全過程人民民主嵌入基層社區治理的樂山實踐與探索

摘 要：全過程人民民主是中國特色社會主義進入新時代民主政治建設的新理念，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主，它的制度設計和治理形式對社區治理具有重要意義和實踐價值。全過程人民民主嵌入基層社區治理不僅有利于豐富理論維度和拓展實踐空間，還有利于推動基層社區治理實現善治。經調研和分析表明，全過程人民民主在嵌入樂山市社區治理的實踐中主要存在黨組織示范引領作用不強、社區服務精準度不高、社區治理機制不健全等一系列問題。為此，聚焦全過程人民民主在基層社區治理中的有效落地，要堅持黨建引領，提升綜合服務，強化制度保障，推動科技賦能。

關鍵詞：全過程人民民主；社區治理；實踐路徑

中圖分類號：D669.3；D621 文獻標識碼：A doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2024.05.010

文章編號：1009-6922（2024）05-93-08

習近平總書記指出：“發展全過程人民民主是中國式現代化的本質要求……豐富各層級民主形式，把人民當家作主具體、現實體現到國家政治生活和社會生活各方面。”［1］這不僅是對黨和國家政治生活的重要指導，更是對全體人民民主權利的莊嚴承諾。堅持以人民為中心發展全過程人民民主，最大程度地確保人民當家作主的權利和地位，保障民主的真實性和有效性，是新時代新征程民主政治建設的根本要求。社區治理作為國家治理之末端，為國家治理體系之根基，是推進國家治理體系和治理能力現代化、完善和發展中國特色社會主義制度的關鍵一環。探索全過程人民民主嵌入基層社區治理，旨將人民民主的原則和實踐貫穿于基層社區治理的各個環節，充分體現人民意志、保障人民權益，深化民主治理內涵，拓寬民主治理渠道，豐富民主治理形式，進而夯實基層治理的民主基礎；切實將“中國之制”優勢轉化為“中國之治”效能，為實現中華民族偉大復興的中國夢奠定堅實基礎，推動“中國之治”邁上新臺階、走向新境界。

一、理論契合：全過程人民民主與基層社區治理的內在邏輯

全過程人民民主與基層社區治理的內在邏輯，不僅體現在民主理念與治理實踐的深度融合上，而且體現在二者相互促進、共同發展的動態過程中。一方面，全過程人民民主為基層社區治理提供了堅實的理論基礎和價值導向。它強調民主的全過程性、全體人民性、全面參與性，為基層社區治理提供了廣泛的參與平臺和渠道，形成共建共治共享的治理格局。另一方面，基層社區治理是全過程人民民主理念在基層的生動實踐。社區既是人民群眾生活的重要場域，也是社會治理的基礎單元。通過建立健全居民議事會、居民代表大會等民主協商機制，推動社區居民廣泛參與社區事務的決策、管理和監督，實現社區治理的民主化、法治化、科學化。在這一過程中，全過程人民民主愈發展，基層社區治理效能愈高。

（一）提升基層治理能力的必然要求

基層強則國家強，基層安則天下安，社區治理是基層治理的切入點。基層治理包含社區治理、街道治理和城區治理等，而社區作為社會的細胞和末端，能夠切實反映基層治理的現狀和水平，所以抓好基層社區治理工作是實現基層治理現代化的必然要求。黨的十八大明確指出：“在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，是人民依法直接行使民主權利的重要方式。”［2］在基層社區治理中積極踐行和發展全過程人民民主，旨在將民主的模式貫穿于社區治理的全過程，實現社區治理結構合理化、治理主體多元化、治理模式規范化，真正構建起人人有責、人人盡責、人人享有的社區治理新格局。這種創新的治理模式通過民主選舉、民主協商、民主監督、民主管理、民主決策的完整制度鏈條，解決社區治理“急難愁盼”的問題，確保社區治理全過程人人參與、治理成效由人民評判、治理成果由人民共享，實現社區治理向民主化、科學化、精細化轉變。

（二）高質量推進新型城鎮化的迫切需要

社區治理是城鎮和諧穩定的基礎，全面有效的社區治理是新型城鎮化高質量發展的前提和保證。隨著經濟社會的不斷發展，人民群眾對建設幸福家園、共享美好生活的愿望越來越強烈，對社區的出行條件、環境衛生、交通秩序、公共基礎設施等提出了更高的要求。推動城鎮化高質量發展，就要做好傾聽民聲、順應民意的民心工程。在全過程人民民主嵌入社區治理實踐中，堅持黨建引領，重點抓好社區黨群服務中心建設，發揮社區黨組織戰斗堡壘的作用。例如根據社區區位特點、人群特征、服務半徑等因素，科學規劃、統籌建設黨群服務中心，切實做好公共服務、便民服務、黨群活動等服務事項，構建高效便捷的服務和治理網格，為社區居民參與基層社區治理提供精準對路的引領和服務。當前，城市化進程和社區治理發展同步，社區治理在實踐中緊跟經濟發展的步伐，不斷細化分解城市化發展的各項工作要求，在推進基層治理的同時有效推動城市化進程，實現共同發展、共同進步。

（三）滿足人民群眾對美好生活向往的現實需求

習近平總書記強調：“踐行以人民為中心的發展思想，發展全過程人民民主，維護社會公平正義，著力解決發展不平衡不充分問題和人民群眾急難愁盼問題，推動人的全面發展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展。”［3］在基層社區，人民群眾依法有序參與解決跟自己切身利益相關的社區衛生治理、停車收費、加裝電梯、物業管理、環境綠化等問題，并通過全過程人民民主進行協商、管理、監督、評價，使基層社區的民主實踐通過傾聽民眾的聲音和意愿，滿足人民群眾的表達訴求，在民主協商和決策中消除沖突、達成共識，有效減少社區治理不穩定因素，促進基層安定團結。可見，基層社區治理堅持以人民為中心，踐行全過程人民民主，把人民對美好生活的向往落實好、維護好、發展好，保障最廣大人民群眾的根本利益，滿足人民群眾對美好生活的向往，增強社區居民獲得感、幸福感、安全感，為社區的和諧穩定奠定堅實的物質基礎。

二、案例呈現：全過程人民民主嵌入樂山基層社區治理的實踐成就及主要問題分析

社區作為社會的基本單元，既是社會治理的“前哨堡壘”，也是全過程人民民主在基層實踐的主陣地。目前，樂山市共有264個社區，其中城市社區75個（街道所轄社區），集鎮社區189個；城鄉社區服務人口170.4萬人。近年來，樂山市認真貫徹落實黨中央和中共四川省委關于黨建引領基層治理的部署要求，堅持把加強社區治理和服務創新作為基層治理的基礎性工程，在組織領導、政策體系、經費投入、社區綜合服務設施建設等方面采取了一系列措施，取得巨大成效。

（一）實踐成就

1.社區發展治理體系不斷健全。為進一步完善共建共治共享的社會治理制度，實現城市內各領域黨組織有機聯動，樂山市圍繞組織架構、空間布局、治理體系開展全方位重構。一是健全領導體系。中共樂山市委成立城鄉基層治理委員會，統籌社區發展治理工作；11個縣（市、區）全覆蓋成立領導和工作機構，形成上下貫通、健全高效的組織領導體系。二是優化空間體系。結合“兩項改革”，以“建、改、合、分、調”多種方式調整優化社區建制和管轄邊界，改革完成后全市城鄉社區共264個，每個社區平均服務人口6000余人，新型城鎮化背景下的城鄉互動關系初步形成。三是創新治理體系。黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系不斷完善，“黨建引領+綜合服務+綜治保障+科技賦能”的全市城鄉社區治理機制更加完善。

2.社區綜合服務設施優化升級。當前，基本形成以社區綜合服務設施為主體、專項服務設施為配套、服務網點為補充的社區服務設施布局。一是社區綜合服務設施覆蓋率逐年提高。各級財政加大對社區綜合服務設施建設的投入力度，城鄉社區綜合服務設施覆蓋率達到100%；積極開展黨群服務中心親民化改造，提倡“一室多用”和免費開放，綜合服務設施空間布局不斷優化。二是社區專項服務設施建設日益加強。全市改造城鎮老舊小區145個；設立社區衛生服務中心15個，社區衛生服務站21個；建成社區日間照料中心357個；建成社區教育管理機構16個、社區學院（學校）11個、社區教育工作站（學習中心）6個。三是基本公共服務布局同步優化。以“兩項改革”為契機，整合社區服務中心、醫療服務中心（站）等城鄉社區服務機構，并同步優化警務、教育、醫院、養老等公共服務設施空間布局，有效解決了社區服務設施布局散、面積小、功能弱的問題。

3.社區綜合服務功能日臻齊全。在社區公共服務、便民利民、志愿服務等方面狠下功夫，真抓實干，切實為群眾做好事、做實事。一是社區政務服務體系更加健全。探索將政務服務事項依法下沉到便民服務中心、社區服務站點，依托政務平臺提供網絡端服務功能，在便民服務中心、部分社區綜合服務設施、派出所、社區警務室部署政務服務一體機服務自助終端，實現群眾辦事“就近辦”。二是社區生活服務網絡逐步健全。社區便民利民服務網絡初步構建，“城市社區15分鐘基本公共服務圈”規劃建設持續推進；全市城市（縣城）燃氣普及率達83%，供水普及率達100%，電力等公共事業服務全面覆蓋；電子商務、社區服務、養老托幼、就業培訓等綜合服務功能得到全方位拓展。三是社區志愿服務活動漸成常態。全市實名注冊志愿者超過53萬人，設立社區志愿服務站點1361個，組建社區志愿服務隊伍273支。

4.社區智慧治理格局加快形成。全市初步構建起互聯網聯通、應用融合、信息共享、響應快速的城鄉社區智慧治理格局。一是信息基礎設施不斷完善。積極開展城鄉社區公共服務綜合信息平臺建設試點，推動多項業務跨部門整合。二是信息服務廣泛運用。結合城鄉社區治理試點示范工程，開展多個智慧科技型社區建設試點；推進智慧物業平臺建設和功能運用，實現在線繳費、車輛識別、“24小時”智能監控預警等智慧物業服務；開發“互聯網+市民服務”的“智樂山”APP，推進社區生活服務智能化便捷化。三是“智慧平安社區”加快建設。開展省級“智慧平安小區”建設，全市治理完善“三無樓院”600余個，安裝門禁系統700余套，建成省級智慧平安小區509個①。

（二）主要問題分析

1.黨組織示范引領作用有待增強，社區工作行政化傾向較重。目前，樂山市部分社區黨組織的政治優勢和組織優勢未能得到充分發揮，黨建引領基層社區治理效果不夠顯著。主要體現在社區治理存在“各自為政”、基層治理條塊融合度不高、“小馬拉大車”等問題。究其原因，一方面，社區治理需要政府、社區組織、居民個體等各方力量共同發揮作用。然而，相關法律法規和政策文件的不完善，以及實踐過程中各主體之間的權責關系難以明確界定，不僅造成工作重疊、資源浪費，還可能造成責任推諉、互相扯皮，嚴重阻礙了社區治理的深入推進。此外，社區經常接到大量派發任務，社區工作人員忙于應對，很難集中精力在提供公共服務和便民利民服務上有所作為。另一方面，各行業、各領域黨組織對社區黨建工作認識不夠，一些轄區單位黨組織和社區黨組織間的共建積極性不高，難以形成區域內各級機關、企事業單位、商業樓宇、社會組織間緊密聯系的治理合力。

2.社區服務精準度有待提高，社會組織缺位。從精準滿足居民需求上看，社區為居民提供的服務內容單調、重復度過高，社區服務無法適應居民日益多元化、個性化的需要，尤其是年輕人的需求，一定程度上造成了服務供給不足和供需錯配。例如，高密度社區對停車服務需求高，低齡兒童家庭多的社區對托幼服務需求高，老舊小區較多的社區對電梯需求高等。產生這些問題的原因主要有四個方面。一是社區公共服務供給不足。全市公共服務社區覆蓋率低，部分社區服務尚不能滿足居民現實需要，與群眾就近就便享受優質服務的需求相比還有差距。二是社區反映居民需求渠道不暢通。當前，社區服務需求的收集方式以工作人員實地走訪為主，收集方式單一導致社區服務者對居民需求發現不及時不到位。三是社區工作者服務意識不強。由于社區工作人員在工作態度、服務意識、專業能力上存在差異，有的能夠深入群眾生活，掌握群眾需求；有的卻對群眾需求缺乏感知。四是各類能提供專業化服務的社會組織在社區管理中還處于缺位狀態。一些社會組織培育孵化基地已建成，但是能夠提供專業化服務的社會組織在社區管理中沒有充分發揮其作用。

3.社區治理機制有待健全，社區內生動力不足。當前面臨的主要挑戰：一是社區民主監督機制不健全。有些社區尚未建立統一明確的考核監督機制，沒有細則規定各個主體如何實踐監督權，也沒有規定監督權的具體內容。二是社區人才隊伍管理機制不健全。人才的選拔、培養、激勵和保留機制尚不完善，社區人才隊伍的整體素質和能力難以得到提升。三是社區協同聯動共建機制不健全。社區各治理主體之間存在權責不明的現象，加上社區治理面臨凝聚力不強等問題，多元參與共建共治共享的意愿不足，因此治理實效不盡如人意。四是居民參與機制不健全。主要體現在居民參與社區治理的機會較少，可供協商議事的空間不足、渠道不暢，所掌握的信息不對稱，難以滿足居民的實際需要。居民積極性受挫，多元共治的主觀能動性降低。

三、實踐路徑：推動全過程人民民主有效嵌入基層社區治理的路徑建議

全過程人民民主作為國家政治生活中的重要原則，不僅在宏觀層面上指引著國家發展的政治方向，也在微觀層面上深入滲透到基層社區治理的方方面面。基層社區作為社會的基本單元，是實現國家長治久安、人民安居樂業的重要基石。因此，全過程人民民主嵌入基層社區治理是一種基層民主創新的治理模式，旨在將民主理念和實踐深入到基層社區，實現社區治理的民主化、科學化和法治化。這種治理模式的核心在于強調人民群眾的主體地位，堅持人民至上，確保人民在社區治理中的知情權、參與權、表達權和監督權得到充分保障。隨著民主的深入發展，人民群眾對民主的需求和期待會進一步增強，這就要求我們必須提高基層社區治理的專業性和精準性，持續深化這種治理模式的路徑探索和實踐，推動基層治理體系和治理能力現代化。

（一）堅持黨建引領，把穩全過程人民民主的“方向盤”

推動全過程人民民主嵌入基層社區治理，關鍵在于堅持黨建引領。以發揮黨員先鋒模范作用和實現基層治理全面融合為切入點，緊盯關鍵環節，大膽探索新的理論思路、體制機制、方式方法，推動黨的工作融入萬家燈火、黨的服務送到千家萬戶，以有溫度的黨建帶來有質感的幸福生活。一是創新黨組織的工作方式。在社區黨組織引導下規范成立業委會、院委會、自管委等，加強小區物業黨建，完善社區基層黨組織對業主委員會和物業服務企業的監督和評議體系，推動將黨組織的領導寫入小區管理規約、業主大會（業主委員會）議事（工作）規則。二是強化黨員教育管理。持續加強社區黨員教育管理，利用“雙報到”、無職黨員設崗定責等機制引導黨員積極投入社區治理。加強新業態、新就業群體流動黨員黨組織覆蓋，推動其融入基層社區治理。三是加強黨組織領導下社區群眾性自治組織規范化建設。合理設置居民小組，推動社區居民委員會設立環境和物業管理委員會，加快培育多元治理主體，全面推進社區重大事項“四議兩公開”，完善居民議事會、居民代表會、居民監督委員會等運行機制，完善基層民主協商機制。四是加強社會組織的規范管理。充分發揮基層黨組織戰斗堡壘作用和廣大黨員先鋒模范作用，指導社區社會組織加強黨的建設，落實黨建責任，擴大黨的組織和黨的工作覆蓋面。

（二）提升綜合服務，培厚全過程人民民主的“營養土”

全過程人民民主作為人民當家作主的實踐形態，能有效反映民情、回應民意、協調關系、整合資源，改善社區治理的狀態，使民主的制度優勢轉化為社區服務的效能。為進一步增強人民群眾的獲得感和幸福感，不斷滿足居民多層次多樣化的公共服務需求，要精準實施服務供給側改革，主要從以下幾個方面著手。一是推動基本公共服務進社區，提高服務水平。完善基本公共服務體系頂層設計，增加社區基本公共服務供給，補齊社區基本公共服務短板，加快基本公共服務社區化進程，尤其是推動基本公共服務資源向社區下沉。按照“人隨事轉、費隨事轉、權隨事轉”原則，推動基本公共服務領域人財物下沉。聚焦“一老一小一青壯”，大力推進養老、托育、就業、醫療、文化、體育等服務資源向社區傾斜，根據社區人口密度和服務半徑等合理布局社區服務設施，充分考慮每個社區對各類服務的不同需求設置服務項目，確保社區基本公共服務資源供給更均衡，讓群眾都能在家門口享受優質的基本公共服務。二是完善需求響應機制，提高服務精準度。居民需求是社區工作的“指揮棒”，要及時準確掌握需求，積極回應需求，推動社區服務精準化精細化。統籌用好“線上”“線下”服務模式，發揮便民服務站、居民微信群等基層服務窗口作用，隨時接待群眾反映民情；完善社區定期接訪、交流懇談、實地走訪等機制，主動挖掘居民需求；引導社區社會組織發揮專業作用，有效融入社區治理，精準發現居民需求。三是完善服務評價機制。健全群眾滿意度調查評估制度，組織開展社區服務群眾滿意度調查，推廣社區服務“好差評”評價激勵制度，推動社區服務更精準地適應群眾需要。

（三）強化制度保障，筑牢全過程人民民主的“穩定器”

實踐證明，越是貼近社區居民的民主制度建設，越能吸引社區居民積極參與治理，有效促進社區和諧穩定與全過程人民民主的長足發展。習近平總書記強調：“社會治理的核心是人，重心在基層，關鍵是體制機制。”［4］為進一步提升社區治理效能，需要從社區治理的現實出發，完善制度保障，構建基層社會治理新格局。一是健全社區民主監督制度。由社區居民委員會組織居民對供水、供電、供氣、電信、環境衛生、園林綠化等各類公共服務工作進行監督，指導和監督社區社會組織、業主委員會、物業管理公司開展工作，派專人參加業主大會、業主委員會會議，引導和規范業主大會的運作。二是完善人才隊伍激勵機制。一方面，要配齊配強社區工作隊伍，加強對社區工作者的教育培訓，提升他們的管理水平和服務能力。另一方面，要出臺相應經費保障制度和政策獎勵、激勵制度，逐步提高社區“兩委”人員（工作者）的報酬待遇；按照社區范圍、服務內容和人口基數足額預算工作保障經費；擴大社區干部（工作者）的晉升渠道，適當從社區黨組織書記中招聘公務員和事業編制人員。三是創新驅動多元協同聯動機制。構建多元主體協同共治體系，深化治理主體責任落實，明確界定政府、社會組織、居民自治組織以及商業機構等各方在社區治理中的權利與責任，實現社區需求與參與單位有效對接，打造多元管理服務平臺，協同推進社區治理現代化進程。四是建立健全社區服務群眾滿意度評估機制。對社區工作者答復群眾咨詢的態度是否熱情、預約辦事是否及時、登門服務群眾是否滿意等情況進行定期回訪或抽查。

（四）推動科技賦能，激發全過程人民民主的“創造力”

隨著科技的不斷進步和社區智能技術的不斷發展，科技將更全面地融入人們的日常生活，成為社區發展的重要引擎。而科技創新發展在民生社會領域的重要體現就是為基層民主的探索與實踐插上科技的翅膀，推動社區治理服務向智慧化、智能化轉型，全面滿足居民的生存和發展需要。一是多方位搭建智慧平臺。進一步完善“天網工程”“雪亮工程”視頻監控聯網建設，有效整合治安防范、道路交通安全、環境衛生整治、疫情防控、矛盾糾紛調處、便民服務等事項，讓居民在家門口就能享受到高效、便捷的服務。二是多視角強化服務保障。借鑒前期各類基層黨建示范點的有益經驗做法，通過合作開發等方式健全完善市委組織部指導，駐區企業、報到單位、群團組織等多方參與的“智慧社區”建設資金投入機制，鼓勵社會力量參與“互聯網+社區服務”。三是多元化構建平安社區。對人口、房屋、事件進行精細管理，將社區干部、黨員、網格員、志愿者等各類力量納入線上調度，實現黨員管理、疫情防控、社會治安、服務等“一網統管”。在小區安裝人臉識別設備，全覆蓋采集人員身份、圖像等信息，實現對黨員、流動人口、特殊群體分類管理。在小區鋪設一鍵報警、高空拋物監控、垃圾分類、消防安全、駕駛證辦理等智能設施，全方位改進居民小區治理服務，提升居民群眾滿意度。四是多渠道推動智慧法治社區建設。依托政法大數據平臺和政法系統跨部門辦案平臺，整合戶政服務、交通管理、法律援助、司法救助、訴訟服務、涉法涉訴信訪等功能，打造多渠道、一站式的政法公共服務平臺，實現線上線下業務辦理、查詢、咨詢等全域法律服務。

四、結語

樂山在探索全過程人民民主嵌入基層社區治理的實踐中，實現了民主理念與社區治理實踐的深度融合，并帶來積極變化。全過程人民民主強調民主的全過程性、廣泛性和真實性，要求在社區治理的每一個環節都充分尊重和體現人民的意愿和利益。在具體實際中，通過建立健全的民主參與機制、完善的決策和監督體系，以及推動信息化、智能化技術在社區治理中的應用，全過程人民民主得到了有效貫徹和落實。全過程人民民主嵌入基層社區治理是一個長期而復雜的過程，它的實現依賴于政府、社區組織及居民等多方共同參與協作。在未來的實踐中，需要進一步探索如何更好地發揮民主的制度優勢，推動社區治理的現代化和科學化，不斷創新和完善社區治理機制，為構建更加和諧、宜居的社區環境貢獻力量。

參考文獻：

［1］黨的二十屆三中全會《決定》學習輔導百問［M］.北京：黨建讀物出版社，學習出版社，2024：6.

［2］胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗：在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告［M］.北京：人民出版社，2012：27.

［3］習近平.在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的講話［M］.北京：人民出版社，2021：12.

［4］唐奕.基層治理之路［M］.北京：中央編譯出版社，2015：21.