地方人大構建企業國有資產管理人大監督評價指標體系研究

內容摘要：從地方人大監督的角度出發，探討如何構建和運用企業國有資產管理的人大評價指標體系，是實現中國經濟高質量發展和推進中國式現代化戰略的需要。以甘肅省的實踐為例，回顧梳理省人大常委會在企業國有資產管理監督工作中取得的成效以及存在的問題，并根據地方人大的定位和職責，圍繞企業國有資產管理的目標和重點，明確構建指標體系的原則，匯總相關的法律法規和政策依據，分析構建指標體系時需要注意的問題，在此基礎上，可以嘗試構建一套適合地方人大監督企業國有資產管理的評價指標體系，并設計指標體系的評價機制，探討指標體系的應用場景和完善方法，從而增強國有資產管理監督評價的可操作性和實效性。

關鍵詞：企業國有資產；監督；企業國有資產管理人大監督評價指標體系

黨的二十屆三中全會決定提出，“強化人大預算決算審查監督和國有資產管理、政府債務管理監督”。習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立70周年大會上的講話再次重申了這一要求。新時代新征程，國有企業是實現中國經濟高質量發展和中國式現代化的戰略支撐力量，是經濟增長和平穩運行的助推器、頂梁柱、壓艙石，是貫徹落實新發展理念和實現創新驅動發展的排頭兵、主力軍，承擔著戰略安全、產業引領、國計民生和公共服務的作用。持續提升人大對企業國有資產管理情況的監督效能，推動國有企業更好發揮戰略功能，意義重大。目前，人大對企業國有資產管理情況的監督總體上還處于探索推進階段，應在總結近年來工作實踐的基礎上，加快建立企業國有資產（不含金融企業）（以下簡稱企業國有資產）管理人大監督評價指標體系，助推企業國有資產管理監督工作提質增效。

一、建立企業國有資產管理人大監督評價指標體系是深化拓展甘肅省人大國有資產管理監督的現實需要

2017 年中央印發《關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》。同年，甘肅省委制定《關于建立省人民政府向省人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》 ，明確提出“建立健全全面規范的省人民政府報告國有資產管理情況制度、加強人大和全社會對國有資產的監督，推進國有資產管理公開透明”的工作要求。2018年至今，甘肅省已經實現了縣級以上地方建立和實施國有資產管理情況報告制度的全覆蓋，省人大常委會制訂了五年規劃對監督工作進行統籌部署，作出加強國有資產管理情況監督的決定，初步摸清了全省國有資產家底，推動了國有資產管理體制機制不斷完善、管理績效不斷提高，全省國有資產管理能力和治理水平進一步提升。

企業國有資產是甘肅省人大常委會最早實施監督的國有資產類型。2015年，省人大常委會就審議了省人民政府關于省屬國企改革和國資監管情況的報告、省人大常委會關于省屬監管企業國資經營管理情況的調研報告。建立國有資產管理情況報告制度后，又在深入開展調研的基礎上，分別于2019年和2023年兩次聽取和審議了省人民政府關于甘肅省企業國有資產（不含金融企業）管理情況的專項報告，2022年對省政府國有資產管理情況開展了專題詢問，了解了企業國有資產管理的主要特點，也發現當前企業國有資產管理中還存在監管體制機制尚不完善，國有企業核心功能還需要進一步強化，國有資本布局結構還需要進一步優化，國有資產管理效能和企業核心競爭力還需要進一步提升，風險隱患防控仍需加強等問題短板。同時，人大對國有資產管理情況監督的實效還需要進一步增強，全省各級人大國有資產監督力量較為薄弱，監督方式較為單一，監督的實效和剛性較為不足，監督的廣度和深度還不夠。因此，圍繞企業國有資產管理目標和重點，建立一套科學合理、實用管用、精準有效的企業國有資產管理人大監督評價指標體系，運用可量化可考評的指標，切實加強企業國有資產管理監督工作，有助于進一步提高人大國有資產管理監督能力和水平。

二、地方人大構建企業國有資產管理人大監督評價指標體系的思考

（一）評價指標體系構建的基本原則

地方人大建立企業國有資產管理人大監督評價指標體系，要堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，推動在高質量推進中國式現代化、治理體系和治理能力現代化中，更好發揮國有資產的功能作用。

一是體現重大決策部署貫徹落實情況。指標體系要重點聚焦政府對國有資產管理工作情況，圍繞國有企業改革等重點改革任務和重大項目建設情況，評價推動貫徹落實黨中央及省委決策部署情況。

二是體現正確監督、有效監督、依法監督。指標體系要立足人大視角、法治思維，聚焦健全地方性法規和制度體系、完善國有資產管理體制等進展情況，評價政府有關部門依法管理國有資產情況；要寓支持于監督之中，寓監督于促進發展之中，圍繞體現改革進展、管理成效，設置專門指標評價國有資產管理績效情況。

三是體現問題導向。指標體系要圍繞落實所有人（出資人）管理和資產基礎管理、審計查出問題及整改等情況，有效評價國有資產規范有效管理情況、落實人大常委會有關審議意見和決議、調研發現問題的整改落實和相關工作推進情況。

四是體現科學規范、精準有效。指標體系要采取定性評價和定量評價相結合、共性指標與個性指標相結合，聚焦經濟效益和社會效益、價值管理和實物管理，展現企業國有資產（不含金融企業）的性質功能特點。

（二）法律法規和政策依據

1.法律法規依據。地方人大對企業國有資產管理情況實施監督，是一項法定職責。《企業國有資產法》中明確規定，“ 各級人民代表大會常務委員會通過聽取和審議本級人民政府履行出資人職責的情況和國有資產監督管理情況的專項工作報告，組織對本法實施情況的執法檢查等，依法行使監督職權”。《中華人民共和國預算法》第五條規定“預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算”，同時明確“縣級以上地方各級人大常委會監督本級總預算的執行，審查和批準本級預算的調整方案”。黨的十八屆三中全會明確提出“加強人大國有資產監督職能”以來，從國家到地方，先后修定出臺了一系列法律法規，對企業國有資產界定、管理體制、監督機制等方面加以強化和細化。比如2019年修訂《企業國有資產監督管理暫行條例》，2021年修正《中華人民共和國審計法》，各省、市、自治區也陸續制定和修改企業國有資產監督管理條例等地方性法規。目前，全國人大常委會正在修改監督法，下一步，還將制定“國有資產法”，這些法律必將進一步明確人大國有資產管理監督職能的法律定位，規范企業國有資產監督工作。

2.政策依據。為加強人大國有資產管理監督職能，從中央到地方先后出臺了一系列制度性重要文件，為國有資產管理監督工作提供了遵循和指明了方向，并對建立企業國有資產管理人大監督評價指標體系提出了具體要求。從國家層面來看，主要包括《中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》《全國人民代表大會常務委員會關于加強國有資產管理情況監督的決定》《十四屆全國人大常委會關于國有資產管理情況監督工作的五年規劃（2023—2027） 》。在地方，以甘肅省為例，主要包括《關于建立省人民政府向省人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》《 甘肅省人民代表大會常務委員會關于加強國有資產管理情況監督的決定》《 甘肅省十四屆人大常委會關于國有資產管理情況監督工作的五年規劃（2023—2027）》等 。

（三）評價指標體系構建中需注意的問題

一是多維度考量的問題。國有企業（不含金融企業）包括競爭較為激烈的行業和商業類國有企業、自然壟斷類行業、文化類國有企業以及公益類國有企業，每個類別都有其獨特的性質和功能。因此，構建一個全面反映各類國有企業特點的指標體系需要綜合考慮多個維度，比如考慮到文化類企業的特殊性，聚焦突出社會效益，設置相關指標；一些壟斷類行業也可參照指標體系，突出社會效益權重，設置相應的評價指標。

二是專業性與技術性的問題。企業國有資產管理情況監督涉及財務、法律、管理等多個專業領域，需要具備相應的專業知識和技能。同時，指標體系的構建還需要運用統計學、數據分析等，確保指標的科學性和有效性。目前，地方各級人大國有資產監督力量還相對薄弱，可以采取省市縣三級人大聯合研究，設立企業國有資產管理人大監督評價指標體系試點，邀請大專院校、科研機構共同開展課題研究，形成工作合力，提高專業水平。

三是指標動態調整的問題。隨著國家政策的調整和市場環境的變化，企業國有資產管理的目標和重點也會發生變化。因此，指標體系需要具備一定的靈活性，能夠根據實際情況進行動態調整和優化。比如可以建立監督評價指標體系動態調整機制，從人大國有資產管理監督工作實際出發，對標對表新的法律法規和政策文件要求，及時對指標體系進行優化完善。

四是數據獲取與處理的問題。國有資產數據的獲取和處理是構建指標體系的基礎。如何確保數據的準確性、完整性和時效性，以及如何處理和分析大量數據，是構建指標體系過程中需要解決的問題。目前，各級地方人大都在積極推進國有資產聯網監督系統建設，要加快與省財政廳、省國資委等省政府有關部門的系統對接，研究數據信息標準，為構建指標體系提供數據支撐。

五是指標體系的監督與評價問題。指標體系的構建不僅僅是制定一系列指標，更重要的是如何運用這些指標進行有效的監督和評價。這就需要我們建立一套科學的評價方法和流程，確保監督工作的公正性和有效性。

（四）指標的設置

根據以上總結和分析，筆者嘗試區分政府對國有資產的管理和人大對國有資產管理情況的監督兩個方面，建立三級企業國有資產管理人大監督評價指標體系（詳見表1），通過具體數據和指標對企業國有資產管理情況進行監測和衡量，為人大精準有效監督提供支撐保障。

在政府對企業國有資產（不含金融企業）管理方面，設置 4 個一級指標，具體為“資產情況”“資產管理”“資產效益”“資產安全”，總體反映國有資產的家底，政府履行國有資產管理職能，國有資產防范化解風險隱患，促進經濟社會高質量發展的基本情況，全面體現國有資產的本質屬性和基本功能。同時，聚焦國有資本國有企業的布局優化和結構調整，完善中國特色現代企業制度，提升企業核心競爭力和增強核心功能，做強做優做大，防范化解風險的具體舉措和實際成效等情況，設置9項二級指標、26項三級指標，主要包括資產數量、資產質量、資本配置、規范管理、創新管理、支持經濟社會高質量發展、支持科技創新、經營安全、債務安全等。

在人大監督方面，設置1個一級指標“依法監督”，4個二級指標“報告制度落實情況”“報表體系和資產管理評價指標體系建設要求落實情況”“決議、審議意見整改落實情況”“日常監督發現問題整改情況”，5個三級指標“依法報告資產管理工作情況”“報表體系和資產管理評價指標體系完整性有效性”“人大常委會決議、審議意見提出的問題整改率”“審計查出應整改問題的整改率” “國有資產聯網系統反饋問題答復和整改率”，全面反映人大綜合運用多種方式開展國有資產管理情況監督的工作，政府自覺接受人大監督、加強問題整改等相關情況。

另外，針對政府在企業國有資產管理工作中取得重大成績、獲得上級機關和領導表彰和肯定，工作中存在重大問題和失誤等兩個方面，設置一級指標“增扣項目”，2個二級指標，“加分項目”和“扣分項目”以及“國有企業改革取得的成效”和“是否發生各類管理問題”2個三級指標，以強化示范引領和警示約束作用。

三、指標體系的評價、應用和完善

（一）建立指標體系評價標準

建立評價指標體系后，關鍵是如何對指標進行合理的評價，筆者認為可以從以下五個方面來建立評價標準。

1.圍繞提升人大國有資產管理監督剛性建立標準。根據法律法規賦予人大的監督職權，嚴格對照相關規定，用具體指標來反映政府依法依程序向人大報告國有資產管理情況、落實人大審議意見情況、對監督中發現的問題整改情況等。

2.圍繞加強對政府國有資產管理工作的約束建立標準。依據法律法規有關規定、重大改革重點工作、相關具體工作要求等目標任務，對于國有資產管理工作中有強制性完成目標的指標，若達到目標值則得滿分，未達到目標值則不得分。

3.圍繞各類國有企業的差異性建立標準。根據不同類別國有企業的特殊性和具體管理工作特點，多角度多維度設置相應指標和差異化評價標準，實現分類評價。

4.圍繞企業國有資產管理成效及管理過程評價建立標準。可以采用“離散” 和“ 連續” 兩種評價方式，靈活評價企業國有資產管理情況。對于管理成效的相關指標進行離散評價，完成目標即得滿分，沒有完成目標的指標，則根據目標完成度給予評分;對于管理工作過程的相關指標進行連續評價，根據工作進度采用百分比評價方式給予評分，完成情況越好得分越高，反之得分越低。

5.圍繞提升國有資產管理工作質效建立標準。強化結果運用，通過設置加分、扣分指標予以激勵約束，引導國有企業更好服務中心大局，促進經濟社會高質量發展。根據實際情況進行加分或者扣分，其中加分項目設置上限，扣分項目不設限。

（二）指標體系應用與完善

目前地方人大對建立國有資產管理人大監督評價指標體系還處于探索階段，需要在人大國有資產管理監督工作中，通過實際應用不斷加以完善，不斷提高監督的能力和水平，增強監督實效。

在指標體系應用方面，一是可以進一步豐富監督方式。當前人大國有資產管理監督，主要是采取聽取和審議政府國有資產管理情況的報告，會后印發審議意見交由政府研究處理，監督方式較為單一。可以把評價指標體系嵌入人大預算聯網監督系統，開展實時在線監督，實現及時發現、反饋、處理問題，做到“線下+線上”監督相結合，有利于提高監督能力和工作實效。二是可以開展專題性精準監督。可以根據人大國有資產管理監督工作實際需要，對于各類國有資產管理中的重大改革、重大工作、重大項目，通過運用對應的監督評價指標，有針對性地開展專項監督，并進行績效評價。可以探索委托第三方機構對國有資產管理情況開展績效評價，并將評價結果作為國有資產監督工作的重要依據和參考，進一步提升監督的精準性和有效性。

在完善指標體系方面，一是省級人大財經委可以擬定監督評價指標體系應用實施細則，并將監督評價指標體系印發各設區的市、縣（ 市、區） 人大參照試用。各設區的市、縣（市、區）人大可以結合自身實際，進行動態調整完善，并積極運用監督評價指標體系深化國有資產管理監督工作，整體提升地方人大國有資產監督工作質效。二是建立監督評價指標體系動態調整機制。堅持從人大國有資產管理監督工作實際出發，對標對表相關法律法規和政策文件明確的新規定和新要求，對應人大監督工作提出的新需要，進一步完善體系結構，優化指標設計，規范評價標準，持續健全完善監督評價指標體系，不斷增強監督評價的可操作性和實效性。

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作者簡介：朱湛，甘肅省人大常委會預算工作委員會國有資產監督處干部；李靜，甘肅省人大常委會預算工作委員會預算審查監督處干部。