地方人大法規制度體系建設的方法路徑

內容摘要：制度建設是一項基礎性、根本性、長期性的工作。如何加強地方人大法規制度體系建設，發揮其在人大工作中的基礎性作用，切實提升工作質效，是新時期地方人大工作高質量發展必須研究的重大課題。結合大連市人大常委會法規制度體系建設的實踐探索，闡釋完善地方人大法規制度體系建設的目標任務和重要原則，進而提出系統化的對策措施，以提升法規制度體系建設成效。

關鍵詞：法規制度體系；地方人大；提升質效。

黨的二十屆三中全會提出堅持以制度建設為主線的進一步全面深化改革的原則，同時，作出健全全過程人民民主制度體系的部署。大連市第十七屆人大常委會履職近三年來，確立了以制度約束、文化引領為支撐的工作方法，切實把握完善地方人大法規制度體系建設的目標任務，提出了制度建設的命題，把完善法規制度體系作為常委會自身建設的關鍵環節和依法履職的重要保障。系統推進了機關93項制度的“立改廢”工作，持續收集、整理、更新各類工作制度，制定完成《大連市人民代表大會及其常務委員會工作制度匯編》，集納市人大及其常委會履職工作制度、政務工作制度、機關管理制度、黨的建設工作制度等四大類、84項規章制度。

第一，總體目標方面的考慮。立足全面提升人大工作質效這個重點，堅持依法、正確、有效，構建起體現地方國家權力機關特點、涵蓋機關運行各方面的法規制度體系，包括完善的常委會履職工作法規制度體系、高效的機關管理工作制度體系、健全的法規制度建設保障體系，實現基本制度與具體制度相銜接、工作機制與責任機制相配套、實體性規范與保障性規范相結合，更好地做到按制度辦文辦會辦事、靠制度管人管錢管物，為地方人大及其常委會履職法制化、機關工作規范化奠定制度基礎，推動地方人大法規制度體系更加成熟、更加定型。

第二，應確立的基本原則。習近平總書記強調指出：“不管建立和完善什么制度，都要本著于法周延、于事簡便的原則，注重實體性規范和保障性規范的結合和配套，確保針對性、操作性、指導性強。” 于法周延、于事簡便，就是指導完善地方人大制度體系要堅持的基本原則。于法周延，強調的是質量，要求法規制度在法理上、法律上要考慮周到、周密、全面，不要有遺漏、缺漏、疏漏，從而增加法規制度的覆蓋面與指導性，減少有盲點、鉆空子等問題；于事簡便，強調的是效率，要求法規制度在實踐操作中，要可用、易用、好用，不繁瑣、不深奧、不昂貴，從而增加法規制度的吸引力與適用性，減少法規制度負產出、被閑置等問題。于法周延與于事簡便相輔相成，缺一不可，構成了好制度好法規的判斷標準，也為完善法規制度體系指明了方向。

第三，需要推動的重點任務。總體上是編制好地方人大及其常委會法規制度體系建設規劃，并做好年度工作計劃安排，在內容上圍繞六個方面來考慮。

一是提高“三會”質效特別是常委會議事質量。在常委會履職工作制度體系建設中，居于統領地位的，應該是圍繞人代會、常委會會議、主任會議“怎么開”“怎么開好”的重要制度，也就是議事規則。黨的十八大以來，黨中央對于堅持和完善人民代表大會制度作出了一系列制度性安排，全國人大已作出調整，地方人大要與時俱進，盡快跟進啟動“三會”議事規則修訂工作。大連市對標全國人大和上海人大做法，在市十七屆人大三次會議上通過了人代會議事規則，精簡會議程序，科學設置合并表決等制度安排，強化會務保障，嚴明會議紀律，提高議事質量和效率。

二是提高立法質量和效率。以大連市人大常委會工作為例，修改《大連市人民代表大會及其常務委員會立法條例》。隨后3年，逐年安排、有序推進規范性文件備案審查工作規則、基層立法聯系點工作暫行規定等配套制度的修改完善工作，對隔次審議、擱置審議等具體情形作進一步細化規定，提高立法整體質效。將制定《關于推動地方立法高質量發展的意見》納入議事日程，為做好地方立法工作提供指引。發揮人大在立法中的主導作用，制定《關于發揮大連市人大及其常委會立法主導作用的意見》，切實做好人大在立法工作中的任務主導、時間主導、組織主導、責任主導。在更大范圍“開門立法”，健全法規草案面向社會征求意見和意見采納反饋機制，以及網上聽取民意、采納民意機制，完善協商立法工作機制，人大代表參與立法調研、論證、聽證、審議工作機制，“沉浸式”立法審議工作機制，“1+N”立法工作制度體系等一系列地方立法新理念新機制，在現有基礎上作出更加具體的制度和法規安排。加強地方性法規宣傳工作，盡快建立人大立法工作新聞發言人制度。加強地方立法評估制度設計，及時制定地方立法“回頭看”工作辦法，加強地方性法規跟蹤問效。

三是提高監督工作剛性和實效。監督權是憲法賦予人大的一項重要職權，應統籌做好監督和立法工作。在加強監督工作與立法工作的有效銜接方面，加快形成監督工作促進提出立法建議、檢驗立法成效、完善立法內容的工作制度，以有效監督反向促進立法質量提升，確保地方性法規經得起歷史、人民和實踐的檢驗。在整體的監督權行使層面，圍繞監督權行使構建有利于實施的制度體系，注重監督議題選擇、調研過程實施、審議和整改意見落實、持續跟蹤督辦等關鍵環節，作出具體制度規定，增強監督的剛性和實效。在法定監督方式的具體操作層面，以專題詢問為例，借鑒上海人大的改進完善專題詢問工作規程和江蘇人大的專題詢問辦法，對詢問議題確定、應詢部門負責人參會要求、詢問“不預設問題、不照本宣科”、會議點評、代表和群眾意見聽取、審議意見落實反饋等作出明確規定。針對視察、執法檢查路線和項目選取問題，通過完善制度切實發揮人大主導作用，避免出現“景點”“作秀”式視察檢查的問題。針對政府落實市人大及其常委會審議意見、整改意見情況，出臺專門的閉環監督管理制度，確保人大監督不務虛功、取得實效。針對財經監督在審計、政府債務、國有資產等方面存在的問題，加快建立地方政府債務監督、審計查出問題整改、國有資產管理監督配套等人大財經監督制度。

四是保障人大代表發揮主體作用。制定代表參與地方人大工作的遴選辦法。修訂人大代表列席常委會會議的人員選取辦法，完善代表參加常委會活動工作機制，對代表參與活動作出制度層面上的硬性規定。制定人大代表擔任專委會、常委會工作委員會委員若干意見和工作流程等制度，制定專門委員會委員選舉產生辦法，突出專業性和履職能力建設，確保選舉依法有效、科學公正。制定和完善代表常態化“進家入站”、聯系服務選民及述職工作辦法，明確述職對象、評價體系和結果運用，推動代表作用發揮。制定全國、省人大代表議案、建議征集工作辦法，明確征集時間、內容、方式，推動大連市經濟社會高質量發展。

五是確保決定權和任免權依法行使。構建全方位全鏈條的選人用人監督體系，探索研究地方人大任命干部任后監督工作規程，制定和完善任后監督工作相關辦法，增加對人大任命干部的監督“咬合力”，實現對常委會任命干部的任后監督全覆蓋。

六是提升機關自身建設水平。加強機關黨的建設，大連市人大常委會將在現有制度基礎上，制定跟進學習習近平總書記重要講話和指示批示精神的“通讀、精讀、研讀”工作辦法，加強機關黨員干部學習教育管理。全面整治形式主義、官僚主義，進一步細化壓縮文件發放和會議安排規定，堅決防止“文山會海”。加強干部人事管理，加強職級干部考核管理結果的運用，在出臺相關考核辦法的基礎上，做好實施工作，形成常態化激勵機制。提升機關工作質效，對“智慧人大”平臺開發利用作出制度性安排，制定“智慧人大”運用辦法，探索數字監督、網絡監督多種應用模式，使其成為全過程人民民主的重要平臺。細化接待專班運行規則，在接待細節上下功夫，體現大連人大的形象和溫度，并注重加強與區市縣聯動。

加強法規制度體系建設，要把握好方法路徑，突出重點、分類實施、系統推進。第一，堅持黨的領導。常委會黨組要發揮好把方向、管大局、保落實的領導作用，根據工作大局和常委會工作重點，及時研究部署制度建設工作，推動人大工作向制度提升的深層次邁進。第二，加強頂層設計。可以考慮成立領導小組，牽頭抓總，統籌法規制度體系建設工作，建立工作聯席會議機制，以構建制度建設“共同體”的方式，定期召開會議研究部署，強化各部門協作配合，推動工作高效規范開展。還可以考慮成立工作專班，落實好領導小組部署，針對工作中實際需要的、上級部門對應要求的、代表履職中提出建議的、人民群眾來信來訪集中反映的法規制度建設問題，挑選了解具體情況、熟悉業務的同志加入專班，編制工作清單，設定時間節點，明確責任人員，形成法規制度“建立—運行—調整—廢止”全流程閉環管理機制。第三，加強隊伍建設。要統籌自身工作力量，并安排專人負責涉及本部門法規制度的制定和修訂工作。要加強對參與工作同志的培訓，利用人大智庫、地方立法研究中心等“外腦”資源，開展交流研學，培養機關制度建設精兵強將。第四，堅持“開門修制”。要健全人大代表參與制度建設的相應規范，引導代表積極參與。要多聽取“一府一委兩院”的意見，作為改進法規制度的重要依據。人大智庫、地方立法研究中心等平臺，要按照“出思想、出成果、出人才”的要求，參與到人大法規制度體系建設工作中來，積極承辦相關法規制度的修訂完善工作，參與起草專業性較強的立法和監督法規。

作者簡介：王啟堯，大連市人大常委會黨組書記、主任。