全球化城市數字治理的法治化

習近平總書記2020年3月在浙江考察時指出：“運用大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等前沿技術推動城市管理手段、管理模式、管理理念創新，從數字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現代化的必由之路，前景廣闊。”數據城市是21世紀各國檢驗城市治理體系和治理能力現代化的科學標準，是城市全周期管理的主要媒介，是滿足人民群眾美好生活需要、應對各種公共性突發事件的有力工具，是中國城市邁向中國式現代化的必備條件。當前，推動我國高質量發展的首要任務是按照黨的二十大的要求，堅持推動經濟發展在法治軌道上運行，營造市場化、法治化、國際化一流營商環境。上海作為國際化程度最高、市場化最為發達、數字化治理效果最為突出的超大型城市，如何應對數字社會的快速發展，海納百川、廣攬人才，為外國友人適應上海數據城市建設的快速發展提供便捷服務，使數據城市建設主動惠及、關懷數字弱勢群體，是營造市場化、法治化、國際化一流營商環境的突破口，也是提升上海城市競爭力的重要舉措。

問題把脈：外國友人入境“水土不服”面臨“數據孤島”

2021年4月，黨中央、國務院在制定出臺的《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》中重點強調要減輕基層負擔，把“向基層放權賦能”作為總的工作原則，要求“加強基層智慧治理能力建設”。黨的二十大對智慧城市建設提出了更高的要求。2020年底上海市委、市政府公布的《關于全面推進上海城市數字化轉型的意見》指出，要堅持整體性轉變，推動“經濟、生活、治理”全面數字化轉型；堅持全方位賦能，構建數據驅動的數字城市基本框架；堅持革命性重塑，引導全社會共建共治共享數字城市。2021年7月，上海市發展和改革委員會印發《上海市促進城市數字化轉型的若干政策措施》的通知。作為超大型城市，上海人口多、流量大、功能密，具有復雜巨系統的特征，城市建設、發展、運行、治理各方面情形交織、錯綜復雜，必須充分運用數字化方式探索超大城市社會治理新路子，回應人民對美好生活的新期待。

上海重點推進經濟數字化、生活數字化、治理數字化，特別是加快建設政務服務“一網通辦”、城市運行“一網統管”，大力發展在線新經濟，打造一流數字基礎設施，為加快建設新型智慧城市打下了堅實基礎。在數據城市建設中，上海始終堅持“人民城市為人民”，把最好的資源留給人民，用最優的供給服務人民，持續增進民生福祉、推進共同富裕。通過攻堅克難辦實事，解決“急難愁盼”及“五心（舒心、安心、放心、暖心、貼心）服務”進社區，彰顯“城市溫度”；通過打造與老百姓密切相關的智慧交通、智慧健康、智慧教育、智慧養老、智慧旅游、智慧氣象等等平臺，真正體現了“城市讓生活更美好”的數字治理初衷。

盡管中國的智慧城市建設起步較晚，但已經在一定程度上超越了一些傳統意義上的發達國家。例如：共享經濟、移動支付等，都是具有中國特色的某一個領域之領先實踐。再者，我國智慧城市治理的側重點有所不同。與歐洲、日本、韓國以節能減排為主導的智慧城市建設相比，中國在此基礎上加大了社會經濟和城市居民的方便程度，同時在改善政府治理和服務上進行了深入探索。但不可否認，目前“數據城市”“智慧城市”的進程尚處在初級階段，還存在著一些不足，如：智能要素碎片化、信息孤島留存、信息安全隱患等多重缺陷。來滬經商的外國人由于缺乏“數字身份”，日常生活及參與社會活動的便利度受到不同程度的影響……

抓住“牛鼻子”：打造一流營商環境應打破數據壁壘

習近平總書記2017年3月5日在參加全國兩會上海代表團審議時強調，城市管理應該像繡花一樣精細。要做到城市管理“像繡花一樣精細”，就需要堅持問題導向，以釘釘子精神抓整改，用群眾滿意度來衡量。來滬經商工作的外國友人同樣具有上海市民的資格，也必然應該享受數據城市帶來的便利、快捷服務，從而使其安心在上海工作、學習。而今，上海的現代化、國際化以及活躍的商業氛圍使其成為在華外國人的首選之地，吸引了大量外企入住，很多500強外企總部便設在上海。一直以來，上海也是外國人定居中國的首選城市，目前在上海生活的外國人已超過17萬人。據德國上海領事館數據，目前有近1萬德國人在上海工作、學習、生活。作為中國經濟發展的龍頭，來自德國的很多外企都在上海設立子公司，每年上海外灘源都會舉辦地道的德國傳統圣誕集市等活動，吸引著外國友人的到來，也體現出上海國際大都市海納百川的博大胸懷。

習近平總書記指出，要牢牢抓住城市智能化的“牛鼻子”，抓好政務服務“一網通辦”、城市運行“一網通管”，堅持從群眾需求和城市治理突出問題出發，把分散式信息系統整合起來，做到實戰中管用、基層干部愛用、群眾受用。在上海由于經濟發展得較為平衡，貧困者、老年人等數字弱勢群體這類問題并不突出。相較而言，來滬經商工作的外國人由于各種原因缺少“數字身份”，很難享受數據城市的紅利，反而容易被數據城市邊緣化。

黨的二十大報告明確提出：堅持推動經濟發展在法治軌道上運行，營造市場化、法治化、國際化一流營商環境。數據城市建設不僅僅要體現治理能力和治理效果，更要為創造一流的營商環境提供支撐。這就必須要加強數據城市建設的市場化、法治化、國際化建設。市場化就是要為社會各方（也應該包括外國來華人員）的共同參與創造更好的條件，實現政府、企業、社會大眾的“共建”；打破數據壁壘，建立統一規范的數據治理標準，打造開放、共享、融合的社會治理公共數據平臺，實現“共治”；要以增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感為目標，實現社會治理成果的“共享”。法治化就是社會治理應該以法治為最優模式，用法律手段解決社會問題。國際化就是要區別于本土化，使數據治理具有國際化的視野，把不同文化、不同民族之間的文化融合在一起，提高國際的交流和理解。

對癥下藥：構建與外國人來滬經商工作相適應的數據治理模式

綜上，筆者認為應著力構建與外國人來滬經商、旅居等相適應的數據治理模式，提升滬上等國際城市的全球化數據治理水平：

一是完善法治保障，進一步完善各類政府規劃方案、指導意見，配套建設政務服務、公共數據資源、信息安全等管理制度，著重健全場景開發、市場參與、公眾適用的規則體系。在制定實施這類法律規則時，應該充分考慮外國來滬人員的數據身份和參與能力。

二是完善監管制度，需出臺系統開發、平臺建設、服務內容的監管政策，出臺包容審慎的監管制度。

三是提高協同水平。首先，做到“主體協同”，實現“以城市為主場、企業為主體、市民為主人”；其次，做到“業務協同”，做好業務系統規劃，促進行業間、部門間的資源合理配置；最后，做到“領域協同”，發揮好數字服務優勢、增強上海數字經濟創新能力，在特色科技創新領域，加大人才引進和項目引進。

四是著力跨越數字鴻溝。一方面，將數字化服務納入基本公共服務之中，通過市場化力量參與開發更多具有易用性與有用性的數字化產品；另一方面，強化針對數字化弱勢群體的技能培訓與幫助，在上海要特別加強在滬外國人員技能培訓與幫助，倡導政府、社會組織、家庭合力發揮作用。

五是優化數據應用與治理。首先，需要加速數據流通，深化數據應用。其次，需要完善數據治理與安全制度體系，構建數據安全屏障，加快建立健全關于數據安全與治理的法律法規，強化數據全流程監管與責任落實。