合，建立統一的績效指標框架尤其是要包括反映各部門職責與職能的產出指標和效益指標，要根據部門上年度評價結果和相關政策合理、科學、有效設定年度預算績效目標。地方人大探索建立主動介入部門預算績效目標的設定當中，并對其進行預審，尤其是對部門重點支出、重大項目、民生項目的績效目標與指標的設定進行重點審查。在部門預算執行過程中，通過事中階段建立的地方人大跟蹤監督制度規范，加強人大對部門預算績效的監督，著重于政府采購、工程招標、監理和驗收、信息公示、資產管理及預算資金會計核算等具體方面和環節開展工作，對考核期內的項目績效目標的完成情況、各項績效指標的完成進度及趨勢，預算資金撥付情況、預算單位資金支付情況及預算資金結轉結余情況等實行重點監督[35]。

二是建立由人大主導的部門預算績效考核評價制度規范。當前部門預算績效考核主要是由財政部門主導，近十年來，我國財政績效評價發展相對迅速但是缺乏頂層設計與統一部署，審計化特征明顯，缺乏一個兼具權威性和公信力的機構來主導評價。2021年財政部印發《關于委托第三方機構參與預算績效管理的指導意見》，規定“堅持委托主體與績效管理對象相分離，禁止預算部門或單位委托第三方機構對自身績效管理工作開展評價”，使得當前績效評價以預算部門自評為主，存在著自夸現象、嚴謹性不足、與外部評價差異大、規范性欠缺等問題[36]。基于我國體制特性，確立人大在部門預算績效考評當中的主導地位不僅有法律保障且有組織效力，也具有可行性[37]。在部門預算績效指標體系的基礎上，嘗試建立地方人大的考核評價指標體系與相應制度規范，尤其是地方人大結合自身的實際，應嘗試建立部門預算績效考核評價的原則、權責關系、范圍、流程、結果應用、信息公開、激勵約束等具體的制度規范。

三是建立地方人大部門預算績效備案審查制度規范。備案審查是憲法法律賦予各級人大常委會的一項重要監督職權。黨的十八大以來，中央進一步加強備案審查制度與能力建設，在黨中央頂層設計、全國人大常委會指導推動下，地方人大常委會也積極探索了相關實踐創新，積累了監督的做法與經驗 。其中，地方備案審查的規范性文件范圍相對而言較廣，既包括立法也包括非立法性的其他規范性文件，而非立法性的規范性文件需要進行備案的至少應該是行政機關或者法律法規授權組織制度、對外發生效力、影響公民法人其他組織的權利義務、具有反復適用性等[38]。部門預算也屬于備案審查的范圍，而且地方人大為了加強人大預算績效監督，應當建立部門預算備案審查的制度規范。而建立部門預算備案審查的原因與考慮在于：第一，將財政部門批復的部門預算與財政部門報人代會批準的本級預算及部門預算進行對照審查，以確保人大批準的預算得到嚴格落實；第二，人代會會期有限，受時間限制，會議難以對部門預算草案開展深入、細致的審查，會后對部門預算進行備案審查，可以彌補這一不足[39]。因而，建立部門預算備案審查應該隨著績效導向的人大預算監督模式的轉型而將績效的內容作為審查的重點，在部門預算編制、執行與決算審批三階段的流程當中以及重點支出等方面都要探索增加績效目標與內容的備案審查制度規定。

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基金項目：2021年度山東省社會科學規劃研究項目“地方人大預算績效監督研究”（項目號：21CFXJ09）。

作者簡介：李新廷，山東大學法學院（威海）助理研究員、碩士生導師，主要從事中國政治與比較政治研究。