改革開放以來關于基層治理重要論述的理論與實踐邏輯

摘 要：基層治理是國家治理的基石，推進國家治理體系和治理能力現代化必須狠抓基層治理。以改革開放以來歷次黨代會為研究切入點，系統分析黨代會關于基層治理的重要論述發現，改革開放以來我國基層治理理論實現了從適應經濟社會改革到構建一核多元的治理體制，再到形成共建共治共享社會治理格局的轉變。在理論邏輯演進的過程中，實踐層面上的基層治理體系則不斷創新與完善，社會活力不斷激發，基層治理現代化水平不斷提升，共建共治共享的新格局加快形成。通過分析理論演變與實踐邏輯，啟示我們未來基層治理必須堅持黨的領導，堅持人民至上，充分發揮多元主體作用，突出“五治”融合，推進國家治理體系和治理能力現代化。

關鍵詞：基層治理；改革開放；社會治理

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2024.05.011

文章編號：1009-6922（2024）05-100-07

黨的十一屆三中全會以來，黨中央圍繞堅持和發展中國特色社會主義進行了一系列實踐探索，黨的理論和實踐不斷深入與完善［1］。改革開放40余年，中國經歷了翻天覆地的變化，這些變化不僅體現在經濟領域，還體現在社會的各個方面。黨的十八屆三中全會首次提出“創新社會治理體制”，實現了從社會管理到社會治理的重要轉變。2024年7月，黨的二十屆三中全會召開，開啟了新時代新征程上進一步全面深化改革、推進中國式現代化的新篇章。黨的代表大會報告最能體現黨的執政理念和政治主張。因此，本文站在歷史的維度，立足基層情境，選取改革開放以來歷次黨代會報告中關于基層治理的重要論述進行研究，梳理不同階段的治理思想和策略，揭示其中的理論演變脈絡，并結合基層治理實踐進行研究。

一、基層治理的理論演變

改革開放以來，歷次黨代會報告中關于基層治理的重要論述呈現了基層治理理論的演進脈絡。

（一）1978—1997年：基層治理適應經濟社會改革

黨的十一屆三中全會作出把黨和國家工作中心轉移到經濟建設上來和實行改革開放的歷史性決策，重新確立了解放思想、實事求是的思想路線。黨的十二大指出：“必須有系統地完成機構改革和經濟體制改革。”［2］黨的十三大提出并系統闡述了社會主義初級階段理論，概括了黨在社會主義初級階段的基本路線，提出社會主義現代化建設“三步走”的路線圖和時間表［3］，為基層治理指明了方向。黨的十四大提出：“下決心進行行政管理體制和機構改革，切實做到轉變職能、理順關系、精兵簡政、提高效率”，“加快人事勞動制度改革，逐步建立健全符合機關、企業和事業單位不同特點的科學的分類管理體制和有效的激勵機制。這方面的改革要同機構改革、工資制度改革相結合。盡快推行國家公務員制度”［4］。這些改革旨在構建一個更加高效、公正的基層治理體系，為經濟社會的健康發展夯實基礎。

這段時期，中國開始從計劃經濟向市場經濟轉型，這對基層治理提出了新的挑戰，基層治理也經歷了顯著的變革。第一，社會組織結構發生變化。國家或全民所有的社會組織比重下降，利益組織化架構從單位社會轉型進入到公共社會；基層政權收至鄉鎮一級，農村實行基層群眾自治，鄉村社會組織結構也發生了重大改變；市場化導致資源和人口流動，社會聯系方式發生變化，社會團體應運而生。為此，“國家改變了對基層社會的管理和控制方式，從政社合一體制到政社分離體制，體制性權力從村社收縮至鄉鎮一級，國家與基層社會的關系發生了變化”［5］。第二，治理的核心任務發生變化。隨著市場機制的引入，基層治理面臨著重新定位的壓力。這一時期，治理的一個核心任務是適應市場經濟發展規律，同時維持社會秩序和穩定。這不僅要求基層政府在經濟活動中發揮引導和服務的作用，而且要求其在社會管理中實現從傳統的管制型政府向服務型政府轉變。這一時期的經濟改革，尤其是農村的家庭聯產承包責任制，不僅解放和發展了生產力，促進了經濟的增長，也對基層治理提出了新的挑戰。基層政府需要處理好與農民的關系，確保改革順利實施，同時也要注意解決市場化進程中產生的新的社會問題，如收入分配不均、社會保障不足等。在這個過程中，基層治理的重心逐漸從經濟發展轉向社會管理和服務。第三，基層治理體制不斷構建。隨著經濟改革的深入，政治體制改革也在基層治理中顯現其重要性。改革的目的在于構建一個更加高效、更加透明、更有利于社會穩定和諧的政治體系。一方面，基層開始嘗試引入更多的民主治理元素，如村民委員會的直接選舉，這不僅增強了政治體制的包容性，也提高了基層治理的效率和公信力。另一方面，政治體制改革也強調了法治的重要性，基層治理越來越多地依靠法律和制度來實施管理。

（二）1997—2012年：構建一核多元的治理體制

黨的十五大提出：“在堅持四項基本原則的前提下，繼續推進政治體制改革，進一步擴大社會主義民主，健全社會主義法制，依法治國，建設社會主義法治國家。”［6］33并對依法治國的重大意義進行闡釋，提出“依法治國，是黨領導人民治理國家的基本方略，是發展社會主義市場經濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標志，是國家長治久安的重要保障”［6］34。黨的十六大科學闡述了“三個代表”重要思想的時代背景、歷史地位、精神實質和指導意義［7］，指明了黨在基層治理中的重要作用。黨的十七大強調，“科學發展觀，第一要義是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續，根本方法是統籌兼顧”［8］，對基層治理提出了系統化要求。

這段時期，一核多元的基層治理體制形成。第一，黨組織充分發揮基層治理引領作用。黨組織在基層治理中發揮戰斗堡壘作用，深化對基層社會復雜性的認識，回應基層服務和發展需求，更加注重代表和服務于人民群眾的根本利益，確保黨的政策和指導思想得到有效實施。同時，加強基層治理結構和機制創新，如推動基層民主和法治建設，強化群眾的參與意識，使基層決策更加透明和民主。第二，治理主體的多元化。來自社會、市場和國家的不同力量與城鄉社區力量進行碰撞、結合，催生了形式多樣的基層治理主體。“城市基層治理體制日漸從‘街居制’走向‘社區制’，由行政型社區走向合作型社區。”［9］農村為協調村民自治制度與“兩委”架構，在基層探索的基礎上，形成了村黨組織書記與村委會主任“一肩挑”機制。這一時期，社會建設出發點的轉換從根本上改變了原來縱向控制的管理體系，治理手段和治理主體多樣化和多元化，基層治理走向網絡化架構。第三，治理方式更加系統化、法制化和規范化。通過建立健全法律法規體系，加強法治建設，保障民眾合法權益；推動信息化和數字化，利用現代信息技術提升治理效能；強調社會參與和社會協同，鼓勵和支持社會組織的發展，實現政府、市場、社會的多元共治。這些措施共同推動了基層治理體系向更加系統、科學、高效的方向發展。

（三）2012年至今：打造共建共治共享的社會治理格局

2012年，黨的十八大提出加快推進社會體制改革，構建中國特色社會主義社會管理體制，形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。黨的十八屆三中全會提出“社會治理”這一概念，開啟社會管理向社會治理的轉型。這意味著管理主體更加多元，由強調政府權威的政府主導轉變為多主體參與的多元協同；目標導向更注重解決社會問題，實現公共利益最大化；治理方式更加柔性、主動、動態，由單向指令變成多元主體互動；價值取向更注重以人為本，共建和諧。黨的十八屆三中全會明確提出：“創新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力，提高社會治理水平，全面推進平安中國建設，維護國家安全，確保人民安居樂業、社會安定有序。”［10］并提出了推進社會領域制度創新，推進基本公共服務均等化，實行政府購買服務，正確處理政府與社會關系等改革要求。黨的十九大提出：“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。”［11］這是黨的十九大對社會治理主體、目標的制度設計，是社會治理的根本遵循。黨的十九屆四中全會強調，把我國制度優勢更toaCkftkOlCyprl7KtXojepSk230stF5Oy6bMTbcNfU=好轉化為國家治理效能。黨的二十大強調：“完善社會治理體系。健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能……建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。”［12］黨的二十屆三中全會對完善共建共治共享的社會治理格局、推進國家治理體系和治理能力現代化作出重大部署。在健全基層民主制度方面，要求拓寬基層各類組織和群眾有序參與治理渠道；在健全社會治理體系方面，要求健全社會工作體制機制、健全社會心理服務體系和危機干預機制、加強家庭家教家風建設、深化行業協會商會改革、健全社會組織管理制度等［13］，這為新時代新征程基層治理工作指明了方向。

新時代基層治理強調構建共建共治共享的新格局。第一，基層服務社會化。政府吸納社會組織參與公共服務，對社會組織進行培育與監管，向社會讓利、賦權、增能，市場能做的交給市場，社會能做的交給社會，即有為政府、有效市場、有能社會互促互進。第二，參與治理大眾化。基層治理更加注重滿足人民日益增長的美好生活需要，努力解決好人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。“人們對民生的需求既包括物質形態的公共服務，也包括非物質形態的公益精神的培育、平等參與的機會和權利、民主協商的規則和程序、共建共治共享的制度等。”［14］比如，處理好黨與群眾的關系、政府與民眾的關系，構建“黨—政府—群眾”融入式的關系體；完善基層民主協商制度、共建共治共享的社會治理制度等。第三，基層治理專業化。習近平總書記指出：“社會治理是一門科學，要著力提高干部素質，把培養一批專家型的城市管理干部作為重要任務，要用科學態度、先進理念、專業知識去建設和管理城市。”［15］2020年，黨的十九屆五中全會首次提出加強基層社會治理隊伍建設。基層治理專業化要求提升精細化水平、建設職業化社區工作者隊伍、堅持系統思維與協同治理、創新體制機制、堅持黨建引領、完善多元化解矛盾糾紛機制等。這些措施提升了基層治理的專業化水平，推動了基層治理的現代化進程。

二、基層治理的實踐應用

改革開放以來，基層治理理論不斷創新發展，基層治理實踐不斷深入推進，理論與實踐相互促進，共同作用于基層治理體系，社會活力不斷激發，基層治理現代化水平普遍提升，基層治理新格局初步形成。

（一）基層治理體系不斷完善

隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，社會流動性增強、社會群體多元化，人民群眾參與社會建設的積極性提高。黨委政府與時俱進地推動基層治理體制機制改革與創新。如1993年，黨的十四屆三中全會提出加強政府的社會管理職能；2004年，黨的十六屆四中全會強調社會管理體制創新；2019年，《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》強調建立協同推進機制，提升鄉村治理水平；2021年，《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》明確了基層治理是國家治理的基石，提出了加強基層治理體系和治理能力現代化建設的總體要求、工作原則、主要目標以及具體措施。這些機制體制創新推動基層治理體系不斷完善。

（二）社會治理活力不斷釋放

基層治理鼓勵群眾參與，建立起了黨組織統一領導、政府依法履責、各類組織積極協同、群眾廣泛參與的治理體系，基本實現了社會治理的社會化、法治化、智能化、專業化。特別是社會組織和民眾參與程度的提高，充分發揮了群眾在基層治理中的主體作用，增強了社會的凝聚力和自我管理能力。例如，樂山市井研縣通過創新體制，賦權社區黨支部成為基層社會治理指揮中樞，打造“社區大網格+小分格”的管理模式，積極回應群眾需求，有效提升了基層治理效率。

（三）基層治理水平持續提升

社會治理重心向基層下移，通過下沉社會資源、管理權限、民生服務等，為人民群眾提供精準化、精細化服務，使基層有職有權有物，更好地服務基層群眾。例如，蘇州通過綜合執法和下沉式管理，有效提升了基層社會治理效果，構建了簡約高效陽光便民的基層整體性政府。各地普遍推行網絡化、網格化、精細化管理，運用現代科技手段，線上線下聯動解決民生訴求。特別是黨的十八屆三中全會以后，科學有效的社會治理體制加快形成，推動政府治理與社會調節、居民自治良性互動，提高基層治理的社會化、法治化、智能化、專業化水平。各地根據自身實際，創新基層治理方式，建立了辦事不出村、一站式辦事大廳、社區食堂、公共圖書館、日間照料中心等。

（四）基層治理新格局初步形成

人人有責、人人盡責、人人享有的基層治理共同體加快構建。例如，蘇州通過多元參與形成新共識，引導“鄉賢”和社會組織參與基層治理，緩解精英流失造成的困境。以改善民生為重點的社會建設不斷推進，涵蓋就業、教育、社保、醫療、養老、托幼、住房等多個方面，促進社會和諧穩定，基層治理成效更公平地惠及全體人民。例如，井研縣實施“黨建引領、扁平化治理”的城市治理新模式，成功創建四川省文明城市和全國衛生縣城。井研縣集益鎮強化黨建引領、推進“五社聯動”機制創新、建立網格化管理體系等，被評為四川省基層治理示范鄉鎮，集益鎮雨臺村被評為省級群眾自治優秀案例（三治融合類）。

三、改革開放以來基層治理的經驗啟示

改革開放以來歷次黨代會關于基層治理的重要論述與基層治理實踐為我們繼續推進基層治理工作積累了寶貴的經驗，對未來進一步深化基層治理工作具有重要的啟示作用。

（一）堅持黨的領導

習近平總書記指出：“中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導。”［16］黨的領導是做好基層治理工作的根本保障，“必須把黨的領導貫穿基層治理全過程、各方面，將黨組織的政治優勢、組織優勢轉化為基層治理效能”［17］。要發揮好基層黨組織的戰斗堡壘作用，加強基層黨組織建設，提升組織力。要促進黨建引領與基層治理深度融合，基層黨組織要發揮核心作用，整合政府、市場和社會資源，形成基層治理的合力。例如，著力從黨建資源整合、基層治理嵌入、治理成效考評等方面健全完善黨建引領基層治理的體制機制。要發揮黨員的先鋒模范作用，繼續推動“我為群眾辦實事”“雙報到”等走深走實，開展常態化志愿服務。要加強人才培養，發揮黨員、基層工作者、行業能人、“兩代表一委員”作用，加強基層治理人才的培養和使用，建設一支政治過硬、業務能力強的基層治理隊伍。

（二）堅持人民至上

堅持人民至上既是新時代黨治國理政的根本價值取向，也是實現基層治理現代化的關鍵所在。基層治理的核心價值和根本歸宿在于“堅持以人民為中心”。這種價值取向要求我們在推進基層治理現代化的過程中，要不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。具體體現在服務群眾，解決群眾最關心、最直接、最現實的利益問題；暢通群眾參與渠道，通過居民議事會、村民大會、志愿服務等，鼓勵和引導最廣大的人民群眾參與到治理中來，讓群眾體驗到歸屬感與價值感；做實民意收集反饋，通過征集微心愿等，了解群眾需求，提供精準服務，讓更多、更實在的發展成果惠及廣大人民群眾，贏得群眾對黨的信任和擁護。

（三）堅持多元主體共同參與

基層治理主體多元協同是實現高效能現代化治理的重要路徑，多元主體包括黨委、政府、社會組織、公民等，他們通過不同方式參與到基層治理中，構建起一個共建共治共享的社會治理格局。多元主體協同治理需要明晰各主體的功能定位和合作機制，并優化整合多元治理資源，以適應基層社會快速變動和利益格局多元化的特點。具體而言，基層黨組織發揮基層治理核心作用，通過黨建引領、資源整合，統籌社會力量參與治理；政府充分發揮在基層治理中的主導作用，通過提供服務、制定政策、監管治理等手段，確保治理效率；社會組織有序參與基層治理，鼓勵和支持非營利性組織和營利性組織參與到基層治理中，形成政府與社會之間的良性互動；公眾積極投身基層治理，激發公民參與基層治理的主動性，通過居民議事會、社區論壇、文藝匯演、公示公告、群眾監督等，讓群眾在治理中有更多話語權和參與度。

（四）堅持“五治”融合

“五治”融合的社會治理模式不僅能夠有效解決城鄉基層治理中的難點、痛點和敏感點問題，還能全面提升基層治理水平，增強治理效能，進一步增強人民群眾的幸福感和滿意度。政治引領，通過加強黨的建設，發揮黨組織的核心作用，確保基層治理方向正確。自治強基，提高群眾的自治意識和能力，完善村（居）民自治制度，拓展民主選舉、決策、管理、監督形式，提升村民自我管理、自我教育和自我服務水平。法治保障，加強基層法律顧問工作，深入開展“法律七進”活動，讓小法庭發揮大作用，保障各項治理工作順利進行。德治教化，注重道德教育和文化建設，建立社會信用系統，繼承和發揚中華優秀傳統文化，推動社會主義核心價值觀入腦入心，提升居（村）民的道德素養和社會責任感。智治支撐，加強智慧社區（村莊）平臺、網格化平臺、自助服務終端等基礎設施建設，建立跨系統的數據共建共享，利用現代信息技術手段推動基層治理智能化、信息化，提高治理效率和效果。

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