破解城市土地儲備難題構建更高效的國土空間保護與開發機制

城市土地儲備制度的功能定位

調控土地市場 穩定地價 土地儲備是政府調控土地一級市場、維護市場秩序的重要手段。通過提前儲備城市發展所需的土地，有計劃、分批次投放市場，政府可對土地供應總量實施調控，平抑土地市場供求失衡導致的地價大起大落，實現土地價格總體平穩。在土地市場供不應求、地價過快上漲時，政府可加大土地投放力度，增加有效供給，遏制地價非理性上漲。在土地市場供過于求、地價下跌時，政府可減少土地供應，回籠市場拋售的土地，避免惡性價格競爭，防止國有土地資產流失。通過“蓄水池”功能，土地儲備有利于調節市場預期，引導土地市場理性投資，抑制投機炒作，維護房地產市場平穩健康發展。

優化土地資源配置 促進集約化利用 土地儲備是優化城市用地布局、提高土地資源利用效率的有效途徑。通過政府主導的土地收購，將零星分散的土地進行整合，打破土地權屬界線，實現土地規模化開發利用，有利于節約集約用地。政府可統籌儲備區位條件好、利用價值高的優質地塊，通過“收、存、熟、供”等環節，優化完善市政基礎設施，提升土地綜合承載力，吸引高端產業、優質項目落地，促進土地資源向優勢產業、新興業態集聚，實現城市產業升級。

保障重大項目建設用地需求 重大項目建設往往具有規模大、周期長、用地困難等特點，單靠市場很難及時、連片地提供建設用地。政府土地儲備提前謀劃、科學論證，將重大項目用地納入區域土地利用總體規劃，通過行政劃撥方式無償提供給項目建設，可有效破解重大項目用地難題，保障項目順利實施。通過土地儲備保障重大交通、水利、電力等基礎設施項目建設用地，可以加快形成互聯互通、高效便捷的基礎設施網絡，夯實城市發展硬件基礎。

我國城市土地儲備制度存在的問題

法律法規體系不健全 操作缺乏規范性我國土地儲備制度起步較晚，尚未形成健全的法律法規體系，土地征收、儲備、供應等環節缺乏明確規定，操作流程不規范、不透明。上位法對土地儲備主體資格、行為邊界等缺乏明確界定，地方政府普遍成立土地儲備中心等事業單位代行政府儲備職能，但其法律地位模糊、責權利邊界不清，容易導致職能錯位。土地儲備各環節缺乏統一規范，如土地征收范圍、補償標準、收購程序等缺乏明確規定，儲備土地開發利用缺乏約束機制，容易出現征而不用、圈而不供等問題，損害群眾利益，埋下社會不穩定的隱患。

儲備資金來源單一 融資渠道受限 土地儲備資金需求量大，資金回收周期長，而目前土地儲備資金來源主要依賴政府財政撥款和銀行貸款，融資渠道單一，存在較大的資金壓力和債務風險。受經濟下行、減稅降費因素影響，地方政府財政收入增長放緩，撥付土地儲備資金的能力有限，土地出讓收入下降，土地儲備資金難以實現滾動更新，財政資金投入缺口不斷擴大。土地儲備專項貸款期限短、利率高，政府舉債空間有限，償債壓力大，一旦土地出讓低于預期或工程進度滯后，容易引發債務違約風險。

儲備土地開發利用效率不高 閑置問題突出 我國部分城市儲備土地開發利用不盡如人意，存在閑置低效、空置待用等問題，土地資源配置效率有待提高。受土地征收難度大、企業需求不穩定等因素影響，一些地方大量收儲農村土地、工礦廢棄地等，但開發建設進度緩慢，形成大量“睡眠地”“空城地”，土地資源閑置浪費嚴重。一些地方對儲備土地缺乏系統規劃，隨意變更土地用途，配套基礎設施缺失，影響儲備土地的開發利用；還有一些地方熱衷于圈地擴張，對收儲土地缺乏有效管理，權證辦理、土地整理滯后，難以形成可供應的熟地，導致土地沉淀，資產增值緩慢。

完善城市土地儲備制度的實現機制

健全法律法規體系 規范儲備操作流程 推進土地儲備法治化，是維護群眾利益、規范政府行為、保障土地市場健康發展的根本之策，加快土地儲備法律體系建設，上位法明確界定土地儲備主體的法律地位、權責邊界，厘清土地儲備中心與自然資源管理部門的關系。制定專門的土地儲備管理條例，就土地儲備規劃編制、征收程序、補償安置、儲備管理、供應出讓等各環節作出明確規定，強化全流程法治約束。結合土地儲備實踐，及時修訂土地管理法、土地征收條例等相關法律，完善儲備土地價值評估、抵押擔保、風險防控等配套措施。各地要根據上位法完善土地儲備地方性法規，細化土地儲備規劃編制要求，規范土地征收補償安置、收購儲備、開發利用等環節操作標準，完善儲備土地動態監管、績效考核、責任追究等機制。

創新融資模式 拓寬資金來源渠道 破解土地儲備融資難題，關鍵是轉變單一的政府投入、銀行信貸模式，拓寬市場化融資渠道，盤活土地存量資產，積極爭取國家層面政策支持，研究制定土地儲備專項債管理辦法，合理確定專項債規模，豐富專項債品種，對儲備土地前期開發、基礎設施配套等給予資金支持，有效緩解地方政府債務壓力。支持地方政府發行土地儲備債券，以未來土地出讓收入作為償債資金來源，將土地儲備融資納入地方政府性債務管理，規范土地儲備舉債融資行為。鼓勵金融機構創新土地儲備信貸產品，延長貸款期限，降低貸款利率，針對不同儲備階段提供差異化信貸支持，積極探索土地儲備投資基金、資產支持票據等股權債權融資方式，盤活存量土地資產，實現滾動開發。

優化儲備土地管理 提高利用效率 提高儲備土地節約集約利用水平，著眼全生命周期，強化儲備全過程管理。前期要加強儲備土地規劃引領，優化重點區域、產業發展、基礎設施、公共服務等用地布局，為儲備目標任務落實提供空間保障，儲備階段要建立全周期成本核算機制，強化儲備土地動態監管，防范土地征收、開發建設風險，減少資金占壓，提高儲備土地周轉效率。供應階段要完善土地出讓管理，健全公開公平公正的土地交易規則，推行土地出讓全流程網上交易，實施帶方案出讓，加強土地出讓合同履約監管，加強儲備土地全生命周期績效管理，推行儲備土地清單管理，明確開發利用時序時限，定期評估儲備土地使用績效，建立多元化的土地退出機制，防止土地資源閑置浪費。

當前我國正處于經濟轉型、城鎮化與工業化深度融合的關鍵時期，土地資源配置效率事關經濟發展質量和城市運行效率。面對新形勢新挑戰，土地儲備要立足服務國家發展戰略，充分發揮調節市場、優化配置、保障發展的功能，不斷完善法律政策體系，健全多元投融資機制，創新節約集約利用模式，切實提升土地儲備規范化、精細化管理水平，為構建高質量發展的國土空間開發保護新格局貢獻力量。

作者單位：日照市農業學校